超越“精英主義”范式和“政府本位”理念 .doc

超越“精英主義”范式和“政府本位”理念摘要：走出“黃宗羲定律”的怪圈是社會(huì)各界關(guān)注較多的一個(gè)“熱點(diǎn)”話題。而現(xiàn)時(shí)的諸種求解方案，在很大程度上是一種“精英主義”思維范式，即視政府及代理人為扭轉(zhuǎn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的原動(dòng)力，由此使問題的解決陷入到“政府本位”的困境當(dāng)中，從而無法謀求根本性的解決。因此，走出困境的思路在于政府與農(nóng)民社會(huì)關(guān)系機(jī)制的重構(gòu)，確立農(nóng)民的主體性地位，組建基層鄉(xiāng)民社會(huì)的“中間組織”，使之成為凝聚與表達(dá)農(nóng)民自己利益的實(shí)體資源，讓其自己說話；同時(shí)也借此實(shí)現(xiàn)“以社會(huì)制約權(quán)力”，改變民眾在于國(guó)家基層代理人博弈過程中的弱勢(shì)地位，并對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“非規(guī)范性行為”進(jìn)行抑制。關(guān)鍵詞：黃宗羲定律精英主義政府本位觀軟政權(quán)化農(nóng)民組織化“三農(nóng)問題”和“黃宗羲定律”是當(dāng)前學(xué)界、政府及社會(huì)人士關(guān)注較多的一個(gè)話語(yǔ)。所謂“黃宗羲定律”，是明末清初思想家黃宗羲對(duì)農(nóng)村稅賦系統(tǒng)研究后得出的結(jié)論：歷史上每搞一次“并稅”改制，就會(huì)催生出一次雜派高潮，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時(shí)間后漲到一個(gè)比改革前更高的水平。用現(xiàn)在的話說，就是改一次，負(fù)擔(dān)就反彈一次、加重一次。事實(shí)也多是如此，“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮中搶眼的暗點(diǎn)之一。如2004年7月農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理制止向農(nóng)民亂收稅費(fèi)的緊急通知中就指出，一些地方出現(xiàn)在農(nóng)村亂收稅費(fèi)、亂罰款和強(qiáng)行集資，擠占、挪用各種政策補(bǔ)貼款，特別是少數(shù)地方仍組織小分隊(duì)強(qiáng)制向農(nóng)民收繳稅、費(fèi)等現(xiàn)象，有的甚至造成了嚴(yán)重后果1。正因?yàn)榇耍瑸槭怪卫淼乃悸芳罢哂深^痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“治標(biāo)”階段而投向“治本”的高度，我們極有必要站在反思哲學(xué)的層面上對(duì)先前的求解理念從決策學(xué)或方法論上做出一定的檢視。一、求解理念上的精英主義思維范式與“政府本位觀”的困境無須置疑，“三農(nóng)”問題和走出“黃宗羲定律”的怪圈，可以說是政府及學(xué)界目前關(guān)注較多的一個(gè)“熱點(diǎn)”話題。而對(duì)于這一議題的求解，可謂是眾說紛紜，莫衷一是。不同的論者會(huì)從不同的角度提出自己的求解方案。中央政府提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的政策。學(xué)界就當(dāng)前來看，總括起來有兩種路徑：一種強(qiáng)調(diào)“改革”，明確地把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為基本出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在減輕的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)范并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。另一種則從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別入手，提出要走出“黃宗羲定律”的怪圈，“最重要的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，使每個(gè)人都能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的蛋糕中分得更大的一份”的結(jié)論。當(dāng)然，與此相關(guān)的，還有論者不斷呼吁進(jìn)行戶籍和土地制度改革，解放農(nóng)民的身份；強(qiáng)調(diào)農(nóng)村應(yīng)當(dāng)建立與完善農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度以公平稅賦，以及建立規(guī)范的公共財(cái)政體系，優(yōu)化財(cái)稅支持結(jié)構(gòu)和提高政府財(cái)政效率等論旨。匯總上述的諸種方略和求解理念，若作仔細(xì)思考，實(shí)際上不難發(fā)現(xiàn)，其共通之心路都是一種精英主義的思維范式。直接地說，就是問題的解決最終是要依賴政府及其代理人來進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)它們是扭轉(zhuǎn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的力源，而理應(yīng)是初級(jí)行為主體基層社會(huì)的廣大農(nóng)民則無緣參與稅費(fèi)改革運(yùn)動(dòng)中，反而是居于被動(dòng)、坐享其成的位置。這顯然是一種官本位，或者說是國(guó)家本位的理念。由于體制與觀念上的原因，中國(guó)人的習(xí)慣是任何地方一出問題，就尋求依賴政府來解決。農(nóng)民問題也是如此，許多人一提到農(nóng)民問題，就把希望寄托于政府的作用，寄托于政府的力量。這種思路，不僅是與現(xiàn)代化的精神相違背的，而且也是將稅費(fèi)改革成功與否之關(guān)鍵轉(zhuǎn)化成為對(duì)政府及其對(duì)代理人的“違規(guī)行為”的抑制上來。這樣，問題也就在于，政府的管制能力，究竟還有多大。客觀言之，現(xiàn)在的各級(jí)政府，根本不可能保持上個(gè)世紀(jì)50年代的政紀(jì)政風(fēng)，因?yàn)楝F(xiàn)時(shí)的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下政權(quán)機(jī)構(gòu)，其扮演的角色已經(jīng)不在是改革開放前的一個(gè)對(duì)國(guó)家意志的貫徹及對(duì)上級(jí)指令、政策的服從與執(zhí)行的“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”；而是一個(gè)已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為既是國(guó)家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動(dòng)者等多重角色于一身的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”2。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者岡納•；繆爾達(dá)爾在世界貧困的挑戰(zhàn)一書中所說的，不發(fā)達(dá)國(guó)家的政府都存在著程度不等的“軟政權(quán)化”，社會(huì)普遍缺乏對(duì)法規(guī)和政令的敬畏，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)人員往往根據(jù)自己的需要去隨意釋解政府頒布的法規(guī)與政令，“常利用各自掌握的資源，在違法和抵制法規(guī)的基礎(chǔ)上，為一己私利進(jìn)行交換”，同時(shí)也是依據(jù)自己的私利來決定政府法規(guī)和政令的執(zhí)行與否3。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)自然也不例外。而且，值得指出的是，稅費(fèi)改革所要革去的也正是這些政策執(zhí)行者的既得利益。所以，在此約束和政府的“要求”之下，指望已經(jīng)患上“尋租”饑渴癥的“政策工具”來抑制稅費(fèi)的增加，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能說是與虎謀皮，至少也可以說是蒼白無力！其結(jié)果，一方面是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在中央政策的驅(qū)迫下采取了“強(qiáng)有力措施”以制止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，另一方面又不斷增加尋租機(jī)會(huì)。弄來弄去，最后的受害者，還是弱勢(shì)集團(tuán)農(nóng)民和低收入階層。這樣的事例，可以說在中央政府的“強(qiáng)令”之下仍是屢見不鮮、俯拾皆是：如農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅及其附加的征取不易亂開口子，一些地方便在農(nóng)民的“發(fā)展費(fèi)用”上變換花樣、“巧”做文章，在中小學(xué)亂收費(fèi)便是如此，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2002年底至2004年2月底，安徽省價(jià)格舉報(bào)中心接到投訴電話1355個(gè)，其中927個(gè)反映農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)混亂。收費(fèi)名目繁雜，如補(bǔ)收雜費(fèi)、搭伙費(fèi)、班費(fèi)、講義費(fèi)、考務(wù)費(fèi)、桌椅費(fèi)等，有的學(xué)校強(qiáng)迫學(xué)生繳納保險(xiǎn)費(fèi)、以“給教師發(fā)錢”為名明目張膽地要錢。再如稅費(fèi)征取中的違規(guī)操作現(xiàn)象。有的地方把應(yīng)當(dāng)“緣事而設(shè)、協(xié)商收取”的收費(fèi)項(xiàng)目固定化，且違規(guī)多收；有的地方亂立名目、新開口子、加重負(fù)擔(dān)。安徽鳳陽(yáng)縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)民建房辦證的5元“工本費(fèi)”上疊套新費(fèi)，強(qiáng)制性地累加到了數(shù)百元。有的地方仍在繼續(xù)收取早被廢征了屠宰稅等稅種。有的地方搞了一張看似中規(guī)中矩的“負(fù)擔(dān)卡”遮人耳目，卡內(nèi)卡外兩本帳、兩張臉。4凡此種種，都是以“多收的錢取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”為由，替違規(guī)違法之舉找借口、逃脫責(zé)任的變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“尋租”行為。而且也說明了在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)和主體意識(shí)的覺醒（與改革開放前比）,它是以更“積極的態(tài)度”來擴(kuò)充自己的政策和制度空間，同時(shí)也以一種“實(shí)用主義”的態(tài)度來對(duì)待國(guó)家和上級(jí)政府的政令。這也就是國(guó)家憑借“政策工具”或者說是“制度規(guī)范”自上而下地要求將稅費(fèi)改革落到實(shí)處的困境之所在。經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)充分證明：經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的變革，絕對(duì)不能沒有經(jīng)濟(jì)利益主體的自主參加，并發(fā)揮作用。否則，制度變革的績(jī)效會(huì)大打折扣5。也就是說，以“官本位”、“政府本位觀”等理念為支撐的自上而下的精英式路徑，是稅費(fèi)改革難以徹底走出“黃宗羲定律”怪圈的一個(gè)束縛。因此，要想解決“三農(nóng)”問題，必須改變傳統(tǒng)的依賴政府與依賴“干部”思路。也就是說，誰(shuí)也當(dāng)不了農(nóng)民的救星，只有農(nóng)民放在制度交易的公平地位上才能使其自主地去解放、拯救自己?！熬刃恰?、“父母官”的思路是精英主義的，其只在特定的歷史階段起著某些作用。而且現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是個(gè)人的自主與自由的發(fā)展5，所以，要從農(nóng)民個(gè)人、從社會(huì)的角度出發(fā)，尋找解決問題的鑰匙。二、徹底走出“黃宗羲定律”的關(guān)鍵所在政府與農(nóng)民社會(huì)關(guān)系機(jī)制的重構(gòu)如前所言，“黃宗羲定律”的核心是每次稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在經(jīng)歷一段時(shí)日下降后的“反彈”，即漲到一個(gè)比改革前更高的水平，終而走向改革目的之反面。從這一點(diǎn)來上看，要使稅費(fèi)改革走出“黃宗羲定律”的怪圈，避免所謂的“積累莫返之害”，其關(guān)鍵應(yīng)是找出稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)再次“反彈”的根源所在。只有這樣，才有可能從根本上避免重蹈歷史上之覆轍。眾所周知，在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，拘囿于生產(chǎn)力之水平和有限的土地資源，盡管說經(jīng)濟(jì)收益基本上是固定的，但農(nóng)業(yè)和土地仍是歷朝統(tǒng)治者最主要的收入來源，因而，統(tǒng)治者的唯一選擇就是“以農(nóng)養(yǎng)政”，由此圍繞著稅收問題，統(tǒng)治者與農(nóng)民之間在一定程度上形成了一種博弈關(guān)系，即所謂的“零和博弈”，統(tǒng)治者之所得即為農(nóng)民之所失，統(tǒng)治者得到的越多，農(nóng)民就失去的越多。然而造成此種格局的根源，簡(jiǎn)單地說，筆者認(rèn)為就在于博弈雙方處在權(quán)力絕對(duì)“非對(duì)等”的位置上。統(tǒng)治者特別基層的統(tǒng)治者作為國(guó)家政權(quán)的“代理人”，手中握著權(quán)力，處于“強(qiáng)勢(shì)地位”，形成了“強(qiáng)勢(shì)階層”而且往往也是吃稅費(fèi)的既得利益者；而廣大農(nóng)民則如一盤散沙，居于“弱勢(shì)地位”和被動(dòng)狀態(tài)，沒有凝聚和表達(dá)自己利益的媒介來與統(tǒng)治者打交道，因而無緣、也不可能參與到改革當(dāng)中去，只好是任其宰割，或是乞求于能體察民情的“清官”來為他們做主。通常在負(fù)擔(dān)可以忍受的時(shí)候，他們往往是“忍”了，但一旦達(dá)到忍無可忍的程度，其反抗便會(huì)以“極端的方式”突發(fā)出來。由此看來，“黃宗羲定律”能夠長(zhǎng)期生效的主因：一方面是統(tǒng)治者與民眾之間缺少一種權(quán)勢(shì)均衡以對(duì)基層統(tǒng)治者的“問題行為”加以有效制約所致；另一方面也是改革造成的“困境”所致，因?yàn)樽兏锏耐苿?dòng)者、執(zhí)行者往往也是“吃稅費(fèi)”的既得利益者，變革等于是自己“革”自己的“命”。從這一點(diǎn)上來看，單純地強(qiáng)調(diào)改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，就可以使“黃宗羲定律”失效，似乎有點(diǎn)將農(nóng)民問題簡(jiǎn)單化了。這其中的道理很淺顯，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展了，并不能從根本上保證“社會(huì)權(quán)利”相對(duì)貧困的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就可以減輕，更不能保證國(guó)家的基層代理人從民眾身上所得就可以減少，兩者之間沒有一種內(nèi)在必然的聯(lián)系。應(yīng)該說，改革開放以來，農(nóng)民自一開始就是受益者。但是，隨著土地聯(lián)產(chǎn)承包制釋放出來“能量”的殆盡和農(nóng)民比較利益的不斷下降，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性也就凸顯出來。其中造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)奇重的一個(gè)重要原因，就是縣、鄉(xiāng)基層政府機(jī)構(gòu)和行政人員普遍過于龐大，形成農(nóng)村管理體制的高成本運(yùn)行，故為解決地方財(cái)政困難，縣鄉(xiāng)政府自然將財(cái)政支出的缺口轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。雖然中央制定了有關(guān)政策和規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三令五申地限制地方和基層政府的“亂收費(fèi)”、“亂攤派”與“亂集資”等“非規(guī)范性行為”，但在實(shí)際運(yùn)作中，各級(jí)政府為了自身需要，往往還是通過“搭便車”的方式來增加農(nóng)民應(yīng)繳的稅額和增加收費(fèi)項(xiàng)目。結(jié)果中央的有關(guān)農(nóng)業(yè)稅負(fù)政策并未改變，而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不但未減，反而逐年增加。農(nóng)民也只好在“中央政策很好，基層政策好狠”的哀怨中去繼續(xù)重復(fù)昨天的“故事”。可見，造成當(dāng)今造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的起因已多少有別歷史，但究其實(shí)質(zhì)至少有一點(diǎn)是類似的，就是農(nóng)民依然是一個(gè)“弱勢(shì)群體”。處于“弱勢(shì)地位”而又原子化的個(gè)體農(nóng)民（無組織的多數(shù)），是一個(gè)社會(huì)權(quán)利相對(duì)貧困（包括與社會(huì)權(quán)利相關(guān)的政治權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的貧困等原因所造成的）的階層，故無力與控制著話語(yǔ)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或更上級(jí)的政府權(quán)力抗衡，更無法與基層國(guó)家代理人進(jìn)行有效的利益博弈，因而也就不可能對(duì)被基層國(guó)家代理人視為“國(guó)家行為”的謀利行為及其它不合法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，終使他們可以比較便利地逃脫國(guó)家的監(jiān)控而恣意胡為，而農(nóng)民不能合法有效地維護(hù)自身的利益。因此，現(xiàn)行的稅費(fèi)改革要想走出“黃宗羲定律”的怪圈，當(dāng)務(wù)之急就是要由目前的中央制定政策、依靠干部、通過行政權(quán)力完成減負(fù)的“精英主義”思維范式（領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣講的一句話：“我來解決問題就行了”，及政府無所不在、無所不包的“全能主義”），向政府供給制度、面向民眾、依靠社會(huì)力量使“農(nóng)民自己保護(hù)自己、自己發(fā)展自己”的施政理念過渡，改善政府與公民社會(huì)力量的不對(duì)稱狀態(tài)（有組織的少數(shù)與無組織的多數(shù)），克服基層的“軟政權(quán)化”現(xiàn)象。具體地說，就是要確立乃至于發(fā)揮農(nóng)民的主體性，允許和幫助農(nóng)民組建自己的“中間組織”（如農(nóng)會(huì)、社區(qū)性組織等），使之成為凝聚與表達(dá)自己利益的媒介，讓農(nóng)民自己能夠直接發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤喾Q的聲音；同時(shí)也可借這些組織“以社會(huì)制約權(quán)力”的方式，改變農(nóng)民的“弱勢(shì)地位”，扭轉(zhuǎn)他們?cè)谧兏镏械谋粍?dòng)、“坐享其成”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政權(quán)的充分監(jiān)督與制約，讓其在制度允許的范圍中活動(dòng)，避免部分權(quán)力在追求租金最大化的動(dòng)機(jī)下被濫用。惟有這些既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的組織化，而且又具有合法性的“實(shí)體資源”的大量存在，方有可能使稅費(fèi)改革從其自身所造成的“悖論”（即：先前“吃費(fèi)稅”的既得利益者縣鄉(xiāng)干部，作為基層國(guó)家代理人，既是被“革”的對(duì)象，又是革自身“命”的變革制度的執(zhí)行者、推動(dòng)者）中走出7。就此而言，走出“黃宗羲定律”的怪圈，從本質(zhì)上來說并不是一個(gè)孤立的經(jīng)濟(jì)問題，更不是一個(gè)單純的機(jī)構(gòu)裁并、規(guī)章制定的技術(shù)性操作問題，而是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系機(jī)制的重構(gòu)問題。因此，稅費(fèi)改革的前途在質(zhì)上是依賴于這一機(jī)制的進(jìn)展，在現(xiàn)行的“強(qiáng)政府弱社會(huì)”（也可稱之為“大政府弱社會(huì)”）政治體制尚未有真正突破性的變革舉措的情況下，稅費(fèi)改革要想徹底地走出“黃宗羲”定律的怪圈，至少可以說是距人們所希望的是比較遠(yuǎn)的。總之，“世界上從來就沒有什么救世主”，農(nóng)民的利益只有農(nóng)民自己能代表，也只有農(nóng)民自己才能實(shí)現(xiàn)，除此而外，誰(shuí)也不能真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的利益。因此，使“農(nóng)民自己發(fā)展自己、自己保護(hù)自己”之意識(shí)應(yīng)該成為中央制定各項(xiàng)農(nóng)村政策、制度和施政路徑的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)、著眼點(diǎn)。只有上（中央及各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)）下（基層農(nóng)民組織、社會(huì)力量）協(xié)作、互動(dòng)，才可能克服基層政權(quán)的“問題行為”，使國(guó)家權(quán)威及合法性及時(shí)有效地深入到鄉(xiāng)村中去，并由此推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)化。為此，必須尋求一種“恰當(dāng)制度”，以改變基層農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利的貧困，強(qiáng)化社會(huì)權(quán)利的平等和保障社會(huì)權(quán)利的公正，正如西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑威爾森所言：“在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中，恰當(dāng)制度的一個(gè)中心作用是在不同社會(huì)集團(tuán)之間，如在貴族和農(nóng)民之間，建立權(quán)勢(shì)平衡，并確保下層次的集團(tuán)擁