公共支出問題與對策分析.doc

我國公共支出的問題、原則與對策分析一、我國公共財政支出存在的問題1、財政支出供給范圍過寬我國現(xiàn)有的財政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，其最大特征是國家包攬的面過大，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當前整個經(jīng)濟分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。2、財政預(yù)算存在一定弊端我國的財政預(yù)算報告沿用幾十年來的老辦法，只公布幾個收支大類的預(yù)決算數(shù)字，并加以大量的文字說明。在我國預(yù)算法第十條規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。但是人大會議通常是在3月份召開，大會通過的預(yù)算對于已經(jīng)過去的1月2月來說成了一紙空文。我國財政預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過大，各級人民代表大會及其常委會對各級政府的財政預(yù)算及其執(zhí)行情況，尚未形成真正意義上的監(jiān)督制約。3、轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是以1994年的分稅財政體制改革為基礎(chǔ)的。分稅制的實行，提高了財政收入占GDP的比重和中央財政占財政總收入的比重，大大增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但由于事權(quán)的下放，地方政府承擔(dān)了較多的經(jīng)濟和社會發(fā)展責(zé)任，而財力并不是非常適應(yīng)，省級和縣級政府將近一半的支出，是通過獲得上級政府轉(zhuǎn)移支付來彌補的。由于中心政府財力增強，各地各部門對財力的需求加大，所以，需要轉(zhuǎn)移支付的項目愈益增多，規(guī)模越來越大。其中專項撥款的規(guī)模增長較快，其項目越來越龐雜，涉及幾乎所有財政支出的領(lǐng)域。哪些項目該撥，應(yīng)該撥多少，缺少明確的標準和規(guī)定。有些項目往往是靠領(lǐng)導(dǎo)拍板，缺少嚴格的申、論證以及其他相關(guān)的程序。先拍板，然后再辦手續(xù)。很多項目的內(nèi)容和數(shù)量不是剛性的，自由裁量的幅度較大，或給、或不給，或給多、或給少，標準并不十分固定，手續(xù)并不十分完備，從而在不同程度上影響轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)量和公正性。由于財政轉(zhuǎn)移支付本身不夠完善，制度不夠健全，所以，它的透明度也就很不夠。每年一度的各級人大會議上，財政預(yù)算的告基本上看不出轉(zhuǎn)移支付的情況。由于會期有限，對政府工作告、財政預(yù)算告的審查都很粗略，對財政轉(zhuǎn)移支付自然談不上有效的審查和監(jiān)督。公眾無從知曉這方面資金的分配、劃撥和使用情況，當然更談不上監(jiān)督。這種狀況為不正之風(fēng)乃至腐敗現(xiàn)象的滋長提供了方便條件。另外，多數(shù)轉(zhuǎn)移支付不是作為正常的財政預(yù)算嚴格加以控制和治理的，所以，對這些轉(zhuǎn)移支付的款項怎么使用，治理上就很難到位，也很難嚴格起來。二、我國公共支出的原則1、量入為出原則。公共支出要限定在公共收入總量允許的范圍內(nèi)，以公共收入來控制公共支出，力爭做到收支平衡，這一原則是公共支出的首要原則。我國現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給不足，人民群眾要求增加公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的呼聲又很高。我國還是發(fā)展中國家，國家的財力還不充裕，政府要在責(zé)任、壓力與財力制約中尋找到能夠不斷提高公共產(chǎn)品供給水平同時又不使國家財政透支的平衡。2、公平原則。公共支出的公平原則是指政府通過公共支出結(jié)構(gòu)和對象的調(diào)整來修正和改善社會成員對物質(zhì)財富的占有份額，促進社會財富分配的相對合理，使得相對的社會公平得以實現(xiàn)。其最基本的要求是使每一社會成員的基本生存需要和發(fā)展需要都要有相應(yīng)的物資來滿足，這也是保持社會穩(wěn)定的最基本條件。3、效益原則。公共支出的效益原則就是要求每筆公共支出所獲得的社會效益應(yīng)超過社會總成本，也就是說要超過政府通過稅收或其他方式取得的公共收入而使社會付出的代價，即要求國家的一切公共支出都應(yīng)以獲得最大的社會效益為出發(fā)點和落腳點。在制訂和實施這一原則時:一是使社會資源在政府部門和微觀經(jīng)濟主體之間要得到合理的配置，確保收益大于成本;二是要運用成本效益分析法對公共支出的各種方案進行預(yù)測、評估與比較，從中選出最佳方案以取得最大社會效益;三是提供公共產(chǎn)品的各項支出，必須貫徹節(jié)儉原則，杜絕浪費、揮霍、占用、挪用、貪污，千方百計地降低和節(jié)省成本。4、統(tǒng)籌兼顧原則。黨的十六屆四中全會的決定強調(diào)，要堅持科學(xué)發(fā)展觀，更好地推動經(jīng)濟社會發(fā)展，指出要“推動建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)外發(fā)展和對外開放的有效體制機制”。政府公共支出結(jié)構(gòu)的安排，必須從全局出發(fā)、長遠出發(fā)，通盤考慮、區(qū)分輕重緩急和主次先后，適當照顧各方面的需要，妥善分配財力，以保證政府各項職能的實現(xiàn)和國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌兼顧原則還包涵著兩層含義:一是安排公共支出時要做到統(tǒng)籌兼顧與突出重點相結(jié)合，避免平均分配資金和“會哭的孩子吃奶多”的現(xiàn)象;二是按照科學(xué)的支出順序來安排公共資金的使用，做到先維持后發(fā)展。三、對策分析1、公共支出就是要滿足全體社會公眾的需要公共支出是財政政策體系的核心，從財政的角度講，收入不是目的，支出才是目的。財政所提供的公共需要，面對的全體的公眾或者整個社會，而不是只針對某一個人、某一個階層、某種所有制。社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下國家財政支出結(jié)構(gòu)中一項十分重要的支出。從當今世界范圍看，隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力的增長，西方工業(yè)國普遍強化了社會公共性的開支，政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢，這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行、推動經(jīng)濟發(fā)展起到了十分重要的作用。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。但是，我國作為一個發(fā)展中國家，和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段，在經(jīng)濟實力及財政實力方面都存在顯著的差距，因此，未來強化社會公共性支出也有一個量力而行的問題，不能超過國力的承受能力。2、規(guī)范財政支付范圍是國家財政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場經(jīng)濟要求，財政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學(xué)界定財政投資的范圍，改變財政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出競爭性領(lǐng)域的投資，以集中財力確保國家投資重點。關(guān)于競爭性領(lǐng)域的財政投資，這是一個十分復(fù)雜的政策理論問題，在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時期，當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領(lǐng)域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點競爭性領(lǐng)域，政府及政府投資還不能過早地退出，應(yīng)當采取扶植政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財務(wù)管理辦法。公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計劃生育等事業(yè)單位，其進行的活動屬于典型的社會共同需要，財政應(yīng)保障其經(jīng)費供給。準公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務(wù)介乎于社會共同需要與個人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，然而要由享受服務(wù)的對象承擔(dān)一部分費用，因此，財政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演團體、藝術(shù)表演場所和社會中介機構(gòu)等，這些單位提供的服務(wù)一般說不屬于社會共同需要，應(yīng)與財政供給脫鉤，逐步走向市場。是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革。目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立，但自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制尚未完全形成，財政仍需彌補企業(yè)的虧損補貼。未來對國有企業(yè)的虧損補貼應(yīng)區(qū)分情況。對一些特殊行業(yè)（如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護等）的價格和收費仍需由國家進行管理，還有一部分國有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財政給予補貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，其虧損補貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進予以取消。3、財政支付制度的規(guī)范與完善調(diào)整和改善財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和項目。對稅收返還和體制上解部分，應(yīng)該從激發(fā)活力和把握平衡的角度，調(diào)整返還或上解的具體比例和方式，保證中心與地方之間的財力保持在適當?shù)谋壤?，保證地區(qū)之間既能夠享有大致均衡的公共產(chǎn)品服務(wù)，又避免鞭打快牛的傾向，防止助長依靠思想。對財力性轉(zhuǎn)移支付和專項撥款兩部分，應(yīng)進一步規(guī)范項目，逐步明確轉(zhuǎn)移支付的具體條件，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付制度，增加公開和透明的程度，最大限度地減少主觀隨意性。對財政轉(zhuǎn)移支付的項目要適當進行清理，在條件成熟的情況下逐步將其納入基本的財政制度之中，適當減少并非十分必要的財政轉(zhuǎn)移支付項目。規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標準和程序。進一步改革財政和稅收制度，合理劃分各級政府的職能和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，改進轉(zhuǎn)移支付的計算方法，更加充分和全面地考慮各地自然條件、人口、環(huán)境、歷史、經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展速度等多種因素，更加客觀和科學(xué)地確定財政轉(zhuǎn)移支付的標準。建立嚴格的專項撥款項目準入機制，制定具體縝密的財政轉(zhuǎn)移支付的操作程序，使每個重要的環(huán)節(jié)和運作方式都更加合理、規(guī)范，減少可變因素和外部條件的干擾，減少立項、使用過程中的隨意性和盲目性。加快制定財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。目前我國現(xiàn)行有效的有關(guān)財政稅收的法律只有八部，財政轉(zhuǎn)移支付法還沒有制定。按照依法治國的要求，應(yīng)該加強財政立法工作，盡快建立和健全有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法律，并輔之以相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和制度，把財政轉(zhuǎn)移支付納入法制化、規(guī)范化、程序化和透明化的軌道。要使財政轉(zhuǎn)移支付的各個環(huán)節(jié)都有法可依，保證財政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和穩(wěn)定性。對財政轉(zhuǎn)移支付的使用進行嚴格治理和監(jiān)督。財政轉(zhuǎn)移支付的項目、規(guī)模都應(yīng)該由黨委、政府集體研究決定，避免由少數(shù)人說了算。財政轉(zhuǎn)移支付非凡是專項撥款，應(yīng)該盡可能列入計劃范圍。各級人大應(yīng)該加強對財政預(yù)決算的審查和監(jiān)督，財政轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)逐步納