探析民事行政檢察工作的新路徑.doc

探析民事行政檢察工作的新路徑沽源縣人民檢察院副檢察長 崔建功 當(dāng)前，民行檢察工作要創(chuàng)新發(fā)展，就必須順應(yīng)我國司法實務(wù)的總體發(fā)展趨勢，貫徹落實好最高人民檢察院提出的進(jìn)一步拓展民行檢察業(yè)務(wù)范圍的重要精神，在以下三個方面發(fā)揮檢察職能作用：一是用民行檢察手段解決刑事案件中的民事責(zé)任追究；二是發(fā)掘民事訴訟制度在反腐反貪斗爭中的獨立價值；三是探索行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督方式。筆者試就開展民行檢察工作的新路徑進(jìn)行探討，以求拓寬案源渠道，創(chuàng)新工作形式，增強(qiáng)辦案效果。 一、強(qiáng)化公訴案件中的民事責(zé)任追究 中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊立新教授認(rèn)為，刑事案件中民事責(zé)任的追究本質(zhì)上是一個法規(guī)競合問題，這種法規(guī)競合在法律體系中是普遍存在的，實質(zhì)上是損害賠償問題。這一問題的存在是因為歷史原因造成檢察職權(quán)的范圍不穩(wěn)定，刑事程序與民事程序銜接不當(dāng)。解決這一問題的根本在于從立法上建立公益訴訟制度，明確檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的訴訟法律地位。但這并不等于法律規(guī)范體系中不能體現(xiàn)用民行檢察手段追究公訴案件中存在民事責(zé)任的辦案思路，刑事案件中的附帶民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)做出的不起訴等終局性決定中被不起訴人不法財產(chǎn)的追繳和被害人的損害賠償或補(bǔ)償，貪污賄賂案件中無法刑事定罪后的民事責(zé)任追究，以及貪利性犯罪中贓款追繳等領(lǐng)域都應(yīng)成為今后民事行政工作著力拓展的平臺。大量的案例說明，追究刑事案件中民事責(zé)任的途徑主要有五種：一是對于給國家、集體財產(chǎn)造成經(jīng)濟(jì)損失，受損失單位應(yīng)當(dāng)提起而未提起附帶民事訴訟的案件，民事行政部門應(yīng)該協(xié)助公訴部門，代表國家提起刑事附帶民事訴訟。二是對于侵害國家、集體、個人合法權(quán)益，受害人能夠提起附帶民事訴訟的案件，民事行政部門以支持起訴的方式協(xié)助被害人行使權(quán)利。三是對于刑事附帶民事訴訟的案件，由于檢、法兩家認(rèn)識不一，法院只審理刑事部分而不審理民事部分，或?qū)γ袷虏糠峙袥Q有誤的案件，民事行政部門以檢察建議的方式監(jiān)督法院依法進(jìn)行審理。四是對于檢察機(jī)關(guān)依法作出不起訴決定的刑事案件，民事行政部門經(jīng)過審查認(rèn)為犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的，運用釋明法律關(guān)系、促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成和解等民事手段追究犯罪嫌疑人的民事責(zé)任。五是在刑事訴訟中沒有解決危害國家、集體利益民事責(zé)任的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極介入，通過各種民事手段追回國有、集體財產(chǎn)。 刑事案件中民事責(zé)任追究不力、不能的問題迫切需要解決，而刑事責(zé)任與民事責(zé)任的分野、刑事訴訟與民事訴訟的區(qū)別，決定了民事行政檢察部門介入刑事附帶民事訴訟，將對保護(hù)國家、集體和被害人合法權(quán)益，完善檢察監(jiān)督制度具有十分重要的意義。然而，我國刑事訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)在該領(lǐng)域上的缺位和空白，致使民行檢察手段在追究刑事案件中的民事責(zé)任的實踐探索中舉步維艱。因此，在今后的立法活動中應(yīng)當(dāng)注重反映以下五個方面的內(nèi)容：一是在刑事訴訟法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定刑事附帶民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)該”而非“可以”提起附帶民事訴訟；二是在不起訴案件中，應(yīng)當(dāng)包含被害人依法主張權(quán)利和被告人承擔(dān)民事責(zé)任的內(nèi)容；三是對“疑罪從無”的案件，如果現(xiàn)有的證據(jù)能夠形成民事訴訟意義上的“優(yōu)勢證據(jù)”，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取民事手段追回被告人侵占的國家、集體財產(chǎn)；四是在貪污、挪用公款等案件中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定犯罪行為獲益者的返還責(zé)任，上述財產(chǎn)的返還，不僅限于刑事訴訟程序之中，在刑事訴訟程序終結(jié)后，受害人也可依照民事法律的規(guī)定行使追償權(quán)；五是賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)。 我國民事訴訟法沒有對公益訴訟做出明確規(guī)定，人民檢察院提起公益訴訟的唯一法律依據(jù)在于民事訴訟法第15條的規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！痹谶@條原則性規(guī)定中，人民檢察院僅僅以國家機(jī)關(guān)的身份參與到公益訴訟之中，而且還要接受極為嚴(yán)格的條件限制：首先，訴訟范圍僅限于因侵權(quán)行為而產(chǎn)生的糾紛。其次，被支持的受害人沒有起訴。再次，支持的形式一般是道義上或物質(zhì)上的。最后，支持起訴者不能以自己的名義提起訴訟。相對而言，刑事訴訟法第七十七條第二款的規(guī)定更加具有操作性：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”但這必須要以刑事犯罪的發(fā)生為前提，具有很大的局限性；而且僅此一條法律規(guī)范也遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出公益訴訟在當(dāng)今世界上的普遍影響和巨大作用。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在正確認(rèn)識公益訴訟的基礎(chǔ)上，單獨對其做出具體的制度設(shè)計，既要突出公益訴訟在喚起公民維護(hù)社會正義的主人翁意識以及建立社會監(jiān)督體系等方面的積極意義，又要防止該項制度被不法分子利用從而導(dǎo)致訴訟資源的無度浪費和涉訴成本的變相增加；既要凸顯檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位，使其得以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的名義獨立承擔(dān)起代為起訴的社會責(zé)任，又要最大限度地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)和帶動其他合法主體廣泛參與公益訴訟的優(yōu)勢作用，逐漸形成訴訟主體多元化的良性局面，而不是將公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項特權(quán)發(fā)展壯大。要充分認(rèn)識到，強(qiáng)調(diào)運用檢察監(jiān)督手段代替公民、法人和其他組織主張權(quán)利，只是針對司法現(xiàn)狀的權(quán)宜之計，在理念上則要準(zhǔn)確把握住公權(quán)力介入的補(bǔ)充性和輔助性特征，絕不能把法治建設(shè)的創(chuàng)新視角和探索重點錯誤地放在大力發(fā)揮公權(quán)力的主導(dǎo)地位和決定作用上。 二、構(gòu)建反貪案件中的民事責(zé)任體系 盡管我國高舉反腐敗斗爭的大旗已有多年，但從目前的情況來看，對貪污腐敗犯罪的追究懲罰機(jī)制仍有待于進(jìn)一步完善，問題主要集中在沒能運用多種法律手段形成打擊犯罪的有效合力，僅僅依靠刑事途徑而不探討如何利用民行檢察手段輔助反貪工作的順利進(jìn)行，其結(jié)果當(dāng)然是難以遏制某些領(lǐng)域的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，因為我國的刑事司法制度在懲戒貪污犯罪分子和追繳腐敗犯罪所得等方面還存在著很大漏洞。例如，在我國的刑事訴訟法中并不存在缺席審判制度，抓不到犯罪嫌疑人，就不能對其提起公訴。這也正是貪官外逃或在逃的問題始終困擾著我們的一個重要原因：一個給國家和集體造成巨大損失的犯罪嫌疑人潛逃后，即使他的犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分，我們也只能從道義上而不是在法律上認(rèn)定其為貪污犯，也就是說，他的犯罪所得無法得到追繳，他的個人財產(chǎn)也不能被依法查封、扣押和沒收，國家和集體的損失就因為他的一走了之而不了了之。 面對這一困局，我國目前已經(jīng)批準(zhǔn)加入的聯(lián)合國反腐敗公約中創(chuàng)設(shè)的犯罪所得直接追回機(jī)制和沒收個人腐敗資產(chǎn)的間接返還機(jī)制，非常有利于對腐敗犯罪所得的控制和剝奪，應(yīng)當(dāng)引起我們的足夠重視?？紤]到我國目前還不具備一種能夠適應(yīng)公約上述要求的司法手段，而現(xiàn)實的情形又是迫切需要將公約中的條款從國際法轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法，這就為民行檢察發(fā)揮反腐敗作用提供了廣闊的空間?，F(xiàn)實的制度設(shè)計是，我國應(yīng)當(dāng)建立刑事缺席審判制度以及由檢察機(jī)關(guān)代表腐敗案件被害人提起的獨立民事訴訟制度。在這個獨立的民事訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)無疑是最合適的代訴主體。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的基本程序可作如下設(shè)計：如果犯罪嫌疑人在案發(fā)后或者在刑事訴訟過程中出逃、失蹤、死亡或者出現(xiàn)其他情況，人民檢察院根據(jù)案件的具體情況，認(rèn)為有必要先行通過民事訴訟程序解決財產(chǎn)歸屬的，應(yīng)當(dāng)及時作出立案決定，并可以使用法律賦予的一切調(diào)查手段，搜集相應(yīng)的證據(jù)，以決定是否提起民事訴訟。對于檢察機(jī)關(guān)決定提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)的民事起訴狀副本和民事訴訟應(yīng)訴通知書送達(dá)在逃犯罪嫌疑人（民事被告）的近親屬或法定代理人，或以發(fā)布公告的形式通知其應(yīng)訴，或通過向出逃的犯罪嫌疑人（民事被告）所在國家尋求司法協(xié)助，請求協(xié)助送達(dá)我國檢察機(jī)關(guān)民事起訴狀副本及我國法院的民事訴訟應(yīng)訴通知書和開庭傳票。如果民事訴訟的被告拒不出庭，人民法院可以根據(jù)已獲取的證據(jù)材料，缺席做出責(zé)令返還或沒收有關(guān)財物的民事判決，以迅速明確不穩(wěn)定的財產(chǎn)關(guān)系，并為追繳境外的贓款提供有利條件。 我國現(xiàn)有的具有反貪工作性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)主要有：黨內(nèi)的紀(jì)律檢查部門、行政體系中的監(jiān)察部門以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的反貪污賄賂局。在此格局的基礎(chǔ)上，要讓民事行政檢察部門也參與到貪污賄賂案件的處理過程之中，并且充分發(fā)揮其特有的職能作用，就必須在找準(zhǔn)自身定位的同時理順其與上述其他反貪部門之間在組織上和法律上的相互關(guān)系。從反貪反腐工作的實際情況來看，有關(guān)部門在偵查犯罪線索和收集犯罪證據(jù)時，對于及時發(fā)現(xiàn)的贓款贓物有隨時追繳的權(quán)力，并將犯罪嫌疑人的犯罪行為給國家和集體造成的損失被追回的程度，作為確定定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)的一個重要情節(jié)。一般認(rèn)為，貪污腐敗所得是否全額追回雖然不會影響刑事責(zé)任的成立和承擔(dān)，但卻足以構(gòu)成另行追究犯罪嫌疑人民事責(zé)任的阻礙。因此，民事行政檢察手段的介入時間和方式大自可以分為兩種情況：第一，犯罪嫌疑人攜款潛逃的，所得贓款無從追回，其個人財產(chǎn)也因犯罪嫌疑人還未經(jīng)過刑事審判不能予以罰沒。檢察機(jī)關(guān)可以代表受到犯罪行為侵犯的主體，啟動獨立的民事訴訟程序，請求人民法院做出以犯罪嫌疑人個人財產(chǎn)賠償或者補(bǔ)償受害主體損失的民事判決。第二，犯罪嫌疑人只身在逃的，又可分為兩種情況：一是已將犯罪所得揮霍一空的，這與上述第一種情形的處理方式相同。二是雖然剩有余款，但被追回的數(shù)額不足以挽回犯罪嫌疑人所造成的損失。檢察機(jī)關(guān)同樣可以對其提起民事?lián)p害賠償之訴。 綜上所述，民行檢察手段介入貪污腐敗案件的條件有五個：一是案件業(yè)已經(jīng)過偵查階段，犯罪嫌疑人的犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分，符合定案標(biāo)準(zhǔn)。二是犯罪嫌疑人的貪污腐敗所得未被足額追回，受害單位尚有損失因此而未獲補(bǔ)償。三是犯罪嫌疑人不在案，無法通過刑事審判罰沒其個人財產(chǎn)填補(bǔ)國家或集體的損失，因而確有借助民事訴訟迫使其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的必要。四是犯罪嫌疑人除了已被追回和尚未追回的犯罪所得財物之外，還有其他個人所有的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)可供承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任。五是在民事判決的執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)保障犯罪嫌疑人親屬的合法權(quán)益不受侵犯。此外，一定要充分認(rèn)識到民事責(zé)任在此僅能起到補(bǔ)充性的作用，刑事責(zé)任的追究才是對犯罪分子最主要的懲罰手段，切不可本末倒置地過度強(qiáng)調(diào)民事行政檢察手段在反貪工作中的實際地位，更不能在司法實務(wù)中將犯罪嫌疑人的民事賠償責(zé)任變相轉(zhuǎn)化為折抵刑事責(zé)任的交易條件。 三、探索行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督 目前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，盡管各級黨政部門、權(quán)力機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部、新聞部門及社會公眾等力量對行政執(zhí)法行為進(jìn)行了不同方式的監(jiān)督，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)督的局限性也較為明顯。行政執(zhí)法行為的制約機(jī)制中缺少一支獨立于行政權(quán)外部而又專業(yè)、全面的監(jiān)督力量。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督的組成部分。對違法行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督具有法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)依法行政，切實維護(hù)國家、集體以及行政執(zhí)法中弱勢群體的合法權(quán)益。這種檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括事前、事中、事后監(jiān)督，而不僅僅是事后監(jiān)督；不應(yīng)局限于使用現(xiàn)有的監(jiān)督手段，可以進(jìn)行檢察監(jiān)督方式的大膽創(chuàng)新。 在實踐中，針對行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使行政權(quán)利的行為，根據(jù)其手段、程度、損害對象、致害程度以及社會影響等不同情況，可以積極嘗試運用檢察建議、監(jiān)督起訴、直接起訴、抗訴、查處職務(wù)犯罪等五種不同的方式進(jìn)行監(jiān)督：一是運用檢察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)；二是督促、幫助行政機(jī)關(guān)積極履行職能，支持幫助提起行政訴訟；三是代表國家提起公益訴訟；四是對于行政機(jī)關(guān)違法行政，在行政訴訟中法院又作出錯誤判決的，依法抗訴。五是查處職務(wù)犯罪。此外，還可以積極探索建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的長效機(jī)制，成立設(shè)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的具有獨立編制的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與民事行政檢察部門合署辦公，并以民行科的干警為主，吸收院內(nèi)偵監(jiān)、瀆偵、控申、預(yù)防等相關(guān)科室的人員參加，邀請各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為聯(lián)絡(luò)單位，廣泛深入的開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作。 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，不僅僅只是對具體行政行為的監(jiān)督，還應(yīng)擴(kuò)展到對抽象行政行為的監(jiān)督，將行政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度等都納入到審查的范圍中來。雖然對抽象行政行為的檢察監(jiān)督目前還存在著較大爭議，但當(dāng)前對抽象行政行為審查的兩種途徑：立法監(jiān)督和行政復(fù)議監(jiān)督的運行實效并不理想。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過對具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，進(jìn)而監(jiān)督其所依據(jù)的抽象行政行為。但是，由于行政立法涉及到相關(guān)的專業(yè)知識，檢察機(jī)關(guān)從技術(shù)角度比較難以掌握，所以，還是把監(jiān)督的范圍界定在審查立法內(nèi)容是否超出立法權(quán)限、是否符合憲法和法律這兩個方面為宜。 針對當(dāng)前行政執(zhí)法行為的合理性缺乏有效外部監(jiān)督的情況，筆者認(rèn)為，對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督應(yīng)從合法性監(jiān)督擴(kuò)展到合理性監(jiān)督。行政訴訟法確立了合法性審查的原則，將合理性審查排除在訴訟之外，使得檢察機(jī)關(guān)失去了監(jiān)督行政行為合理性的法律依據(jù)。但在行政執(zhí)法過程中集中出現(xiàn)的問題恰恰是濫用自由裁量權(quán)和不合理行政等弊端。所以，檢察機(jī)關(guān)對于部分素質(zhì)偏低的執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行偵查和追訴等事后監(jiān)督，不僅在理論上具有重大意義，而且也能充分體現(xiàn)當(dāng)今社會的現(xiàn)實需求。在此背景下，將檢察監(jiān)督引進(jìn)到行政執(zhí)法的整個過程之中，逐步實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督相輔相成的總體格局，就顯得極有必要甚至?xí)r不我待了。當(dāng)然，檢察監(jiān)督的重點還是應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家權(quán)利的配置以及監(jiān)督力量的制衡等因素有的放矢地予以彰顯，即以事后監(jiān)督為主，對涉及公共利益的行政執(zhí)法行為和有重大社會影響的典型案例，檢察機(jī)關(guān)可以采取事前和事中監(jiān)督的特別程序。 檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法行為監(jiān)督的探索符合我國的憲政結(jié)構(gòu)，符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定