論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則.doc

論當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則關(guān)于行政合法性原則和行政合理性原則在當(dāng)代行政法上的地位，近些年來人們已取得較多共識，并將其定位于當(dāng)代行政法的基本原則；但關(guān)于行政緊急性原則、信賴保護(hù)原則（亦稱信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則）等等在當(dāng)代行政法上的地位，過去一直未能受到足夠重視，一般的行政法論著少有提及，教科書也未將其列入行政法的基本原則體系中去。即便偶爾有所提及，也往往將其作為行政合理性原則的內(nèi)涵之一略加論列。近年來，行政法學(xué)界開始重視信賴保護(hù)原則在行政法上的重要地位，將其作為一種基本的法律原則加以提倡，或者將其視為“非常有價(jià)值”的行政法原則。尤其值得關(guān)注的是，近來已有個(gè)別學(xué)者將信賴保護(hù)原則作為誠實(shí)信用原則在行政法中的運(yùn)用，并作為其建構(gòu)的行政法基本原則之一的行政均衡原則的具體組成部分寫入教科書。我們認(rèn)為，信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法中具有重要的地位和作用，應(yīng)當(dāng)與行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性等原則并重，作為當(dāng)代行政法的基本原則之一，在公共行政管理的諸領(lǐng)域、諸層面、諸環(huán)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用，本文對此試作探討。 一、當(dāng)代行政法上信賴保護(hù)的理念及其內(nèi)涵 （一）行政信賴保護(hù)的理念 一般認(rèn)為，行政法上的信賴保護(hù)原則萌芽于第一次世界大戰(zhàn)前后的德國，當(dāng)時(shí)德國各邦行政法院在裁判有關(guān)撤銷、廢止行政處分的案件時(shí)，對開始引用此項(xiàng)原則的內(nèi)容；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，有關(guān)信賴保護(hù)的學(xué)說與論爭不斷出現(xiàn)、演進(jìn)，行政信賴保護(hù)開始被人們提升為行政法基本原則來加以認(rèn)識，并在行政法制實(shí)踐中得到某些運(yùn)用；至1973年10月召開的德國法學(xué)者大會將“行政上之信賴保護(hù)”定為會議第二主題，信賴保護(hù)作為一項(xiàng)公法原則的地位終告奠定。1976年德國行政程序法的頒布，標(biāo)志著行政信賴保護(hù)作為行政法上的一項(xiàng)基本原則在法典中得到正式確認(rèn)，并為此后的多數(shù)大陸法國家所仿效。 這一階段，英美法國家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的“合法預(yù)期原則”或“不得翻供原則”。 我國臺灣地區(qū)自20世紀(jì)80年代以來陸續(xù)以判例的形式援引行政信賴保護(hù)的原則作為審判依據(jù)，并在1999年通過的行政程序法第1條中明確地將“增進(jìn)人民對行政之信賴”列為該法立法目的之一。 我國最高人民法院在1999年通過的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第59條中規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定判決撤銷的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施”。雖然在立法中未對行政信賴保護(hù)加以明文規(guī)定，但上述第59條的規(guī)定已從特殊角度促使行政信賴保護(hù)的理念和原則得以在行政審判實(shí)踐中發(fā)揮一定作用。 十屆全國人大常委會第四次會議于2003年8月27日通過的我國行政許可法第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”：“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。此條規(guī)定雖未明確提及信賴保護(hù)的概念，但已將禁止反言、情變補(bǔ)償?shù)日\信和信賴保護(hù)的內(nèi)容大致加以表述，具有重要的行政法制實(shí)踐指導(dǎo)意義。 2004年3月22日國務(wù)院頒發(fā)的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要雖然也未正式使用信賴保護(hù)的概念，但將“誠實(shí)守信”作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來，要求：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边@一規(guī)定已涵括了行政信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)容，值得充分肯定、高度重視、認(rèn)真實(shí)踐。 （二）行政信賴保護(hù)的內(nèi)涵 綜觀行政信賴保護(hù)原則的各種定義，顯然學(xué)界對于這一原則的理論淵源、保護(hù)客體及保護(hù)機(jī)制等諸多方面均存在著不同認(rèn)識；但就各種定義所關(guān)注的焦點(diǎn)而言，仍可看出學(xué)界對這一原則的內(nèi)涵之理解，主要集中于如下幾個(gè)方面： 第一個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)行政信賴保護(hù)的依據(jù)蘊(yùn)涵于現(xiàn)代法治國家的精神之中。如認(rèn)為信賴保護(hù)原則的樹立“基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會成員正當(dāng)權(quán)益的考慮”；或認(rèn)為行政信賴保護(hù)直接基于憲法上所保護(hù)的人民基本權(quán)利，而對于此原則究竟源于憲法上何種基本權(quán)利，則又有財(cái)產(chǎn)權(quán)說與自由權(quán)說。 第二個(gè)方面，指出“信賴”的客體是行政過程中的某些不變因素。有學(xué)者概括地稱之為“行政過程中某些因素的不變性”，并細(xì)分為具體的行政行為與抽象的行政行為。11還有的更具體地將信賴的客體概括為行政處分、法令、計(jì)劃、行政法上的承諾等等。 第三個(gè)方面，闡明信賴保護(hù)所“保護(hù)”的客體是行政相對人的信賴?yán)?。至于這種利益究竟是已為行政相對人所既得，或者僅是其可以期待的權(quán)益，則不同觀點(diǎn)之間有所差別。也有學(xué)者概括地提出，“信賴保護(hù)其實(shí)便是對人民處置權(quán)的保護(hù)”，其保護(hù)客體為行政相對人的處置權(quán)。12 第四個(gè)方面，提出信賴保護(hù)的實(shí)現(xiàn)在于對行政主體的誠信保障附以一定的約束性責(zé)任。如姜明安教授將信賴保護(hù)原則界定為“政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無?！?。13也有學(xué)者提出信賴保護(hù)的實(shí)現(xiàn)在于要求行政主體不得撤銷行政相對人在行政活動過程中獲得的信賴?yán)?，或在撤銷之后合理補(bǔ)償其信賴損失，即有“存續(xù)保護(hù)”與“財(cái)產(chǎn)保護(hù)”兩種實(shí)現(xiàn)方式。14 筆者認(rèn)為，自德國行政程序法就行政處分行為的撤銷與廢止作出信賴保護(hù)的規(guī)定以來，信賴保護(hù)作為行政法上一項(xiàng)基本原則的地位日益明晰，其適用的范圍日益寬泛，內(nèi)容日益豐富，而實(shí)現(xiàn)的方式也日益多樣。如果對信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵作出狹隘的理解和界定，難免存在被當(dāng)代行政法制現(xiàn)實(shí)所否定、拋棄的危險(xiǎn)。因此，在理解和界定信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于其體現(xiàn)的深厚憲政背景、其依托的鮮活社會現(xiàn)實(shí)，并加以認(rèn)真考量，盡可能避免對這一原則的理解失之于狹隘與偏頗。 就行政信賴保護(hù)原則的淵源或依據(jù)而言，無論認(rèn)為其出自于法律安定性的要求，抑或來自于憲法上所規(guī)定的某項(xiàng)人民基本權(quán)利，甚至認(rèn)為它來自于私法“誠信原則”在公法上的類推運(yùn)用15，均難以單獨(dú)而有力地說明在行政法上確立信賴保護(hù)原則的必要，需要對諸項(xiàng)理由加以糅合方能使之得到較為完整與合理的解釋。對行政信賴保護(hù)的各種理論解釋，只有放在現(xiàn)代法治國家的背景之下方能成立。離開這一背景，便無行政上的信賴保護(hù)可言。法治精神、法治國家、憲政追求，乃是行政信賴保護(hù)原則的理論源泉。 行政信賴保護(hù)中“信賴”的客體是相當(dāng)廣泛的，絕非僅僅局限于具有單方性、處分性的具體行政行為，還應(yīng)當(dāng)包括行政主體頒布行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件的行為以及長期以來所形成的慣例、規(guī)則等等，而行政指導(dǎo)、非拘束性行政計(jì)劃、行政承諾等非強(qiáng)制性行為（包括一些事實(shí)行為）也應(yīng)在信賴的對象之列，此外還應(yīng)當(dāng)包括行政主體之間的職權(quán)劃分等等。試圖窮盡這些事項(xiàng)顯然是困難的，但簡單地將它們概括為“行政過程中某些因素的不變性”也難免失之籠統(tǒng)。上述對象之所以能夠成為信賴的客體，在于這些因素一旦形成，行政相對人將對此因素及其結(jié)果產(chǎn)生一定的預(yù)期，從而選擇、調(diào)整自己的行為方式，可謂“無預(yù)期則無信賴”。因此，“信賴”的客體應(yīng)該是行政主體的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例及事實(shí)狀態(tài)等因素。 行政信賴保護(hù)所“保護(hù)”的客體，誠如陳新民教授所言應(yīng)當(dāng)是“人民的處置權(quán)”；但人民處置權(quán)之所以值得保護(hù)，實(shí)際上在于這種處置權(quán)的行使已經(jīng)或者可以為其帶來一定的利益。這種利益由于人民對行政主體所形成的可預(yù)期因素的信賴而發(fā)生，因人民就此種信賴所做出的處置、選擇而獲得。無論這種利益業(yè)已為行政相對人所獲得，或僅在其可以期待獲得的范圍之內(nèi)，只要其具有正當(dāng)性，均應(yīng)受到法律的保護(hù)。因此，信賴保護(hù)所“保護(hù)”的客體應(yīng)當(dāng)是人民的正當(dāng)利益。 對于信賴保護(hù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，則“存續(xù)保護(hù)”與“財(cái)產(chǎn)保護(hù)”，乃是傳統(tǒng)上的、主要的保護(hù)機(jī)制；但考慮到當(dāng)代國家的行政手段發(fā)生日新月異的變化，以及充分保障人民權(quán)益的必要，有關(guān)信賴保護(hù)的實(shí)現(xiàn)途徑，似乎不宜指定具體的方式，而僅僅明確要求行政主體堅(jiān)守信用、不得隨意變更、反復(fù)無常，否則必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，便已足夠。也許正是出于此類考慮，故有學(xué)者將信賴保護(hù)原則的適用條件簡要地概括為“存在信賴基礎(chǔ)、具備信賴行為、信賴值得保護(hù)”這樣三項(xiàng)要素，便于以此理解和判斷有關(guān)信賴保護(hù)的問題。16 鑒于上述理由，對當(dāng)代行政法上的信賴保護(hù)原則可作如下界定：信賴保護(hù)原則是指在現(xiàn)代法治國家中，基于保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時(shí)也必須作出相應(yīng)的補(bǔ)救安排。 二、信賴保護(hù)原則的社會基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)條件 行政法治的發(fā)展緊緊依托于每一個(gè)歷史階段的社會現(xiàn)實(shí)，為每一階段基本的行政模式所決定，與每一階段的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。這就要求我們在探究行政法治內(nèi)在規(guī)律的時(shí)候，必須立足于當(dāng)代國家行政的社會物質(zhì)基礎(chǔ)，以及當(dāng)代國家行政模式的淵源、發(fā)展與現(xiàn)狀。信賴保護(hù)原則之所以應(yīng)確立為當(dāng)代行政法上的一項(xiàng)基本原則，其背后的社會基礎(chǔ)是行政民主化潮流影響之下的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，其具體的現(xiàn)實(shí)條件則集中表現(xiàn)為當(dāng)代國家在行政模式上的革新演進(jìn)。 （一）信賴保護(hù)的社會基礎(chǔ)：行政民主化潮流下的“國家公民”關(guān)系結(jié)構(gòu) 傳統(tǒng)行政法所規(guī)范、調(diào)整的社會關(guān)系，無不圍繞著公共行政權(quán)力尤其是國家行政權(quán)力行使的過程而展開，因而政府與公民（國家行政機(jī)關(guān)與行政相對人）之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)便構(gòu)成了整個(gè)行政法律體系得以建立的基礎(chǔ)。不同的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致不同的行政法律體系的建立及運(yùn)作，對這一法律體系的某項(xiàng)原則加以探求，離不開這一層面上的思考。當(dāng)代社會“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成，與這一時(shí)代的行政民主化潮流息息相關(guān)，集中表現(xiàn)為從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從“集權(quán)行政”向“參與行政”的轉(zhuǎn)變，從“官僚行政”向“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。在民主化潮流推動下呈現(xiàn)出來的“政府公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，至少為行政法制變革創(chuàng)造了如下幾個(gè)方面的前提： 1.“有限政府”的目標(biāo)改變了行政權(quán)力的空間。 自20世紀(jì)初葉開始，尤其是到了“二戰(zhàn)”前后，西方社會由于“市場失敗”、“市場失靈”的教訓(xùn)而改變了傳統(tǒng)上對國家行政權(quán)不信任的態(tài)度，轉(zhuǎn)而尋求行政權(quán)力的干預(yù)，國家行政權(quán)迅速滲透到社會生活的方方面面，“行政國家”、“全能政府”之理論概括逐漸成為社會現(xiàn)實(shí)。17有學(xué)者認(rèn)為，國家的行政職能之所以得到迅速擴(kuò)張，除了由于國家權(quán)力對社會變化的正確反應(yīng)之外，在很大程度上還源于人們對國家權(quán)力的過度迷信與夸大。18由于國家權(quán)力在社會生活各領(lǐng)域的急劇擴(kuò)張后日益凸現(xiàn)的“非市場失靈”（即“政府失靈”）的現(xiàn)象，行政權(quán)力具有二重性（既有積極作用也有消極作用）遂成普遍共識。自20世紀(jì)70年代以來，“行政國家”、“全能政府”的弊端日益明顯，因而世界主要國家紛紛將其行政模式向“有限政府”的方向轉(zhuǎn)變，通過種種措施努力塑造“有限而有效”的政府。 政府職能運(yùn)行空間的壓縮，無疑為公民個(gè)人的選擇留下了相對廣闊的空間，也為各種社會力量參與社會公共事務(wù)的管理提供了舞臺。但值得注意的是，政府的收縮并不意味著在政府權(quán)力與社會力量的運(yùn)作空間之間將出現(xiàn)一道鮮明的界限，政府職能的收縮更多地引起了其角色的改變，這種轉(zhuǎn)變被人們稱為從“劃槳人”到“掌舵人”的改變，“掌舵”的政府甚至將在更加廣闊的領(lǐng)域里發(fā)揮著全新的作用-與以前不同的是，這種作用的發(fā)揮將會經(jīng)常性地與社會、與個(gè)人的力量和意志更加緊密地結(jié)合在一起，而不再是其單方意志決定一切。 2.“參與行政”的興起改變了行政“兩造”的地位。 傳統(tǒng)的行政模式是集權(quán)行政、高權(quán)行政，國家行政權(quán)力都集中于政府和各類行政機(jī)關(guān)行使，即便是所謂“責(zé)任政府”也僅僅是要求政府的行為應(yīng)當(dāng)對人民負(fù)責(zé)而已，但作為國家權(quán)力終極所有者和委托者的人民群眾則無須直接參與國家行政權(quán)力的行使。19但這一傳統(tǒng)在近數(shù)十年來受到行政管理與行政法制發(fā)展實(shí)踐的挑戰(zhàn)并已被實(shí)踐所深刻改變，而變革的力量來自于“參與式民主”的現(xiàn)代政治與法治理念?！皡⑴c式民主”倡導(dǎo)政府把直接或間接地接受公民委托而行使的部分權(quán)力“還政于民”，這部分國家權(quán)力將由介于國家與公民之間的“非政府組織”（“準(zhǔn)政府組織”、“社會中介組織”、“第三部門”）加以行使；與此同時(shí)，公民個(gè)人也得以通過多種途徑和形式直接參與政府管理，這些形式包括論證會、聽證會、提交意見、口頭辯論等等，并以此影響行政權(quán)力運(yùn)行的過程。這使得行政權(quán)實(shí)際上由政府、社會和公民共同行使。20 由此，傳統(tǒng)行政“兩造”（即行政主體與行政相對人）之間的界限在某些情況下開始變得不再十分清晰，行政主體在行政權(quán)力運(yùn)作過程中的優(yōu)越性也常常變得不甚明顯，在某種條件下行政相對人甚至取得了比較優(yōu)越的地位（例如在行政程序制度運(yùn)作框架內(nèi)），從而有利于達(dá)到行政“兩造”在權(quán)利義務(wù)上的總體平等。21正是由于行政“兩造”地位上的此消彼長，使得當(dāng)代行政法有可能更加對等地設(shè)計(jì)二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府將在行為上被賦予更多的義務(wù)，而相對人的權(quán)益則反過來受到更加嚴(yán)密的保護(hù)。 3.“服務(wù)型政府”的取向帶來了行政理念的更新。 當(dāng)代政府向“服務(wù)型”方向的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是對已被嚴(yán)重異化了的政府的重新塑造。在過去一百多年的時(shí)間里，政府曾經(jīng)由于實(shí)行“管制行政”、“官僚行政”，其消極、冷漠、僵硬、麻木的表現(xiàn)，導(dǎo)致了政府與公民之間長期處于緊張關(guān)系甚至對抗?fàn)顟B(tài)，一方面公民難以從政府那里獲得更多的好處，另一方面政府的行政目標(biāo)也常常難以達(dá)致或者不得不為此付出更大的代價(jià)。 “管理就是服務(wù)”的新理念帶來了政府與公民關(guān)系的一系列變化。在民主化潮流下提出的“服務(wù)行政”口號則將政府定位在服務(wù)者的角色上，政府以服務(wù)于整個(gè)社會的姿態(tài)出現(xiàn)，以社會公眾的需要作為其行動的導(dǎo)向，任何時(shí)候都不以任何手段去追求政府自身的利益。22在服務(wù)行政的努力方向下，政府的目標(biāo)定位于不斷改進(jìn)其對公民、社會的服務(wù)，其落腳點(diǎn)在于公民利益的獲得，以恢復(fù)其本質(zhì)上應(yīng)有的“公仆”本色，則公民利益被置于政府利益之上，如其所遭受的來自于政府的不當(dāng)損害，也當(dāng)然有必要加以保護(hù)與補(bǔ)償。 縱觀當(dāng)代國家行政民主化的發(fā)展潮流，它循著行政法治的遠(yuǎn)大目標(biāo)并通過不斷的行政管理理念與制度創(chuàng)新，深刻地重塑當(dāng)代社會中的“政府公民”結(jié)構(gòu)，為行政法向更高層次的演進(jìn)提供了牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展空間。其總體的發(fā)展趨勢表現(xiàn)在：公民在國家行政過程中的地位變得更加積極、主動而有發(fā)言權(quán)，政府回歸其為民服務(wù)的本位，從而使得政府與公民二者間的地位趨于對等，公民的正當(dāng)利益也理所當(dāng)然地受到更多的強(qiáng)調(diào)與尊重。 具體就行政信賴保護(hù)而言，這些變化使得政府與公民之間在更大范圍內(nèi)建立起聯(lián)系緊密、界限清晰、相對平等的關(guān)系，也必然導(dǎo)致公民利益更多地與政府權(quán)力的運(yùn)作發(fā)生關(guān)聯(lián)并對其產(chǎn)生信賴，其由此遭受利益損失的可能性也大為增加。而基于政府的“服務(wù)性”角色，這種損失中的正當(dāng)部分理應(yīng)得到充分的補(bǔ)償。 （二）信賴保護(hù)的現(xiàn)實(shí)條件：對傳統(tǒng)國家行政模式的新一輪改革 世界范圍內(nèi)的行政改革運(yùn)動伴隨著行政民主化的潮流而興起，于上個(gè)世紀(jì)70年代中期開始出現(xiàn)并席卷全球，其實(shí)踐的先驅(qū)當(dāng)屬英國前首相撒切爾夫人所發(fā)起的“下一步計(jì)劃”改革運(yùn)動，23而美國學(xué)者戴維？奧斯本則以再造政府一書在理論上開其先河。 行政改革運(yùn)動力圖將行政過程中的公民放在一個(gè)更加積極、主動的位置上，并使其利益得到更充分的重視，新的行政過程力圖建立政府與個(gè)人間的“伙伴關(guān)系”，這使得二者得以在法律上被視為對等的主體，從而產(chǎn)生了將信賴保護(hù)作為一項(xiàng)原則在國家行政的各個(gè)方面加以普遍運(yùn)用的可能與必要，其主要的體現(xiàn)集中在： 其一，行政主體多元化的帶來的變化與回應(yīng)。行政改革的倡導(dǎo)者將傳統(tǒng)官僚制行政模式的層級節(jié)制視為“最直接的罪惡”。24而改變這一狀況的途徑是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的分散化與行政主體的多元化。行政主體的多元化使得相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)的固有職權(quán)，向非官方的社團(tuán)、組織乃至個(gè)人分散并轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)，這也稱之為民營化進(jìn)程。人們對這種新的行政權(quán)力分布狀態(tài)的信賴顯然需要得到保護(hù)，以確保人們的利益不會因這種格局的輕易改變而招致?lián)p失。 其二，行政手段多樣化帶來的變化與回應(yīng)?！跋鄬τ趥鹘y(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神”。25而這些新的行政手段以行政指導(dǎo)與行政合同最具代表性。其共同之處在于將行政主體及其相對人擬制為對等的雙方，并提倡彼此間的信賴以保障行政目的的實(shí)現(xiàn)，此種信賴當(dāng)然需要加以保障。 其三，行政方式彈性化帶來的變化與回應(yīng)。行政彈性化改革的重點(diǎn)在于減少對公務(wù)員或下級機(jī)關(guān)的微觀控制與規(guī)則羈束，而代之以績效考核，甚至將公共事務(wù)以市場化的形式簽約“外包”或“內(nèi)包”，其運(yùn)行邏輯被概括為“相信-核實(shí)-負(fù)責(zé)”三個(gè)環(huán)節(jié)。26如此，則社會公眾在與內(nèi)部控制與規(guī)則羈束相對弱化的民營機(jī)構(gòu)或公務(wù)員打交道的過程中所產(chǎn)生的合理信賴，迫切需要得到行政法上的妥善保護(hù)。 值得注意的是，信賴保護(hù)作為行政法上的一項(xiàng)基本原則被廣泛討論、認(rèn)同并被寫入許多國家的立法文件，也正是發(fā)生在20世紀(jì)70年代以后的事情。 （三）信賴保護(hù)的直接功用：建立當(dāng)代社會的政府信用 經(jīng)過數(shù)個(gè)世紀(jì)的發(fā)展演變之后，當(dāng)代法治國家正逐步形成一種“強(qiáng)政府，大社會”的二元結(jié)構(gòu)：國家的力量仍然在社會生活中占據(jù)著主導(dǎo)性的地位，與此同時(shí)社會與公眾的力量正日益變得強(qiáng)大。國家與社會兩大元素能否和諧共存、良性互動，將直接影響整個(gè)社會發(fā)展的方向與步伐。鑒于政府的強(qiáng)大組織力量及其所占據(jù)的顯要地位，顯然政府在社會公眾中的信用無可替代地成為了“粘合”國家與社會兩大力量的關(guān)鍵性紐帶，成為整個(gè)社會用體系的重心，“任何政府形式所能具有的重要的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)公眾本身的美德和智慧”。27 一般認(rèn)為，所謂的政府信用指的是國家行政機(jī)關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中所取得的信任。其內(nèi)容包括三層基本含義：其一，國家行政機(jī)關(guān)簽訂并實(shí)際履行行政合同而取得對方當(dāng)事人的信任；其二，國家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中依法行政而取得社會的信任；其三，國家行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)、政策和行政合同約束的情況下仍能夠執(zhí)行正義，維護(hù)公眾利益，正確履行職責(zé)而取得社會信任。28 政府信用的形成與增長源于民眾對政府的信賴與支持，政府信用在各方面、各層次的實(shí)現(xiàn)都取決于且決定著國家行政法治的現(xiàn)實(shí)水平。所謂國家的行政法治，意味著引入一系列具有普遍效力、居于政府權(quán)力之上的法律原則、規(guī)則，將政府納入法律治理的軌道，做到“政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約”（哈耶克語）。就維護(hù)政府信用而言，實(shí)行信賴保護(hù)的原則就是要求政府嚴(yán)格信守諾言，不得反復(fù)無常。誠如應(yīng)松年教授所言，“政府本身也應(yīng)該建立、遵循誠實(shí)信用、信賴保護(hù)的準(zhǔn)則，成為整個(gè)社會誠信的示范者，切實(shí)保障公民權(quán)益。”29 三、信賴保護(hù)原則的憲政基礎(chǔ)與法理背景 （一）行政信賴保護(hù)原則源自“法治國家”的憲政原則 有關(guān)行政信賴保護(hù)原則在理論上的依據(jù)與淵源，學(xué)界向來存在不同意見，其較為流行者大致有“誠信類推說”、“法律安定說”與“基本權(quán)利說”等三種： 其一，“誠信類推”之說認(rèn)為信賴保護(hù)原則乃是私法上“誠實(shí)信用”原則在公法上的類推。該觀點(diǎn)提出最早、流行甚廣，信賴保護(hù)原則在德國法上得以率先出現(xiàn)也基于此種類推，此觀點(diǎn)為眾多學(xué)者所提倡，認(rèn)為“信義誠實(shí)的原則乃至信賴保護(hù)的原則，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況”。30 其二，“法律安定說”也為通行的學(xué)說之一，認(rèn)為信賴保護(hù)的對象在于人民對舊法律狀態(tài)存續(xù)的信賴，并防止事后的法律溯及，以保護(hù)人民的處分權(quán)?！八苑ò捕ㄐ栽瓌t作為信賴保護(hù)原則之依據(jù)，較為妥當(dāng)”。31 其三，“基本權(quán)利說”認(rèn)為行政信賴保護(hù)實(shí)質(zhì)上出于憲法上所保護(hù)的人民基本權(quán)利：信賴保護(hù)的對象乃是人民因信賴法律、行政處分而實(shí)施其行為的權(quán)利，屬于憲法上的自由權(quán)；而保護(hù)的結(jié)果在于保障或補(bǔ)償人民因信賴而產(chǎn)生的正當(dāng)利益，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。 上述三種解說分別從某一方面揭示了信賴保護(hù)原則應(yīng)確立為行政法原則的合理原因，卻又存在某些缺陷，無法單獨(dú)、完整地解釋這一原則。應(yīng)當(dāng)看到，“誠實(shí)信用”為私法上的基本原則，行政法上的信賴保護(hù)雖則同樣以“誠信”作為根本且可透過誠信原則加以解釋，但二者仍有本質(zhì)的不同。在私法上，誠信乃是基于意思自治與契約自由的要求，而在公法上，誠信則為現(xiàn)代憲政的必然要求；私法誠信的主體為對等關(guān)系，公法上則常常未必如此；私法上的誠信為雙向與相互的關(guān)系，而公法上的信賴保護(hù)則單指政府對于人民的信用。由此，行政法上的信賴保護(hù)原則，不宜簡單地認(rèn)為是由私法上的誠信原則類推所得，而有學(xué)者將其徑直稱為公法上的誠信原則也未必妥當(dāng)。32此外，“法律安定”與“基本權(quán)利”之說也難以單獨(dú)解釋信賴保護(hù)的原則。原因在于法律的安定并非絕對的安定、不變，而人民所擁有的憲法基本權(quán)利也并非漫無邊際，以上兩說尚未提供非常有說服力的解釋。 實(shí)際上，無論對政府誠信、法律安定的要求，還是對人民基本權(quán)利的保護(hù)，均蘊(yùn)涵在現(xiàn)代社會“法治國家”的憲政原理之中，同處于后者的統(tǒng)率之下。只有在“法治國家”的憲政原理之下將上述三點(diǎn)理由加以聯(lián)系、統(tǒng)一，方能對行政信賴保護(hù)給出相對完整的理論解釋。換言之，行政信賴保護(hù)原則的重要內(nèi)涵源出于“法治國家”的憲政原理。此項(xiàng)憲政原理要求，國家統(tǒng)治權(quán)只能在國家法律規(guī)定的范疇內(nèi)運(yùn)作，法律應(yīng)當(dāng)是具有普遍性、明確性、可預(yù)見性、可預(yù)測性的規(guī)范，不允許個(gè)人或者國家機(jī)關(guān)的意志凌駕于法律之上。因此，行政機(jī)關(guān)業(yè)已形成、公民業(yè)已產(chǎn)生信賴的法律狀態(tài)，需要法律加以保護(hù)，政府不得隨意變更。行政法上諸多原則、規(guī)則均源于“法治國家”的憲政原理，例如行政合法性原則中所包含的“法律保留”之內(nèi)容，行政行為的公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力等法律效力的整體性，等等。 “法治國家”的憲政原理，可由人民權(quán)利之維護(hù)、法秩序之安定及誠實(shí)信用原則之遵守這三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的方面加以解讀，行政信賴保護(hù)原則也就同時(shí)包含人民利益保護(hù)、法律安定、政府誠信等三個(gè)方面的要求，而各項(xiàng)要求之間彼此關(guān)聯(lián)、融為一體。政府之所以需要誠信，乃是基于將人民利益置于政府利益之上的考慮，如政府不誠信，人民利益便難免受損；而法律安定的標(biāo)準(zhǔn)也需以人民利益的所在為判斷，其“安定”乃是對人民有利的安定，若法律的變更更加有利于增進(jìn)此種利益，則國家法律及政府的行為也沒有絕對“安定”的必要；而此處的人民利益之所以能夠?qū)剐问缴虾戏ㄇ覍?shí)質(zhì)上合理的政府行為，乃是由于此種利益并非憑空產(chǎn)生，而正是基于對政府的信任而產(chǎn)生的。 如此，則行政法上的信賴保護(hù)，正是“法治國家”的憲政原理在行政法領(lǐng)域的落實(shí)，由此而具體化為處理政府與公民關(guān)系的一大準(zhǔn)則。憲法為一國最高的法律，而憲政為一國最根本的制度，由憲法上的“法治國家”原理而推得行政法上的信賴保護(hù)原則，也符合由高階法律原則推出低階法律原則的一般法理。 （二）行政信賴保護(hù)原則體現(xiàn)了現(xiàn)代法理學(xué)的內(nèi)在精神 在近現(xiàn)代法理學(xué)有關(guān)國家、人民與法律三者關(guān)系的理論中，經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)否定、螺旋上升的過程。古典自然法學(xué)家最先提出有關(guān)這一問題的系統(tǒng)理論，認(rèn)為法律既是結(jié)束人民的無政府狀態(tài)、同時(shí)也是防止國家專制主義的良藥。先驗(yàn)唯心主義的集大成者黑格爾則將國家的價(jià)值做了更進(jìn)一步的抬升，認(rèn)為個(gè)人只有通過國家方能擁有其理性的價(jià)值和實(shí)在，“成為國家的一個(gè)成員，乃是個(gè)人的最高特權(quán)”；而以邊沁為代表的功利主義則認(rèn)為法律控制的目的并非個(gè)人自由，而是社會的安全與平等，因此國家有理由對社會與個(gè)人施加干預(yù)。而20世紀(jì)初葉開始出現(xiàn)的新自然主義法學(xué)思潮則開始了對國家權(quán)力的反思：狄驥強(qiáng)調(diào)國家只有義務(wù)而無權(quán)利，其活動僅在于履行一定的社會職責(zé)；羅爾斯進(jìn)一步提出“正義”的實(shí)現(xiàn)取決于自由與平等兩大價(jià)值元素，而在二者發(fā)生沖突的時(shí)候，自由的價(jià)值仍然居于首位。33 從近現(xiàn)代法理學(xué)各種流派的更迭來看，國家權(quán)力與個(gè)人價(jià)值在不同的歷史階段互有消長，對人民利益的強(qiáng)調(diào)與保護(hù)在經(jīng)過了否定之否定的曲折之后，得到了新的肯定與深化。個(gè)人權(quán)利在自然法學(xué)理論中曾經(jīng)居于顯要的地位，爾后又由于各種理論對于國家價(jià)值的不斷肯定而退居次要的地位?，F(xiàn)代以來，隨著各種帶有新自然主義色彩的法學(xué)思潮的興起，社會成員的個(gè)人價(jià)值與自由再次得到張揚(yáng)。與傳統(tǒng)自然法理論強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)不同，新思潮肯定了國家權(quán)力對于增加個(gè)人福利、促進(jìn)社會進(jìn)步中的積極作用，并不反對國家對個(gè)人與社會事務(wù)的干預(yù)、介入，只不過國家權(quán)力作用的發(fā)揮必須以人民利益的保障、增進(jìn)為其前提，不得因國家權(quán)力的行使而減損、侵犯人民的利益。 信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的勃興，正是這些現(xiàn)代法學(xué)理念在行政法領(lǐng)域的彰顯。在行政信賴保護(hù)開始被提出直至最終確立的歷史階段，政府對社會生活各方面的深入干預(yù)已經(jīng)不可避免，國家的積極作用不容否認(rèn)，而其消極作用對人民利益所造成的侵害也日益凸顯。現(xiàn)代法學(xué)理論出于對國家功能存“利”去“弊”的目的，提出將人民的正當(dāng)權(quán)益置于政府權(quán)力之上并加重政府的責(zé)任，凡因國家權(quán)力行使而造成人民正當(dāng)利益的損害皆應(yīng)得到合理補(bǔ)救，由此實(shí)現(xiàn)對它的保護(hù)。這樣的認(rèn)識落實(shí)于行政法領(lǐng)域則形成信賴保護(hù)的理念，貫徹于法律實(shí)踐則成為行政信賴保護(hù)的原則。 四、信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的地位 傳統(tǒng)上，行政信賴保護(hù)“主要表現(xiàn)為行政立法的不溯及既往以及違法行政行為撤銷的限制”。34但在當(dāng)代行政法制不斷革新的當(dāng)下，僅僅如此理解信賴保護(hù)原則的適用范圍難免有失偏狹。實(shí)際上，信賴保護(hù)原則貫穿于當(dāng)代行政管理和行政法制的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)之中，且符合確立行政法基本原則的諸項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。 （一）信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的全面體現(xiàn) 第一個(gè)方面，信賴保護(hù)原則貫穿于當(dāng)代國家行政權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，在這些過程當(dāng)中起著不可替代的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用。在立法環(huán)節(jié)，信賴保護(hù)原則要求政府不得隨意制定、頒布有溯及力的法令，或者在制定這些法律之后對由此遭受損失的公民利益加以合理的補(bǔ)償；在執(zhí)法環(huán)節(jié)，行政主體對其因執(zhí)行法律而形成各種行為、事實(shí)、狀態(tài)、結(jié)果等，一經(jīng)相對人知曉并形成合理信賴，便不得隨意反復(fù)、朝令夕改；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，賦予公民參與行政管理活動、監(jiān)督和影響行政過程的權(quán)利，如建議權(quán)、評議權(quán)、檢舉權(quán)等等，既刺激了公民監(jiān)督國家行政權(quán)力的動力，又成為限制行政恣意的有效外部壓力；在司法與救濟(jì)環(huán)節(jié)，公民有理由就其正當(dāng)信賴?yán)娴膿p失尋求司法權(quán)力的支持，從而獲得賠償、補(bǔ)償?shù)扔行Ь葷?jì)；就公民對法律的遵守而言，則公民可以基于其對政府的信任而有預(yù)見性地決定對自身事務(wù)的處置，而不必?fù)?dān)心其正當(dāng)利益由于政府的反復(fù)無常而受到損害，如此則法律及政府提出的普遍要求易于為公民所接受與遵守。 第二個(gè)方面，信賴保護(hù)原則體現(xiàn)于當(dāng)代行政法律體系的各個(gè)部分之中，是統(tǒng)率這一法律體系的重要原則之一，具體見于如下的幾個(gè)方面：首先，在行政組織法上。當(dāng)代行政組織法注重行政權(quán)力分配的統(tǒng)一、明確并為人民所了解，反對政出多門、各自為政，則人民對于各行政機(jī)關(guān)所擁有、行使的職權(quán)易于產(chǎn)生信賴，若此種信賴因行政機(jī)關(guān)職權(quán)的混亂、無序而招致利益上的損失，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)對此種損失承擔(dān)責(zé)任。此外，當(dāng)代公共行政中，大量政府職權(quán)以授權(quán)、委托等方式為非政府組織行使，而這些職權(quán)并非其所固有，則人民對于這些組織行使行政權(quán)的服從、配合，乃是出于對其背后的有權(quán)機(jī)關(guān)的信賴，此種信賴若因其授權(quán)、委托的不明或錯(cuò)誤而蒙受損失，則有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)對此負(fù)責(zé)。其次，在行政行為法上。信賴保護(hù)原則在行政法上的最初適用，主要是對行政主體撤銷、廢止其具體行政行為的限制，進(jìn)而要求政府原則上不得制定有溯及力的法令。35與此相同，行政主體公布的計(jì)劃、做出的承諾、形成的慣例也不得隨意更改。36此外，以行政指導(dǎo)、行政合同為代表的非權(quán)力行政方式的運(yùn)用，是建立在行政主體與相對人的相互信任之上，如果相對人對行政主體的合理信賴，缺乏必要的法律救濟(jì)機(jī)制加以特別保護(hù)，則此類行政手段的目的根本無從實(shí)現(xiàn)。37再次，在行政程序法上。眾所周知，行政法上程序與實(shí)體密不可分，程序法不僅是實(shí)體法得以實(shí)施的保障，許多國家和地區(qū)甚至將部分實(shí)體法規(guī)則規(guī)定于程序法中，如德國和我國臺灣地區(qū)就把信賴保護(hù)原則寫入行政程序法典中，而在我國行政程序法的制定過程中多數(shù)學(xué)者也提出將信賴保護(hù)原則納入其中。38最后，在行政救濟(jì)法上。正由于人民因信賴政府而蒙受的損失值得法律的保護(hù)，所以行政相對人因此類情況而蒙受損失，應(yīng)包括在行政訴訟的訴因與提起行政復(fù)議的理由當(dāng)中，以此作為信賴?yán)姹Ｗo(hù)的最后法律屏障。 （二）確立當(dāng)代行政法基本原則的主要標(biāo)準(zhǔn) 理解信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的原則性地位，需要首先明確行政法基本原則的內(nèi)涵以及確立當(dāng)代行政法基本原則的標(biāo)準(zhǔn)所在，透過與這些標(biāo)準(zhǔn)的比較、衡量而將信賴保護(hù)原則加以準(zhǔn)確定位。 行政法的基本原則是貫穿行政領(lǐng)域法律關(guān)系始終，調(diào)整和決定行政法主體的行為，指導(dǎo)行政法實(shí)踐的基本原理和準(zhǔn)則。它起著保證行政法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的重要作用，直接和深刻地影響著當(dāng)代行政法的制定、執(zhí)行、遵守、監(jiān)督、救濟(jì)等制度環(huán)節(jié)的運(yùn)行發(fā)展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則、信賴保護(hù)原則等等。 對于確立行政法上基本原則的條件，學(xué)者們曾經(jīng)從不同的角度出發(fā)提出了多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容可以被概括為如下幾個(gè)方面： 第一，特殊性。即該原則必須為行政法所獨(dú)有，既非一般法律原則在行政法上的簡單重述，也非其他部門法律原則在行政法上的類推適用，必須在行政法上具有其獨(dú)特的內(nèi)容，此觀點(diǎn)已逐漸成為行政法學(xué)界的共識。 第二，普遍性。即該原則必須貫穿于行政權(quán)力運(yùn)作的全部過程、環(huán)節(jié)當(dāng)中，在這些過程、環(huán)節(jié)中均有所體現(xiàn)，并在行政法律體系的各部分得到全面反映，具有普遍適用的法律效力，此觀點(diǎn)也為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同。 第三，層次性。除了一般的法律原則與憲法上的原則之外，行政法基本原則必須在行政法中具有最高的效力，不僅高于行政法上的一般規(guī)范，也高于特定行政法領(lǐng)域中的具體原則，如行政立法、執(zhí)法、司法中的各項(xiàng)原則。39 第四，融入現(xiàn)代憲政精神。在所有法律部門中，行政法與憲法的關(guān)系最為密切，是憲法的直接延伸，行政法的目的就是為了將憲政精神在行政領(lǐng)域具體化，因此作為行政法精髓的行政法基本原則應(yīng)當(dāng)最大可能地反映現(xiàn)代憲政精神。40 此外，我們認(rèn)為行政法的基本原則還需具有獨(dú)立性，即該項(xiàng)原則應(yīng)有在行政法上獨(dú)立存在的余地，其內(nèi)容不能為其他的基本原則所完全涵蓋或肢解，否則便無必要單獨(dú)提出。 （三）信賴保護(hù)原則在當(dāng)代行政法上的準(zhǔn)確定位 比照上述的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)，信賴保護(hù)原則完全符合當(dāng)代行政法上確立基本原則的各項(xiàng)條件，其理由可做如下的分析： 首先，信賴保護(hù)原則在行政法上具有特殊內(nèi)容。此項(xiàng)原則旨在指導(dǎo)正確處理政府與人民間的關(guān)系，