我國(guó)戶(hù)籍制度的問(wèn)題和改革.doc

我國(guó)戶(hù)籍制度的問(wèn)題和改革來(lái)源：中國(guó)論文下載中心 06-02-06 16:41:00 作者：周鴻飛 編輯：studa9ngns 我國(guó)的戶(hù)籍制度是在建國(guó)以后逐漸形成的一套戶(hù)口管理制度。戶(hù)籍制度在身份證明、保持社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面起過(guò)十分重要的作用。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，戶(hù)籍制度的局限性也越來(lái)越突出，以致影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此有必要探討我國(guó)的戶(hù)籍制度改革問(wèn)題。 一、我國(guó)戶(hù)籍制度的發(fā)展過(guò)程 我國(guó)的戶(hù)籍制度有一個(gè)歷史的發(fā)展過(guò)程。1951年7月16日，公安部頒布實(shí)施了城市戶(hù)口管理暫行條例，主要對(duì)城市戶(hù)口進(jìn)行管理，規(guī)定了對(duì)人口的出生、死亡、遷入、遷出以及變動(dòng)進(jìn)行管理的一系列辦法。1955年6月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的啟示但是當(dāng)時(shí)進(jìn)行戶(hù)籍管理只是一個(gè)登記的手續(xù)，其目的主要是為了掌握全國(guó)的人口及其變動(dòng)情況，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。 1958年1月9日中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例，該條例的出臺(tái)就是為了限制所謂的“農(nóng)村盲流”進(jìn)城，該條例和1957年底制定的臨時(shí)工招聘規(guī)定，以及1959年初制定的戶(hù)口登記制度一起，標(biāo)志著全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度正式形成。這時(shí)，這一制度的目的就不僅僅限于統(tǒng)計(jì)數(shù)字，更多地是針對(duì)“大躍進(jìn)”帶來(lái)的城市人口的快速增加，而出臺(tái)的一個(gè)限制人口流動(dòng)的規(guī)定，在城鄉(xiāng)之間搭建了一道人為的遷徙壁壘。 1960年開(kāi)始的“三年自然災(zāi)害”引發(fā)了商品糧供應(yīng)全面緊張，因此國(guó)家開(kāi)始全面壓縮城市人口。為配合這一行動(dòng)，1963年，公安部依據(jù)是否吃國(guó)家計(jì)劃供給的商品糧，將戶(hù)口分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，使得這個(gè)制度具有了真正的操作依據(jù)。1964年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定(草案)，進(jìn)一步劃分了城市之間人口遷移的界限。 但是城鄉(xiāng)之間的遷徙壁壘并沒(méi)有隨著糧食商品供應(yīng)的充裕而逐漸弱化，相反卻在不斷的加強(qiáng)。1975年通過(guò)的憲法，取消了關(guān)于遷徙自由的條款，1977年，為規(guī)范戶(hù)口遷移制度，公安部發(fā)布了一個(gè)戶(hù)口遷移規(guī)定。第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，使城鄉(xiāng)間城市人口遷移的限制達(dá)到了頂峰。從此農(nóng)民被牢牢地限制在土地上，還被嚴(yán)格限制戶(hù)口遷移和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，農(nóng)民進(jìn)城的路子被人為地堵死。于是，城里人和農(nóng)村人形成了兩個(gè)不同的陣營(yíng)。形成了一個(gè)城市人與農(nóng)村人的“二元結(jié)構(gòu)”。 80年代后，中國(guó)的戶(hù)籍制度在遷移方面的限制稍稍放松了一些。國(guó)務(wù)院于1984年發(fā)出了關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知，準(zhǔn)許自籌資金、自立口糧，在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營(yíng)能力、或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民及其家屬進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，公安部門(mén)準(zhǔn)許落常住戶(hù)口，發(fā)給自理糧戶(hù)口簿，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，糧食部門(mén)提供議價(jià)糧油供應(yīng)，地方政府為他們建房、買(mǎi)房、租房提供方便。這是中國(guó)自1958年實(shí)行限制自發(fā)性人口遷移政策以來(lái)對(duì)戶(hù)口遷移政策所進(jìn)行的最重大調(diào)整，但仍然附加了一定的限制條件，一是只允許有條件的民工遷入;二是只允許遷入到縣城以下的集鎮(zhèn)中來(lái)。1988年，中國(guó)的糧油及副食品價(jià)格逐步放開(kāi)，以戶(hù)口為基礎(chǔ)發(fā)放的各種票證被取消，戶(hù)口對(duì)從農(nóng)村流入人口的限制作用也隨之減少，導(dǎo)致城市中長(zhǎng)期暫住人口的大量增加。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)大陸城市暫住人口和流動(dòng)人口約在一億二千萬(wàn)左右，其中80%屬于民工。暫住人口在目的地的居留與工作均屬暫時(shí)性質(zhì)，他們不享受當(dāng)?shù)爻鞘芯用裨谧》?、教育、社?huì)福利等各方面的優(yōu)惠政策，因此形成一種特殊的暫住人口群體。 其實(shí)戶(hù)籍制度并非中國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，國(guó)外也有類(lèi)似的管理制度，只不過(guò)是名稱(chēng)不同而已。比如，日本也叫戶(hù)籍管理、法國(guó)叫民事登記，瑞典叫人口登記等。在登記的內(nèi)容上，國(guó)外的“民事登記”登記內(nèi)容大多包括，人口出生登記、死亡登記、婚姻登記等，和我國(guó)的所登記的內(nèi)容大同小異。但是和國(guó)外登記制度相比較，中國(guó)的戶(hù)籍制度除了擔(dān)負(fù)基本的登記功能，提供比較準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)外，還有一個(gè)重要的功能，那就是和不同的戶(hù)口性質(zhì)相配套實(shí)行不同的福利待遇，以及通過(guò)戶(hù)籍管理來(lái)達(dá)到限制人口的遷徙的目的。這是中國(guó)的戶(hù)籍制度所獨(dú)有的。 中國(guó)戶(hù)籍制度的附加功能并不是孤立的，而是和我國(guó)的選擇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)的，是在當(dāng)時(shí)的條件下的一種必然的選擇。 新中國(guó)成立后，我們選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，要再最短的時(shí)間內(nèi)建立比較完善的現(xiàn)代工業(yè)體系。但是，建國(guó)初期我國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)，1949年時(shí)中國(guó)的城市化水平只有10.6%。在這樣的條件下，如何獲取發(fā)展重工業(yè)所必需的資本原始積累就成為新政權(quán)必須首先考慮的重大問(wèn)題。中國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)使中國(guó)完全脫離了以美國(guó)為首的西方資本主義世界。當(dāng)時(shí)，只有前蘇聯(lián)能夠提供中國(guó)工業(yè)化的資本。從五十年代開(kāi)始，前蘇聯(lián)的援助成為中國(guó)工業(yè)化資本的主要來(lái)源。但是到了六十年代，中蘇關(guān)系開(kāi)始惡，工業(yè)化積累的外部資本來(lái)源完全斷絕，迫使中國(guó)在工業(yè)化初期，就必須將工業(yè)化的資本來(lái)源完全建立在內(nèi)部的積累上。此時(shí)，中國(guó)工業(yè)化原始資本積累的來(lái)源，只能來(lái)源于農(nóng)業(yè)。我們就采取了工農(nóng)業(yè)“剪刀差”的方式，把農(nóng)業(yè)中的剩余資金輸入到城市。如果不限制人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間的利益差別就可能會(huì)吸引農(nóng)村人口大量的流向城市，造成城市人口的暴漲。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”所形成的流入到城市的資金也有可能被遷徙到城市的人口所蠶食掉。因此城鄉(xiāng)間不得不用戶(hù)籍制度，人為的搭建了一個(gè)遷徙壁壘。而進(jìn)入八十年代后，中國(guó)在經(jīng)歷了一段時(shí)間的發(fā)展，資本積累增加，工業(yè)體系基本建立，不再需要從農(nóng)村向城市注入大量的資金，因此在人口遷移方面的限制比六、七十年代放松了一些，但是仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全意義上的人口自由流動(dòng)。按照這個(gè)邏輯可以判定，戶(hù)籍制度實(shí)質(zhì)上是一個(gè)限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度，其核心標(biāo)志是將人口劃分為吃商品糧和不吃商品糧兩大類(lèi)。從歷史的角度來(lái)看，戶(hù)籍制度不是限制人口遷徙的原因，而是它的結(jié)果。從上面的分析可以看出，戶(hù)籍制度并不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，而更主要是在當(dāng)時(shí)的條件下的一種必然選擇。二、現(xiàn)行戶(hù)籍制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要 不可否認(rèn)戶(hù)籍制度在我國(guó)歷史曾經(jīng)起過(guò)一定的積極作用。它有力保證了國(guó)家利用城鄉(xiāng)價(jià)格剪刀差，積累財(cái)富，迅速建立了較為完備的工業(yè)體系。同時(shí)為政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，而且戶(hù)籍制度在維護(hù)治安、打擊犯罪方面也起到了巨大的作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶(hù)籍制度在限制人口流動(dòng)的同時(shí)也限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差別。 我國(guó)的戶(hù)籍制度并不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的登記制度，它承擔(dān)著一些其他的社會(huì)功能：區(qū)分了城鄉(xiāng)戶(hù)口的差別、對(duì)人口的流動(dòng)，尤其是農(nóng)村到城市、小城市到大城市的人口流動(dòng)進(jìn)行限制、和不同的戶(hù)口類(lèi)別相對(duì)應(yīng)，有不同的福利標(biāo)準(zhǔn)。正是戶(hù)籍制度的這些附加功能使得戶(hù)籍制度現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來(lái)越越不相適應(yīng)。 （1）現(xiàn)行的戶(hù)籍制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求自由，要求各種生產(chǎn)要素能夠自由的流動(dòng)。價(jià)格是生產(chǎn)要素在不同部門(mén)、不同城市間相互流動(dòng)的調(diào)控因素。人是最重要的生產(chǎn)要素，人力資源的配置也應(yīng)該有價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)才是最有效率的。人力資源也應(yīng)該有其價(jià)格，這不是貶低人的尊嚴(yán)，而恰恰是尊重人的價(jià)值。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不承認(rèn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格，表面上把人同商品區(qū)別開(kāi)來(lái)，維護(hù)了人的尊嚴(yán)，但實(shí)際上剝奪了人的選擇自由，把人才限制在一個(gè)單位或一個(gè)地區(qū)內(nèi)，人才成了戶(hù)口和檔案的附屬物。這造成了很大的人力資源浪費(fèi)。因在我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度下，對(duì)人口的遷徙進(jìn)行限制，人為的劃分城市和農(nóng)村兩個(gè)人力資源市場(chǎng)，從而使得價(jià)格調(diào)整人力資源配置方面的作用弱化，降低了經(jīng)濟(jì)的效率。人口不能自由流動(dòng)，實(shí)際上是提高了勞動(dòng)力的使用成本。一般而言，本地人的薪金要求在同樣條件下要高于外地人。人口不能自由流動(dòng)，就是強(qiáng)令單位使用本地人，相對(duì)提高了用人單位勞動(dòng)力使用成本。在美國(guó)，每年有近1/5的人口在搬遷，各類(lèi)技術(shù)人才和大批年輕勞動(dòng)力源源不斷地自由流動(dòng)，是美國(guó)能夠保持全球第一經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位的重要原因；在日本，這一比例是20%；法國(guó)、德國(guó)、瑞典等國(guó)家每年的人口遷移率也超過(guò)10%，而中國(guó)至今只有0.5-3%。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及勞動(dòng)力資源的合理定價(jià)和優(yōu)化配置，需要以人口的遷徙自由來(lái)保證。 （2）從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度看，戶(hù)籍制度限制人口自由流動(dòng)也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新世紀(jì)初我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主線(xiàn)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整客觀(guān)上要求包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種要素，能夠不斷地從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。而現(xiàn)行的戶(hù)籍管理制度卻限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要打破現(xiàn)有的戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)人力資源的自由流動(dòng)。 （3）現(xiàn)行的戶(hù)籍制度不利于增加農(nóng)民的收入。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本的原理就是邊際收益率遞減，也就是說(shuō)在一種生產(chǎn)要素?cái)?shù)量不變情況下，連續(xù)追加另外一種生產(chǎn)要素的投入，則另外這種生產(chǎn)要素的邊際回報(bào)率似遞減的。具體到我國(guó)農(nóng)村來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，全國(guó)人口的71%之多是農(nóng)民，并且農(nóng)村勞動(dòng)力總量仍然以每年1%左右的速度增長(zhǎng)。而中國(guó)的土地尤其是耕地面積確實(shí)在不斷的減少的，中國(guó)歷來(lái)就是這樣一個(gè)人多地少的現(xiàn)實(shí)。勞動(dòng)力的聚集與有限的耕地面積使得人均耕地資源相對(duì)匱乏。例如，我國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)1996年約為24438萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)平均經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模只有10.2畝，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均規(guī)模只有4.4畝。這樣的現(xiàn)實(shí)，注定了農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)模式時(shí)勞動(dòng)密集型的，不可能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種勞動(dòng)密集型的小規(guī)模生產(chǎn)，因?yàn)閯趧?dòng)的邊際回報(bào)率很低，所以會(huì)造成低效率，阻礙了農(nóng)民收入的提高。因而，在這樣的一種背景下，農(nóng)業(yè)基本上是一種無(wú)法盈利的產(chǎn)業(yè)。結(jié)果是在以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村中形成一種普遍的貧困化。所以在中國(guó)人多地少的這種條件下，僅僅依靠糧食和農(nóng)業(yè)，是不可能解決大多數(shù)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)問(wèn)題的。從實(shí)際數(shù)字來(lái)看，我國(guó)收入水平上的城鄉(xiāng)分化的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。1999年，農(nóng)村居民家庭人均純收入是2210.3元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是5425.1元。2000年，農(nóng)村居民家庭人均純收入是2253.4元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是6280元。2001年，農(nóng)村居民家庭人均純收入是2366.4元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入是6859.6元。這種差距還呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。而解決這一貧困化的問(wèn)題，及時(shí)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是一個(gè)必要的途徑和選擇。只有減少農(nóng)村勞動(dòng)力的儲(chǔ)量，才能徹底改變農(nóng)村勞動(dòng)力邊際回報(bào)率低的現(xiàn)實(shí)。這些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不轉(zhuǎn)移，農(nóng)民就富裕不了。因而，促使農(nóng)村勞動(dòng)力收入水平提高的有效途徑是農(nóng)村勞動(dòng)力從事非農(nóng)生產(chǎn)，讓農(nóng)村人口自然的流往城市，農(nóng)業(yè)剩余資源得以重新配置，提高了非外出農(nóng)村勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率，就可以提高其收入水平。 我國(guó)目前的戶(hù)籍制度，強(qiáng)化了城里人和鄉(xiāng)村人的身份等級(jí)色彩。這種限制不僅不是市場(chǎng)化改革的任何制度創(chuàng)新，而只能是戶(hù)籍制度和就業(yè)體制改革進(jìn)程的一種倒退。它直接惡化了外來(lái)勞動(dòng)力所處的城市制度環(huán)境，使進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)由公開(kāi)轉(zhuǎn)入地下，成為打“黑工”。建立的勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法受到法律保護(hù)，因而很難通過(guò)加強(qiáng)公共管理來(lái)規(guī)范。在這種情況下，勞資雙方的正當(dāng)權(quán)益都容易受到傷害，尤其是外來(lái)工的合法權(quán)益更容易受到侵犯，這些情況在阻礙著農(nóng)村人口向城市的自然流動(dòng)，人為的把數(shù)量眾多的農(nóng)民圈在了農(nóng)村，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民收入水平的提高，和農(nóng)村環(huán)境的改善。 （4）對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待，實(shí)行不同的福利待遇實(shí)際上是不公平的。很多的福利待遇往往是只是針對(duì)城里人的，相對(duì)貧困的農(nóng)民卻被排除了在了福利保障之外。具體來(lái)看： 城鄉(xiāng)居民失業(yè)解決措施不平等。政府對(duì)城市勞動(dòng)力的失業(yè)問(wèn)題高度重視，解決其就業(yè)問(wèn)題一般會(huì)成為城市政府的“一號(hào)工程”或“首要工程”。然而相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的失業(yè)問(wèn)題，難以排上重要的議事日程。只認(rèn)定城市職工下崗是失業(yè)，不明確農(nóng)村也存在嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題。按照保守估計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有耕地最多只需2億勞動(dòng)力，這就意味著現(xiàn)有7億左右的農(nóng)村勞動(dòng)力至少有一半以上處于失業(yè)狀態(tài)或潛在失業(yè)狀態(tài)。這些人中少部分無(wú)序地“盲流”到城市，但許多城市對(duì)使用外來(lái)民工至今仍有各種限制。首都北京市勞動(dòng)局200年限制的行業(yè)和工種有103個(gè)。而且會(huì)對(duì)進(jìn)城民工收取各種五花八門(mén)的費(fèi)用。 城鄉(xiāng)居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不平等。新中國(guó)建立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，城市居民個(gè)人所得收入從不納稅，只是從1994年才明確對(duì)月收入超過(guò)800元的部分，按照累進(jìn)稅率征收個(gè)人所得稅?？墒?，農(nóng)村居民從新中國(guó)建立以來(lái)一直就要交納名目繁多的各種稅費(fèi)。不管種地是否虧本、養(yǎng)豬是否病死，水產(chǎn)是否有收，照樣都要交各種稅負(fù)和人頭稅。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由500億斤糧食增加到現(xiàn)在的3000多億斤，農(nóng)村吃稅吃費(fèi)的隊(duì)伍擴(kuò)大了許多倍。究竟為什么要讓農(nóng)民承受那么重的負(fù)擔(dān)呢？人們可以說(shuō)出這理由、那理由，但本質(zhì)的理由是他們沒(méi)有真正成為與城市人平等的“公民”，而是一群長(zhǎng)期被忽略、被歧視、被限制的“二等公民”。 社會(huì)保障制度方面不平等。改革開(kāi)放以前，城市居民一直享受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)供給制社會(huì)保障。生、老、病、死，衣、食、住、行，無(wú)一面不受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的厚待。改革開(kāi)放以來(lái)，以“個(gè)人一點(diǎn)，企業(yè)拿一點(diǎn)，國(guó)家拿一點(diǎn)”籌措資金的形式而立起來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日趨完，城市居民最低生活保障對(duì)象已做到應(yīng)保盡保?？墒牵r(nóng)村居民從來(lái)就沒(méi)有什么社會(huì)保障，他們所賴(lài)的是個(gè)人保障和家庭保障。許多地方的農(nóng)民小病忍，大病拖著，往往患大病就不治而亡，或者因治病而負(fù)債累累。在改革開(kāi)放的今天，我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)仍見(jiàn)不到建立以“讓農(nóng)民拿一點(diǎn)，集體拿一點(diǎn)，國(guó)家拿一點(diǎn)”籌集資金的方式而建立社會(huì)保障制度的跡象。有人認(rèn)為土地就是農(nóng)民的保障。所以不需要在農(nóng)村再建設(shè)社會(huì)保障體系。我認(rèn)為土地不是農(nóng)民的社會(huì)保障。社會(huì)保障提供的是一種分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的功能，因此社會(huì)保障本身必須是穩(wěn)定的。以最低生活保障為例，城市的居民即使沒(méi)有了工作，也可以領(lǐng)取社會(huì)保障金，靠這筆收入來(lái)維持生活。但是農(nóng)民耕種土地，必須繳納各種費(fèi)用。前面講過(guò)由于中國(guó)人多地少的特點(diǎn)，農(nóng)村勞動(dòng)力的邊際回報(bào)率很低，在特殊的情況下，有可能出現(xiàn)入不敷出的狀況，靠這種有著經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的土地來(lái)提供保障是不現(xiàn)實(shí)的。 我國(guó)城市里的福利待遇的資金來(lái)源是政府財(cái)政。但是政府在給城市提供資金的同時(shí)，給與農(nóng)村的卻很少，而且供給城市的那些資金的一部分也是來(lái)源于農(nóng)村的。眾所周知，建國(guó)后國(guó)家采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展重工業(yè)的資金來(lái)源就是利用剪刀差的方式從農(nóng)村拿走的，在建立了相對(duì)完整的工業(yè)體系后，本應(yīng)該實(shí)現(xiàn)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，但是我們國(guó)家卻是不但沒(méi)有反哺，反而一直從農(nóng)村索取。據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)1998年7月8日的一篇文章透露，從財(cái)政渠道看，僅1985年至1994年，凈流出農(nóng)村的資金就累計(jì)達(dá)到3057億元，年均300億元。這部分國(guó)民收入本是農(nóng)民創(chuàng)造的，但也被城市部門(mén)無(wú)償?shù)厥褂昧?。更為奇怪的是，在農(nóng)村吸收的存款，卻未能充分運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。有人估計(jì)，僅在19781994年的17年間，通過(guò)各種渠道從農(nóng)村凈流出資金近1000億元。農(nóng)業(yè)投資在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總投資中的比重呈下降趨勢(shì)?！耙晃濉敝痢拔逦濉逼陂g，農(nóng)業(yè)投資所占比重一般穩(wěn)定在10%左右，但從1981年起，這個(gè)比重逐年下降。農(nóng)村的資金流到了城市，城市建立的相對(duì)完善的社會(huì)保障制度和基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)在的戶(hù)籍制度卻認(rèn)為的把一個(gè)國(guó)家的人劃分為兩個(gè)等級(jí)，限制了從農(nóng)村到城市的流動(dòng)，不讓農(nóng)村人享受本應(yīng)該享受的待遇，對(duì)廣大農(nóng)民是一種嚴(yán)重的不公平。三、戶(hù)籍制度的改革方法 戶(hù)籍制度本身其實(shí)是一種人口的登記制度，但是在我們國(guó)家戶(hù)籍制度被賦予了很多其他的含義，因此戶(hù)籍制度改革的方向必須要弱化戶(hù)籍制度的附加內(nèi)容，使戶(hù)籍制度成為一個(gè)單純的人口登記制度。戶(hù)籍制度的附加內(nèi)容主要有兩個(gè)，一是確立了城鄉(xiāng)戶(hù)口的差別、二是對(duì)城鄉(xiāng)不同的戶(hù)口實(shí)行不同的福利待遇。這兩個(gè)方面的是相互聯(lián)系的，如果城鄉(xiāng)實(shí)行不同的福利待遇標(biāo)準(zhǔn)，就必須明確哪些人應(yīng)該享受高福利，哪些人應(yīng)該享受低福利，因此就必須對(duì)戶(hù)籍進(jìn)行城鄉(xiāng)的區(qū)分。從前面的分析知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民受辱的提高都要求城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)，因此我覺(jué)得戶(hù)籍改革的目標(biāo)應(yīng)該是取消城鄉(xiāng)的戶(hù)口差別，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)，但是做到這一點(diǎn)的前提是弱化城鄉(xiāng)的福利待遇的差別，只有逐步取消了城鄉(xiāng)福利待遇的差別，才能逐步消除城鄉(xiāng)戶(hù)口的差異，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)。具體來(lái)看要注意四個(gè)方面的問(wèn)題： （1）戶(hù)籍和社會(huì)待遇脫鉤。戶(hù)籍徹底和社會(huì)待遇脫鉤，恢復(fù)戶(hù)籍的本來(lái)面目，消除戶(hù)籍所引起的社會(huì)公平問(wèn)題，促進(jìn)城市化的發(fā)展。我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)是是城市的待遇高于的農(nóng)村的待遇。要消除城鄉(xiāng)的差別，不外乎兩個(gè)方法：或者減弱城市的福利待遇，或者加強(qiáng)農(nóng)村的福利待遇。第一種方法實(shí)際上是在剜肉補(bǔ)瘡，不可取。因此努力的目標(biāo)應(yīng)該是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中逐步提高農(nóng)民的福利待遇，把農(nóng)民納入國(guó)家的社會(huì)保障體系中來(lái)。 （2）集中人口管理權(quán)，成立統(tǒng)一的管理部門(mén)，減少人口管理的雜亂無(wú)章、政出多門(mén)的情況。目前我國(guó)由計(jì)劃生育委員會(huì)控制人口的出生，統(tǒng)計(jì)育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況；公安部門(mén)管理戶(hù)口登記，控制人口的遷移，每五年、十年進(jìn)行一次人口統(tǒng)計(jì)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行人口抽樣調(diào)查；國(guó)家計(jì)委管理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃；國(guó)務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的人口普查。如此的政出多門(mén)，自然會(huì)出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，增加社會(huì)成本。因此，有必要成立統(tǒng)一的人口管理部門(mén)，統(tǒng)籌全國(guó)的人口管理和戶(hù)籍工作管理工作。這樣可以加強(qiáng)人口統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理人口的自然變動(dòng)、機(jī)械變動(dòng)和社會(huì)變動(dòng)。 （3）實(shí)行統(tǒng)一的戶(hù)口，取消城鄉(xiāng)的戶(hù)口差別，取消戶(hù)籍的區(qū)域歧視，解決“人戶(hù)分離”的問(wèn)題。在我國(guó)目前的戶(hù)籍制度下，由各種戶(hù)籍模式，比如農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，暫住戶(hù)口，藍(lán)印戶(hù)口等等，這樣的戶(hù)籍政策