省森工總局負責人談《黑龍江省國有重點林區(qū)條例》頒布實施

省森工總局負責人談黑龍江省國有重點林區(qū)條例頒布實施 黑龍江日報訊（記者 趙輝 馬一梅）關(guān)乎未來黑龍江省森工林區(qū)經(jīng)濟社會快速、良好發(fā)展的黑龍江省國有重點林區(qū)條例（以下簡稱條例），經(jīng)黑龍江省十一屆人大常委會第三十三次會議表決通過，于 2012 年 8 月 1 日起，正式實施。條例的頒布實施，是黑龍江省森工林區(qū) 160 萬人生產(chǎn)和生活中的大事。日前，記者就條例頒布實施的相關(guān)問題，采訪了省森工總局黨委書記高金芳。 黑龍江省為什么要出臺黑龍江省國有重點林區(qū)條例這部地方性法規(guī)？它的立法背景是怎樣的？ 黑龍江省森工林區(qū)，是國家四大國有林區(qū)之一，是全國面積最大的國有重點林區(qū)。整個黑龍江森工林區(qū)經(jīng)營總面積達 1009.8 萬公頃，占黑龍江省國土面積的近 1/4，林業(yè)人口 160.8 萬人，職工 36.9 萬人。下轄伊春、牡丹江、松花江、合江 4 個林管局、 40 個林業(yè)局和木材綜合加工、林機修造、建筑施工、科研院所、森林調(diào)查、商糧服務(wù)、文教衛(wèi)生等 140 余個縣團級以上企事業(yè)單位。 黑龍江省森工林區(qū)，是黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，在國家和黑龍江省的生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展中，都有著不可替代的作用。 經(jīng)過 60 多年的艱苦創(chuàng)業(yè)，黑 龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了長足進步，但還有許多問題迫切需要立法解決，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 一是隨著國家對林業(yè)的重新定位，國有重點林區(qū)的性質(zhì)、地位和作用發(fā)生了根本性的變化。國有重點林區(qū)已經(jīng)成為生態(tài)建設(shè)的主體，主要任務(wù)由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護和建設(shè)為主，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也由單一的木材經(jīng)濟走向多元的林區(qū)經(jīng)濟，國有重點林區(qū)的管理方式和管理對象都發(fā)生了變化，需要通過立法予以明確和規(guī)范。 二是國有重點林區(qū)具有區(qū)域性、社會性、系統(tǒng)性的特點，已經(jīng)形成了比較特殊的并經(jīng)實踐證明比較符合實際的管理模式。目前，林 區(qū)公檢法司已經(jīng)自成體系，在行政執(zhí)法方面，雖然以“一事一議”的辦法，通過地方性法規(guī)，單項授權(quán)賦予了森工系統(tǒng)行政執(zhí)法職能，但仍有部分社會行政事務(wù)因尚未通過地方立法授權(quán)，處于管理空白狀態(tài)。對于這些領(lǐng)域的事務(wù)，如果仍然通過“一事一議”的方式解決，不僅會增加立法成本，也不符合依法行政的要求。因此，有必要通過立法，全面授予黑龍江省國有重點林區(qū)行政執(zhí)法權(quán)，同時進一步明確其行政管理職責。 三是省委、省政府對黑龍江省國有重點林區(qū)的發(fā)展，歷來高度重視。近幾年來，林區(qū)依托資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟和社會取得了較快的發(fā)展。為了充分 發(fā)揮林區(qū)在生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，應(yīng)當通過立法進一步推動森工林區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。 因此，針對林區(qū)發(fā)展實際，制定黑龍江省國有重點林區(qū)條例是十分必要的。 條例將于今年 8 月 1 日起正式實施，對黑龍江省森工林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，有哪些重要意義？ 在黑龍江省森工林區(qū)長達 60 多年的開發(fā)建設(shè)中，雖然總局、管局、林業(yè)局始終負責著區(qū)域性社會管理事務(wù)，但找不出一部法律、法規(guī)，能夠明確我們的體制和職能，這也是一直困擾著森工林區(qū)的一個關(guān)鍵性問題。 近年來，我們探索了內(nèi)部政企分開的改革模式，為管理體制改革找到了方向 。這次被概括為四個“第一次”的條例的頒布實施，對黑龍江省森工林區(qū)的發(fā)展，具有十分重要的意義。 一是條例第一次以地方性法規(guī)的形式，明確了森工不僅是一個經(jīng)濟組織，而且是具有社會職能、可以依法進行行政管理的社會組織。 條例第五條第一款明確了黑龍江省森工林區(qū)的性質(zhì)和職能：“省森林工業(yè)總局是省人民政府對國有重點林區(qū)實施行政管理的主管部門，負責國有重點林區(qū)的行政執(zhí)法工作，行使國有重點林區(qū)的省級林業(yè)行政管理權(quán)和市級人民政府的行政執(zhí)法權(quán)”。 林管局、林業(yè)局的性質(zhì)和職能，也在后面的條款中得到了確認。這些條款 ，真實地反映了黑龍江省森工林區(qū)這樣的特殊組織的屬性特點，確立了黑龍江省森工林區(qū)的體制定位。這對于明確黑龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟、政治、社會、文化地位，對于林區(qū)自身的定位和發(fā)展，都具有指導(dǎo)性作用。 二是條例第一次以地方性法規(guī)的形式，明確了森工林區(qū)與地方政府的行政關(guān)系。 條例第六條第二款規(guī)定：“市、縣（市）人民政府及其所屬行政主管部門不再對國有重點林區(qū)履行行政管理和行政執(zhí)法職責”這從立法的角度，明確了森工各級管理機構(gòu)與地方政府的行政關(guān)系，從根本上解決了交叉行政、重復(fù)執(zhí)法等問題，為森工林區(qū)在加快發(fā)展中 優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進區(qū)域合作共建，奠定了法理基礎(chǔ)。 三是條例第一次以地方性法規(guī)的形式，不僅授予了森工林區(qū)生態(tài)建設(shè)職能和經(jīng)濟管理權(quán)限，更賦予了社會管理職能和社會管理權(quán)限。 這些權(quán)限，更有利于我們從發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)現(xiàn)代大森工、新森工的整體需要出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃林區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，使林區(qū)的生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)等都能納入到法制化的軌道中。 對于森工林區(qū)的經(jīng)濟、社會管理體制，條例中特別做了明確。條例第九條規(guī)定：“國有重點林區(qū)實行區(qū)域管理、內(nèi)部政企分開的體制”，使森工內(nèi)部的管理體制更接 近實際、更科學、更完善、更穩(wěn)定。 四是條例第一次以地方性法規(guī)的形式明確了森工林區(qū)在全省的地位和應(yīng)得到的政策支持。 條例規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當將國有重點林區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展納入全省國民經(jīng)濟、社會發(fā)展總體規(guī)劃和投資計劃”，“各級人民政府應(yīng)當支持國有重點林區(qū)的建設(shè)，為國有重點林區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境?！边@就從根本上解決了黑龍江省森工林區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、投資渠道、發(fā)展環(huán)境等問題。 我們相信，這部法規(guī)通過在實踐中的進一步貫徹和實施，可以為森工林區(qū)創(chuàng)造一個良好的法治環(huán)境和內(nèi)外部政治社會環(huán)境，有 利于森工林區(qū)又好又快、更好更快發(fā)展。 條例的起草和出臺，為什么會歷時 4 年多的時間？ 這體現(xiàn)了省委省政府對黑龍江省森工林區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展在決策上的高度重視；體現(xiàn)了省人大對法律法規(guī)出臺的嚴謹、嚴肅、高度負責的工作作風；體現(xiàn)了省森工總局上下的高度認識和認真的工作態(tài)度。 2008 年，黑龍江省政府法制辦將條例作為調(diào)研項目開始啟動。 2009 年初，省森工總局全力以赴進行條例（草案）的起草工作并提報省政府。隨后，條例（草案）作為省政府立法的正式項目，被正式提上了議事日程。省政府法制辦依照立法程序， 會同省森工總局、省人大常委會法工委、農(nóng)林委深入多個市、縣和林業(yè)局了解情況，召開了不同層次的座談會近 20 次，廣泛聽取各個方面的意見，并會同省人大常委會相關(guān)委員會開展了大量的調(diào)查論證工作，反復(fù)征求了各地市和省直各部門的意見。經(jīng)過反復(fù)修改、多次溝通、協(xié)調(diào)，省政府各有關(guān)部門的意見達成一致。 2011 年 11 月初，省政府法制辦會同省人大法工委就條例（草案）的制定情況，專門向全國人大法工委和國務(wù)院法制辦做了匯報，得到了肯定和支持。 2012 年 2 月 17 日，經(jīng)省政府第六十八次常務(wù)會議討論通過，形成了條例（草案）。 2012 年 5 月初，省人大常委委員對條例（草案）進行了初審，提出了寶貴意見。省森工總局再次對草案進行了完善修改。 2012 年 6 月 14 日，條例（草案）在省十一屆人大常委會第三十三次會議上，順利表決通過。 應(yīng)該說，條例在立法過程中，得到了方方面面的支持。省委書記、省人大主任吉炳軒，省人大副主任劉東輝、申立國等領(lǐng)導(dǎo)親自過問并明確支持出臺這部法規(guī)；王憲魁省長、劉國忠副省長高度重視條例的制定工作，專門作出了重要批示，使立法中的矛盾和問題得到了順利解決，有力地促進了立法工作的進程；省政府法制辦、省 人大農(nóng)林委、法工委為法規(guī)的出臺做了大量工作，省委政研室、省政府研究室為條例的出臺，進行了大量的基礎(chǔ)調(diào)研和向上提出建議等工作；哈爾濱市、佳木斯市、牡丹江市、伊春市等地方政府也對法規(guī)的出臺給予了大力支持。 在此，我代表省森工總局黨委、總局以及林區(qū) 160 萬人民，向為條例的出臺提供了真誠幫助和巨大支持的各級領(lǐng)導(dǎo)，向省委、省人大、省政府、全國人大法工委、國務(wù)院法制辦以及全省各市、縣，省直各部門表示衷心感謝！ 條例主要從哪些方面對黑龍江省森工林區(qū)進行了法律責任的規(guī)范和授權(quán)？ 條例共 8 章 53 條，內(nèi)容 基本涵蓋了林區(qū)的行政管理、生態(tài)保護、森林資源的經(jīng)營管理、林區(qū)的社會建設(shè)、合作共建和政策支持以及法律責任等內(nèi)容。針對林區(qū)區(qū)域性、社會性、綜合性特征，重點規(guī)范了以下幾個方面內(nèi)容： 關(guān)于行政管理和行政執(zhí)法授權(quán) 根據(jù)林區(qū)行政管理和行業(yè)管理的實際需要，條例明確了省森工總局、林管局和林業(yè)局的行政管理和行政執(zhí)法工作。條例第五條規(guī)定：“省森林工業(yè)總局是省人民政府對國有重點林區(qū)實施行政管理的主管部門，行使國有重點林區(qū)的省級林業(yè)行政管理權(quán)和市級人民政府的行政執(zhí)法權(quán)；林業(yè)管理局受省森工總局及其所屬機構(gòu)的委托，行使相應(yīng) 的行政執(zhí)法權(quán)，負責所轄區(qū)域的行政管理工作；林業(yè)局行使縣級人民政府的行政執(zhí)法權(quán)，負責所管區(qū)域的行政管理工作?！?關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護 一是建立保護區(qū)域。第十二條規(guī)定，在林區(qū)內(nèi)建立生態(tài)功能保護區(qū)域，組織實施全省重點林業(yè)生態(tài)工程和天然林保護工程。 二是提出保護措施。第十四條重申了國家一、二級樹種保護的具體要求，同時第十六條、第十七條、第十九條、第二十條對于林區(qū)生態(tài)保護相關(guān)的水資源保護、水土保持、病蟲害防治以及野生動植物保護等方面進行了嚴格規(guī)定。 三是強調(diào)了禁止行為。第二十二條規(guī)定，林區(qū)內(nèi)禁止實施破壞森林資源和 林區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為種類。 關(guān)于森林資源經(jīng)營管理 一是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。第二十四條規(guī)定，林區(qū)應(yīng)當轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)由林業(yè)經(jīng)濟向林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。 二是嚴格林木管理。第二十六條至二十八條對林木的采伐、運輸以及加工等活動做了嚴格規(guī)定。 三是明確管護責任。第二十九條規(guī)定，林區(qū)應(yīng)當實行森林資源管護制度，第三十九條規(guī)定，在林區(qū)范圍內(nèi)從事多種經(jīng)營等生產(chǎn)活動的，不得影響森林資源的管理和保護。 由我們起草的黑龍江省國有重點林區(qū)森林資源管護管理條例，日前也正式啟動，正配合省政府省人大有 關(guān)部門進行省外和省內(nèi)調(diào)研。 關(guān)于社會建設(shè) 一是推進公益事業(yè)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局的原則，將林區(qū)各項公益事業(yè)納入全省相關(guān)的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步擴大公共財政資金支持覆蓋面，鼓勵社會力量參與興辦公益事業(yè)。建立和完善公共安全體制和機制，保障公共安全和社會穩(wěn)定。 二是健全社會保障。要求健全社會救助制度，發(fā)展社會福利和慈善事業(yè)。 三是強調(diào)社區(qū)建設(shè)。林區(qū)小城鎮(zhèn)設(shè)立居民委員會等基層群眾性自治組織，實行居民自治。 四是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，應(yīng)當納入全省總體規(guī)劃，在省政府及有關(guān)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān) 督下，由林區(qū)主管部門組織實施。 關(guān)于合作共建 一是建立協(xié)商機制。林業(yè)局與市、縣人民政府應(yīng)當建立區(qū)域合作共建的協(xié)商機制，協(xié)商規(guī)劃、建設(shè)和管理