【碩士論文】我國行政決策法治化問題研究

東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文我國行政決策法治化問題研究姓名：顧穎申請學(xué)位級別：碩士專業(yè)：憲法學(xué)與行政法學(xué)指導(dǎo)教師：王景斌20070501摘 要行政決策在國家的行政管理中占有核心地位，行政決策的正確與否，也直接關(guān)系到國家和人民的利益以及社會的發(fā)展。改革開放二十多年來，我國行政決策法律制度不斷健全，行政決策輔助機(jī)構(gòu)逐步設(shè)立，行政決策手段日益現(xiàn)代化，多方面、多層次的行政決策的法治環(huán)境正在形成。但是，由于行政決策的過程并不規(guī)范等諸多原因，實踐中違法行政決策時有發(fā)生，給國家和人民的利益都造成了重大損失。違法行政決策是與合法行政決策相對應(yīng)而言的，是指行政決策主體在其主觀過錯(故意或過失)的支配下，實施的違反法律規(guī)范要求、對公共利益或相對人合法權(quán)益造成損害的決策行為。違法行政決策的原因包括人治思想的影響、政府非正當(dāng)利益的驅(qū)動以及法律規(guī)制的缺失等。行政決策法治化是最大限度避免違法行政決策的必然選擇，其理論基礎(chǔ)是法律對行政的控制。行政決策的法治化，對于保障行政決策科學(xué)化與民主化的實現(xiàn)，提高行政效率，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及依法治國方略的實施，具有十分重大的現(xiàn)實意義。域外主要發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的行政決策體制雖然存在著較大的差異，但均已實現(xiàn)從非程序決策到程序決策、從非法治化決策到法治化決策的過渡。對域外各國行政決策制度的共性特征的考察將對我國行政決策法治化的實現(xiàn)有一定的借鑒意義。良好、完備的規(guī)范行政決策權(quán)力的法律的存在，是行政決策法治化的前提和保障。實現(xiàn)行政決策的法治化，要求行政決策的主體、內(nèi)容，行政決策的程序，以及行政決策主體及其工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律責(zé)任，都應(yīng)以法律規(guī)范的形式加以固定。然而，“徒法不足以自行”，立法再完備終究還是要由人來執(zhí)行。因此，行政決策的法治化首先需強(qiáng)調(diào)對“人”的約束，即行政決策的主體和相對人在行政決策的過程中應(yīng)當(dāng)明確科學(xué)、公平、民主、效率的價值取向，以保證行政決策目的的正當(dāng)性與有效性。另外，考慮到行政決策行為的自由裁量性，還應(yīng)當(dāng)確立起行使行政決策權(quán)力的一些基本原則，以確保行政決策行為在法律的范圍內(nèi)合理、正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。關(guān)鍵詞：行政決策：違法原因；決策法治化AbstractMaking executive decision is in the center of the administrative management in a countryExecutive decisions have a direct bearing on the interests of nation and people as well as thedevelopment of societyWith the reform and opening，we perfect the executive decisionsystem，set up executive decision auxiliary mechanism，modem our executive decision means，and a lena executive decision making environment is oii the wayHowever，making executivedecision illegally occurs sometimes since the criterion is unclear,which leaves heavy losses tothe nation and peoplels interestThe illegal executive decision，which means the executive decisionmaker carries out anillegal action that can cause damage to public interest or the lawful rights of administrativecounterpart，is opposed to the legal oneThe causation of illegal executive decision includesthe ideas of role by men，government uneven interest drive and the absence of legal regulationMaking executive decision on a legal basis is the best choice to avoid the illegal decision，which derives from the idea of law to the control of the administrationMaking executivedecision on a legal basis has a important meaning for guaranteeing the executive decisionscientific and realising of democratization，raising administrative efficiency and promotingthe development of socialism market economyAlthough the executive decision system in theflourishing nation differs from each other，but all has already realized the transformation fromnonprocedure decision to procedure decision，from irregular decision to regular decisionThe exsistence of good and comlete law system is the premise and guarantee of makingexecutive decision on a legal basisSo the subjec，content，procedure of executive decisionand the professional competence，legal responsibility of decisionmaker,should be regulatedby lawAlso，the value orientation of executive decision as science，equity,democracy andefficiency should be well defined so as to ensure the justification and validity of theadministrative objectiveBesides，in consideration of the discretion of executive decision，weshould establish some fundamental principles to exercise authority within the lawKey words：Executive Decision； Illegal Causation；Making Executive Decision on a Legal BasisII獨創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。據(jù)我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得東北師范大學(xué)或其他教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說明并表示謝意。學(xué)位論文作者簽名：。鼬獨 日期：地2：生絲學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書本學(xué)位論文作者完全了解東北師范大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即：東北師范大學(xué)有權(quán)保留并向國家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交學(xué)位論文的復(fù)印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)東北師范大學(xué)可以將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或其它復(fù)制手段保存、匯編學(xué)位論文。(保密的學(xué)位論文在解密后適用本授權(quán)書)學(xué)位論文作者簽名：啊a壘 指導(dǎo)教師簽名日 期：洶，啦盔日 期學(xué)位論文作者畢業(yè)后去向：工作單位：通訊地址：電話：郵編：毛至斌、引 言政府是人類社會的基本組織形式，也是推動、控制和影響社會發(fā)展的強(qiáng)大力量。備國的實踐表明，一個民主、廉潔、靈活、高效的政府，對于一個國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是至關(guān)重要的。我國目前正處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，市場自身的缺陷、市場發(fā)育的不完全，以及我國加入WTO的事實，決定了我國政府必須在社會經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要的角色。政府面臨著大量紛繁復(fù)雜的行政決策問題以及艱巨的行政調(diào)控任務(wù)，需要制定各項關(guān)系著人民群眾切身利益的重大政策和措施。然而同市場機(jī)制的要求相比，我國政府的行政管理體帶4還存在著許多亟待解決的問題如公共意識和公共責(zé)任感不強(qiáng)、決策質(zhì)量低下、決策失誤過多等等。隨著我國行政環(huán)境的變化和社會主義民主政治的發(fā)展，提升政府行政決策的能力，提高政府行政決策的水平，防止、避免和糾正行政決策的失誤，已成為現(xiàn)代社會對各級政府提出的一種必然要求。在這樣一個背景下，研究如何有效地克服行政決策行為的現(xiàn)有缺陷，提高我國政府行政決策的水平和質(zhì)量，提高行政決策的科學(xué)性和民主化程度，將行政決策納入法治化的軌道，也成為近年來國內(nèi)學(xué)者普遍關(guān)注的一個熱點問題。許多學(xué)者從不同角度對我國行政決策面臨的問題、行政決策質(zhì)量不高的原因進(jìn)行了分析，概括起來主要是決策者、決策程序和決策制度規(guī)范方面的問題，并認(rèn)為制度化是減少行政決策失誤、完善行政決策機(jī)制的一個重要手段。然而，在這些理論探討中卻很少有人系統(tǒng)的提出“行政決策法治化”這一概念。他們或者將行政決策法治化作為與行政決策科學(xué)化、民主化并列的一個目標(biāo)，或者將法律作為保障行政決策科學(xué)化、民主化實現(xiàn)的種技術(shù)性工具。多數(shù)學(xué)者都是從行政管理學(xué)的角度而不是法學(xué)的角度出發(fā)，其對行政決策法治化的問題偶有涉及，但都淺嘗輒止，對行政決策的價值理念、基本原則等內(nèi)容都沒有詳盡論述，對相對人的救濟(jì)理論更是少之又少、幾近空白。基于以上理由，本人擬從行政法學(xué)的視角，采用比較和實證的研究方法，將行政決策納入法治化這一軌道進(jìn)行研究。文中關(guān)于“我國行政決策法治化的理性建構(gòu)”，是本文的重點和擬突破的難點。同時，文中提出了一些探索行政決策法治化實現(xiàn)途徑的建設(shè)性意見，希望能對我國行政決策法治化建設(shè)有所助益。一、我國當(dāng)代社會面臨的違法行政決策問題行政決策是決策領(lǐng)域中的一個子系統(tǒng)。從行政學(xué)的角度來看，在行政管理活動蘊(yùn)涵的領(lǐng)導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)、控制、決策、人事任免等多項功能中，行政決策是最重要、最具主導(dǎo)性的一項功能。在一定意義上講，行政決策是一切行政活動的先導(dǎo)，任何行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策在國家的行政管理中占有核心地位，行政決鐿的正確與否，也直接關(guān)系到國家和人民的利益以及社會的發(fā)展。行政決策具有行政管理行為與法律行為的二重性。行政管理行為包括行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督，其中行政決策是核心，這決定了行政決策首先屬于行政管理范疇。同時，依法行政是現(xiàn)代行政所必須遵從的根本要求和原則。行政決策具有法定性，必須從屬于法律。本文正是從行政法的角度來研究行政決策行為。(一)行政決策之涵義闡析“決策”一詞，最早見于戰(zhàn)國末期韓非子孤奮篇：“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”。其含義為；有智謀的人要由愚蠢的人論定他們的計謀，有賢能的人要由無能之輩評議他們的才干。但現(xiàn)代管理學(xué)上“決策”一詞的涵義，則是源自于英文decision-making，意為作出決定或選擇。行政決策，即是指國家行政機(jī)關(guān)在履行其法定的行政管理職能時，為了達(dá)到既定的目標(biāo)，根據(jù)掌握的行政信息，運用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，對所要解決的問題或處理的事務(wù)作出決定的動態(tài)過程。行政決策的特點“，在于：第一，決策主體是國家各級行政機(jī)關(guān)。行政決策的主體是具有管理國家和社會事務(wù)權(quán)力的組織，在我國主要是中央及地方各級行政機(jī)關(guān)，它們擁有國家賦予的各種決策權(quán)力并對決策活動負(fù)責(zé)。第二，決策目標(biāo)的長遠(yuǎn)性、公共性和非營利性。行政決策必須以國家和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)作為依據(jù)。這種目標(biāo)要反映和代表國家和人民的長遠(yuǎn)發(fā)展利益和要求，要從國家的全局出發(fā)來處理部門和地區(qū)的社會事務(wù)，因此行政決策不應(yīng)是一種短期行為和狹隘行為；公共性是指行政決策的基本目標(biāo)在于解決公共問題，處理公共事務(wù)，反映和實現(xiàn)公共利益，麗不能以牟取公務(wù)員個人、集體或部門利益為目標(biāo)；非營利性是指行政決策不能像企業(yè)決策那樣以營利為主要目標(biāo)。第三，決策對象的宏觀性和綜合性。行政決策往往涉及整個國家或菜一地區(qū)社會生活的重大事項，具有全面性、長期性、穩(wěn)定性等特點。行政決策涉及的范圍雖然廣泛，但在行政法的視野內(nèi)主要是對一些比較重大的行政事項或行政方案作出的最后選擇，主要存在于行政立法等抽象行政行為以及行政計劃、行政規(guī)劃等比較宏觀的具體行政行為領(lǐng)域。例如，重慶市政府重大行政決策程序規(guī)定中就將提出地方性法規(guī)草案、編制2國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、編制財政預(yù)決算、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等十大項目列為需由政府決策的重大事項。第四，決策執(zhí)行的權(quán)威性與強(qiáng)制性。行政決策以國家權(quán)力作為后盾，決策一旦制定，就將通過政府機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行下去，并對利益相關(guān)人的利益產(chǎn)生確定不移的影響。因此，如何保護(hù)利益相關(guān)人的利益以及利益相關(guān)人在利益受到侵害時如何尋求救濟(jì)，就成為行政決策主體在進(jìn)行決策時必須思考的問題。= 從上述行政決策的特點以及行政管理行為的過程國來看；行政決策是政府行政管理的核心，是行政活動的先導(dǎo)，一切行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。改革開放以來，我國行政決策的體制不斷完善，多方面、多層次的行政決策法治環(huán)境正在形成。越來越多的優(yōu)良決策使我國的政治、經(jīng)濟(jì)和各項建設(shè)事業(yè)得到了快速、健康的發(fā)展，例如，對三峽工程的決策就是一個典型的成功經(jīng)驗。但是，實踐生活中的反面教訓(xùn)也比比皆是一由于行政決策的過程并不規(guī)范，違反憲法和法律的行政決策時有發(fā)生，給國家和人民的利益都造成了重大損失。(二)違法行政決策的表現(xiàn)及其危害違法行政決策是與合法行政決策相對應(yīng)而言的，是指行政決策主體在其主觀過錯(故意或過失)的支配下，實施的違反法律規(guī)范要求、對公共利益或相對人合法權(quán)益造成損害的決策行為。違法行政決策主要表現(xiàn)為：違反法定行政決策范圍做出行政決策的；沒有行政決策主體資格的組織或者個人做出行政決策的；行政決策主體超越行政決策權(quán)限做出行政狹策的；沒有按照法律規(guī)定的行政決策程序做出行政決策的等等。實踐中，不少掌握決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏科學(xué)思維，民主意識、法治觀念淡薄，習(xí)慣于傳統(tǒng)的決策方式方法，決策時不作深入細(xì)致研究，也聽不進(jìn)專家和群眾的意見；少有的決策論證和聽證，也往往是做樣子、走過場，甚至違反民主集中制原則，罔顧規(guī)定的決策程序，將個人意志凌駕于集體和群眾意見之上，作出些脫離實際、違反法律要求的錯誤決策；還有些領(lǐng)導(dǎo)往往以地方或部門利益為標(biāo)準(zhǔn)行使決策權(quán)力，分割和肢解了行政權(quán)力；更有甚者，一些領(lǐng)導(dǎo)以“為官一任、造福一方”為旗號大搞勞民傷財?shù)恼児こ?、形象工程，以“決策難免失誤”為借口推卸盲目決策、違法決策的責(zé)任。請看下面幾則案例f案例10：位于武漢漢陽長江河道內(nèi)的“外灘花園”，工程總投資16億元人民幣，曾以“我把長江送給你”的口號響徹武漢三鎮(zhèn)。武漢外濰花園工程本是一個手續(xù)齊全的項目，房地產(chǎn)商不僅持有市政府審批的土地使用證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、投資許可證、建設(shè)工程施工許可證、商品房預(yù)售許可證：規(guī)劃驗收許可證等建房、售房所需的六個許可證件，還有武漢市防汛指揮部的審批同意文件。但因其修建于防洪堤內(nèi)，直接違反了t中華人民共和國水法、中華人民共和國防洪法以及中華人民共和國河道管理條例，拆除勢在必行。2001年12月，國家防總責(zé)令武漢將外灘花匿全。根據(jù)行政管理學(xué)的相關(guān)理論，行政管理行為的過程包括行政決策、行政執(zhí)行及行政監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。案例來源：張先國、周夢榕，武漢外灘花園違法樓全部炸除，人民日報2002年3月31 El第二版3部拆除。2002年3月30日凌晨，外灘花園最后幾棟樓房被爆破炸塌，至此，武漢外灘花園違法住宅樓被全部炸除。然而，加上住戶補(bǔ)償、爆破等費用，該工程總損失達(dá)到兩億元。案例20：預(yù)計總投資3000萬元的南京紫金山觀景臺，由于嚴(yán)重破壞紫金山自然人文景觀，于2002年2月1日被引爆拆除。紫金山觀景臺實際上是江蘇省氣象局的高水平觀測站，規(guī)劃時只考慮了觀測效果，對景觀問題并未作太多考慮。因此，自2001年3月觀景臺初露面目以來，就遭到廣大南京市民的強(qiáng)烈反對，被稱為“插在紫金山這個南京人綠肺上的一把尖刀”。根據(jù)我國風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理條例、南京市總體規(guī)劃以及南京是中山陵園風(fēng)景區(qū)管理條例，觀景臺所在的地點不應(yīng)再修建任何建筑，南京市政府在國家級園林保護(hù)區(qū)興建與周圍環(huán)境格格不入的觀景臺，明顯屬于違法決策。案例30：2005年3月22日是世喬水日，然而這天來圓明園觀光的游客卻看到了一幕駭人的情景：幾十臺挖掘機(jī)正在瘋狂地破壞著圓明園的景觀，所有的湖底在被挖開之后鋪滿了大片白色塑料，四周用水泥嚴(yán)密封閉。原來，圓明園的管理部門為了防止湖水下滲，要給這里2000余畝的湖底鋪防滲膜。據(jù)稱，由于氣候干燥等原因，圓明園的管理部門每年都要花幾百萬元向湖里注水，為節(jié)省開支，又為保證湖水充足，圓明園的管理部門想出了這一防滲的辦法。經(jīng)游客舉報及媒體曝光后，北京市環(huán)保局于一周后確認(rèn)該工程沒有經(jīng)過環(huán)保部門審批。隨后，圓明圄防滲工程被叫停。圓明園是國家重點文物保護(hù)單位，其管理部門作為承擔(dān)公共產(chǎn)品管理職責(zé)的行政主體，未經(jīng)法定程序就在圓明園內(nèi)部進(jìn)行會對環(huán)境產(chǎn)生影響的湖底防滲工程，這一決策行為明顯違反了中華人民共和國文物保護(hù)法和中華人民共和國環(huán)境影響評價法。以上只是近年來我國權(quán)威媒體所報道的一些典型的違法決策案例，實踐中行政決策違法絕非鮮見。由于決策缺乏科學(xué)論證，決策者有時置法律于不顧，只憑一時的政治熱情或頭腦發(fā)熱“三拍”決策，導(dǎo)致決策屢屢失誤，給國家和人民的利益都造成了重大損失。如過去不顧科學(xué)和環(huán)境保護(hù)而一味地圍湖造田、開山造田，向土地要產(chǎn)量、要效益，等到出現(xiàn)不良后果后再想辦法，耗費的行政成本過大，甚至是無法彌補(bǔ)，其結(jié)果只能是得不償失。此外，20世紀(jì)90年代以來大量的“圈地運動”，一窩蜂地興建經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、興建形象工程，為此造成損害公共利益和相對人權(quán)益的例子也不少見。而行政決策一旦失誤產(chǎn)生損害行政相對人合法權(quán)益的后果時，往往難以言明責(zé)任，糾正失誤。行政相對人也因此難以通過申請復(fù)議、提起訴訟或請求賠償?shù)姆绞絹慝@得有效救濟(jì)。長此以往，將會導(dǎo)致政府權(quán)威的普遍下降，人們也會逐漸對法律喪失信心，更談不上信仰法律以及建設(shè)法治社會。(三)違法行政決策的原因分析違法行政決策表現(xiàn)各異，產(chǎn)生原因也較為復(fù)雜，其既有表層的原因，如“三拍”決。案例來源：傅達(dá)林，違法觀景臺是怎么蓋到五層的，中國青年報2002年1月31日。o案例來源：趙永新，圓明園湖底正在鋪設(shè)防滲膜保護(hù)還是破壞，(人民日報2005年3月28日第五版。4策、。首長工程”、“政績工程”等，又有制度安排等深層次的原因即行政決策科學(xué)化、民主化、法治化機(jī)制的缺失。具體而言，產(chǎn)生違法行政決策的原因主要包括以下幾點：1人治思想的影響人治思想是與法治思想相對應(yīng)而言的。法治是當(dāng)代中國改革的最終目標(biāo)選擇，我國經(jīng)濟(jì)、政治及文化體制的改革，最終以法治化為體制的穩(wěn)定樣式。法治的基本要求是：(1)權(quán)自法出；(2)法大于權(quán)；(3)人從于法；(4)：違法有責(zé)；(5)立法公平。人治是與法治相背反的一種治國方式，無論實行人治的是圣賢之士還是不肖之徒，人治都極易帶來專制和任性。人治的基本精神在于：(1)法自權(quán)出；(2)權(quán)大于法：(3)人高于法；(4)責(zé)任失衡，治人者享有公開的特權(quán)且少有責(zé)任禁約，麗治于人者貝日有一連串的義務(wù)及其責(zé)任。嘲在我國，“依法治國”作為一項治國的基本方略雖然已經(jīng)被明文寫入憲法，但行政執(zhí)法隊伍的法律意識和法制觀念不強(qiáng)，人治的傳統(tǒng)依然根深蒂固。一些行政機(jī)關(guān)、特別是行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人對即使規(guī)定得十分具體的法律法規(guī)也常常置于一邊，僅僅憑借個人的經(jīng)驗主觀擅斷，而不是嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行決策。另外，受長官意志至上的工作作風(fēng)等因素的影響，決策主體缺乏對公眾負(fù)責(zé)的精神。行政決策在制定過程中缺乏能夠保障其民主性與科學(xué)性的聽證會、座談會、論證會等必要形式，常常只體現(xiàn)菜一領(lǐng)導(dǎo)或管理者的意志而罔顧相對人的利益與要求。有些行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人為了追求部門或地方利益以彰顯政績，不惜以犧牲法律和民意為代價。這樣一來，行政決策違反法律也就不足為奇了。人治思想不僅制約著行政決策主體，也影響著行政相對人。中國傳統(tǒng)社會講“為政在人”，“法者，治之端也；君子者，治之原也”，幾千年來這種思想的潛移默化，所導(dǎo)致的是人們對政府權(quán)威的盲目崇拜，“官本位”思想根深蒂固。即使在大力宣傳建設(shè)社會主義法治國家的今天，人們?nèi)晕礃淞⑵稹皺?quán)利本位”的觀念。另外，從行政決策的行為方式上看，行政決策大多是絕對的行政命令。這種專制的政府決策活動方式，直接導(dǎo)致了公眾卑微的政治心理、冷漠或敵對的公眾政治文化和期待清官的心理，并在上述這些因素的相互之間形成一種惡性的互動關(guān)系。不僅如此，在傳統(tǒng)的政府法制理念上，政府把公眾也只看成是行政法律關(guān)系的客體，看成是一個消極的、純粹的管理對象。啪所以當(dāng)法與政府權(quán)威發(fā)生沖突時。人們?nèi)粤?xí)慣性地遵從政府權(quán)威而非守法?？梢哉f，被行政決策制約的相對人自身權(quán)利意識的薄弱，以及他們對政府權(quán)威的盲目服從，在一定程度上對行政決策違法現(xiàn)象的泛濫起到了推波助瀾的作用。2政府非正當(dāng)利益的驅(qū)動現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在很大程度上也是一個經(jīng)濟(jì)人，也會追逐自身利益的最大化。政府利益可分為兩類：政府的正當(dāng)利益與政府的非正當(dāng)利益所謂政府的正當(dāng)利益是指政府自身應(yīng)具有的法定利益，如政府作為機(jī)關(guān)法入為維護(hù)公權(quán)力自身正常運轉(zhuǎn)所享有的利益等等；政府的非正當(dāng)利益則是指政府在行使公共權(quán)力代表公共利益的過程中所摻雜的不應(yīng)有的、不符合法理意義的私利，如政府利用行使公共權(quán)5力之便，從行政主體和相對人之間尋租等等。政府的正當(dāng)利益則是行政權(quán)力優(yōu)益性的應(yīng)有之意，是應(yīng)當(dāng)予以充分保護(hù)并強(qiáng)化的；而政府的非正當(dāng)利益則是必須予以堅決抵制的。但現(xiàn)實生活中，政府往往樂于追求這些不正當(dāng)?shù)睦妫⒗眯姓Q策、行政命令以及其他規(guī)范性文件等合法形式加以掩蓋。政府非正當(dāng)利益主要有三種表現(xiàn)形式；政府內(nèi)部工作人員的個人利益、地方和部門的利益以及整個政府的機(jī)構(gòu)利益。”(1)政府內(nèi)部工作人員的個人利益。市場經(jīng)濟(jì)下，政府工作人員既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者和操作者。雖然在理論上講，要求其超脫地從社會發(fā)展的全局利益出發(fā)，以客觀公正的第三者身份來對待規(guī)則問題，但同時他又作為一個有理性的經(jīng)濟(jì)人，是與經(jīng)濟(jì)生活密切聯(lián)系在一起的，是具有個體的利益價值和利益取向的。由于他們常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益，這就使他們的自利動機(jī)受到了限制，從而迫使他們采用制定行政決策等其他方式迂回地實現(xiàn)自己的利益。(2)地方和部門等小集團(tuán)利益。過去長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制所造成的條塊分割、地區(qū)隔絕，使得地區(qū)間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成人為的封閉。改革開放以后，條狀管理系統(tǒng)仍部分保留了經(jīng)濟(jì)權(quán)力，原有的利益格局一時難以打破。隨著地方政府和各地區(qū)利益的相對獨立，地方政府之間，地方政府和中央政府各部門之間在利益分配上的沖突加劇，地方保護(hù)和部門保護(hù)主義日趨嚴(yán)重。如地方政府為保護(hù)本地區(qū)的利益，或限制本地區(qū)的企業(yè)、銀行的資金流向外地，或?qū)嵭胁煌兄破髽I(yè)的歧視政策等進(jìn)入壁壘，把原本有望建立的社會統(tǒng)一市場肢解為分割的市場。而制定行政決策無疑是政府推行地方和部門保護(hù)主義，實施行政壟斷的最簡便易行、最有效的手段。(3)政府作為一個整體，也存在著機(jī)構(gòu)的利益。政府機(jī)構(gòu)的利益本應(yīng)屬政府的正當(dāng)利益，但隨著社會分工的發(fā)展，政府管理工作從社會工作中分離出來，成為一種特殊的專業(yè)化、專門化工作，政府組織的特殊利益也就越來越突出。如政府規(guī)模最大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。在我國，這種擴(kuò)張行為造成政府楓構(gòu)臃腫，財政開支和預(yù)算開支中的非生產(chǎn)性支出(尤其是行政費甩開支)比例長期居高不下，且難以遏制。麗這種不良后果又促使政府進(jìn)一步追求更大的自身利益，由此形成惡性循環(huán)。3法律規(guī)制缺失行政決策作為行政執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，其重要性不言自明。但長期以來，行政決策一直是行政管理學(xué)的學(xué)者研究的重點，且大多停留在決策技術(shù)層面，很少有學(xué)者從行政法的角度提出對行政決策的法律規(guī)制，更遑論有一部法律對行政決策的制定主體、制定內(nèi)容以及制定程序作出明確規(guī)定了。總的來說，對行政決策法律規(guī)制上的缺失主要表現(xiàn)為：第一，行政決策輔助機(jī)構(gòu)有形無實。行政決策的輔助機(jī)構(gòu)是指行政決策的參謀咨詢機(jī)構(gòu)，其存在可以極好地彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)者知識、技術(shù)和經(jīng)驗上的不足，為行政決策提供知識和智力上的支持和保證。我國自20世紀(jì)80年代以來就著手為政府部門設(shè)立一系列的咨詢輔助機(jī)構(gòu)，如咨詢政策委員會、政策研究機(jī)構(gòu)、省(市)長特別咨詢委員會等。然而，數(shù)量眾多的違法行政決策行為表明，行政決策輔助機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，往往流6于形式。究其原因，主要是行政決策輔助機(jī)構(gòu)缺乏獨立性。各級行政決策輔助機(jī)構(gòu)一般都隸屬于同級政府，其人員、財政方面都由政府安排，其參與行政決策的獨立性令人懷疑。另外，專家咨詢團(tuán)和民主協(xié)商組織雖然在人身和財產(chǎn)上有一定的獨立性，但其本身與行政決策主體的利益錯綜復(fù)雜，受決策主體制約的成分非常多，因此他們所作出的咨詢與論證很難與決策主體的意見相左。第二，行政決策程序規(guī)范性不足，決策的透明化和民主化程度不高。根據(jù)行政管理學(xué)的相關(guān)理論，相對完整和規(guī)范的行政決策的程序至少應(yīng)該包括以下幾個環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)；收集信息，擬定方案；分析評估，抉擇方案；實施方案、反饋調(diào)整；全面追蹤，評估提高。伽然而在實踐中，行政決策過程中的確定目標(biāo)、擬制備用方案和追蹤評價等一些主要環(huán)節(jié)常常被忽視，科學(xué)合理的決策程序并未完全確立并受到重視。還有一些行政決策是在未能掌握準(zhǔn)確、全面的信息的情況下，由領(lǐng)導(dǎo)者個人拍板決定的。這種決策因主觀隨意性大，屢屢出現(xiàn)主觀決策、草率決策、重復(fù)決策、錯誤決策的情況。此外，雖然我國憲法明確規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，但我國目前尚未制定相關(guān)制度讓國民直接參與政府決策，行政決策的過程中民眾參與程度低，一些重大決策不夠透明，一般只將決策結(jié)果在媒體上公布，民眾的知情權(quán)難以得到保障，決策很容易脫離民情民意。第三，行政決策監(jiān)督機(jī)制不健全，違法決策責(zé)任難以追究。隨著我國民主和法制建設(shè)的不斷發(fā)展，我國的行政監(jiān)督體制也在逐步完善。但是，實踐工作中由于缺乏相應(yīng)的啟動程序與配套制度，各種監(jiān)督方式往往流于形式，未能有效發(fā)揮作用，使得違法行政決策不能得到及時糾正。比如，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)察、審計等部門，其與監(jiān)督對象之間的關(guān)系還需迸步理順，否則其監(jiān)督職責(zé)與自身利益的相互矛盾將會大大影響行政監(jiān)督的必要性與權(quán)威性。在社會監(jiān)督方面，由于許多政府部門都未能做到政務(wù)公開，導(dǎo)致社會監(jiān)督渠道不暢，相對人難以行使對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督存在“盲點”和“虛監(jiān)”現(xiàn)象。監(jiān)督方式的虛置，進(jìn)一步導(dǎo)致了行政決策權(quán)力與責(zé)任鈞不對等或錯位決策權(quán)力與決策責(zé)任相分離、決策責(zé)任主體不明確或?qū)`法決策責(zé)任的追究不嚴(yán)格等等。這樣一來，行政決策主體擁有權(quán)力并享有利益，但對濫用決策權(quán)力帶來的違法后果卻不承擔(dān)責(zé)任，在一定程度上助長了違法行政決策的屢屢發(fā)生。7二、決策法治化：現(xiàn)代行政的必然選擇從前文對行政決策違法原因的分析中可以得出以下結(jié)論：違法行政決策屢屢發(fā)生的深層次原因就在于對決策主體的決策權(quán)和決策行為的引導(dǎo)和制約不足。在現(xiàn)有體制下，決策主體不遵守行政決策的規(guī)則和程序(甚至缺乏規(guī)則和程序去遵守)，行政決策的運行過程沒有得到有效的組織和協(xié)調(diào)，過多的強(qiáng)調(diào)對行政決策權(quán)的保障而忽視了對其的制約。就制約行政決策權(quán)而言，最有效的手段當(dāng)推法律，因為只有法律才是最理性、最可靠、最有可預(yù)期性和最具可持續(xù)性的非人格化的制度設(shè)計。行政決策的法治化，就是指運用法律調(diào)整和控制行政決策過程，即用憲法和法律來約束決策主體的行為、規(guī)范決策程序，使決策主體的決策權(quán)力受到有效監(jiān)督，從而保證行政決策在法律制度的范圍內(nèi)進(jìn)行，以保障公共利益和行政相對人的合法權(quán)益。行政決策法治化的核心是嚴(yán)格依法決策，行政決策主體的決策行為必須要有法律依據(jù)，不得超越法律，對違法的行政決策行為必須進(jìn)行責(zé)任追究，真正做到有法必依、法律面前人人平等。(一)行政決策法治化的理論基礎(chǔ)法律對行政的控制行政與法律的關(guān)系問題是行政法學(xué)的核心問題之一，行政法的一切問題都圍繞這對關(guān)系而展開。無論是英美法系還是大陸法系國家，其行政法關(guān)注的焦點都旨在確定和有效處理二者之間的關(guān)系。正如日本學(xué)者藤田宙靖所概括的那樣：“這是近代公法學(xué)和近代行政法學(xué)上最為關(guān)心的問題之一，也可以說是關(guān)于近代法治主義在行政領(lǐng)域中應(yīng)該如何適用，以及依法行政的理論應(yīng)該以何種程度和什么方式來實現(xiàn)的問題?！背白?9世紀(jì)行政法。產(chǎn)生至今，行政與法律的關(guān)系幾經(jīng)嬗變，但行政活動必須依法進(jìn)行這一本質(zhì)卻并未發(fā)生變化，只是依法行政這一概念的涵義隨著國家任務(wù)的變化而略有不同。行政法的產(chǎn)生，是在法治國家理念獲得廣泛承認(rèn)的年代，自由主義法治國家的行政觀盛行。任何行使公權(quán)力限制公民權(quán)利的的行政行為，都必須在實證法律上找到明確的依據(jù)，此即“無法律即無行政”原則，依法行政即是嚴(yán)格的“依法律行政”，將對行政權(quán)的限制系于狹義的法律之上。其原因在于，彼時國家的主要政策是求富，公民對國家期待的是“最少的干涉”，國家除了征稅及維持治安外，無須再有其他任務(wù)。國家之任務(wù)，只有如夜警般的維持治安，正如俗稱的“夜警國家”。自由主義法治國家的放任政策，雖然有助于工商業(yè)的迅速發(fā)展，但卻導(dǎo)致社會勞資階級嚴(yán)重對立，貧富差距擴(kuò)大。國家卻不干涉這種畸形的發(fā)展，行政權(quán)萎縮無力、沒有積極的作為，官僚化極為嚴(yán)重。這不僅不合乎平等的天賦權(quán)利，也不合乎人道精神，國家之任務(wù)于是擴(kuò)張到照顧居于社咋文所言之行政法，是指產(chǎn)生于19世紀(jì)的歐洲、拘束與規(guī)范國家行政權(quán)力的法，而非不具備任何現(xiàn)代法精神的古典意義的行政法o8會弱者地位之公民。由此，自由主義時代極端消極的只為維持社會秩序的“治安政府”，丕然一變?yōu)樘幪幏e極作為，對公民“由搖籃照顧到墳?zāi)埂钡拇笥袨檎?。m但是到20世紀(jì)70年代后，隨著金融危機(jī)的出現(xiàn)，政府在于預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中產(chǎn)生了一些副作用，如政府權(quán)力的尋租及嚴(yán)重的官僚主義等，此即與“市場失靈”相對而言的“政府失靈”。在這種背景下，依法行政的涵義再度發(fā)生變化。現(xiàn)代行政法不僅積極地防范權(quán)力的任意性、要求政府放松對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，而且還促進(jìn)政府以積極的方式增進(jìn)人民的福祉和提高人民的生活水準(zhǔn)。誠如著名學(xué)者王名揚先生所言，“行政法一方面給予政府有效的執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護(hù)公民的合法權(quán)益。從行政法學(xué)的觀點來看，行政好比一部機(jī)器，這部機(jī)器需要強(qiáng)大的動力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機(jī)器必須得到有效的控制，否則機(jī)器的動力越大，可能產(chǎn)生的損害也越大。動力和控制是行政活動中的對立統(tǒng)一，二者不可分離?！背熬托姓Q策行為而言，問題的關(guān)鍵在于如何建立并完善行政決策權(quán)力的監(jiān)管體系，抑制以公共利益之名行私人利益之實的作法，處理好私人利益與公共利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益以及局部利益與整體利益的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)社會整體利益的協(xié)調(diào)，以達(dá)到興利除弊的目的。如前文所述，行政決策是一切行政活動的先導(dǎo)，任何行政管理過程和行政行為都離不開行政決策。行政決策是政府的行政行為，依法行政必然要求行政機(jī)關(guān)依法決策。依法決策就是各級行政機(jī)關(guān)要根據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)力、進(jìn)行決策。在依法決策的過程中，法律是行政決策主體據(jù)以活動以及相對人對該決策進(jìn)行評價的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代行政要求行政決策主體的行政決策行為不僅要符合法律規(guī)則的規(guī)定，而且還應(yīng)該符合法律原則與法理。這是因為在行政決策的過程中廣泛地存在著自由裁量權(quán)的緣故?，F(xiàn)代行政主要表現(xiàn)為自由裁量行政，絕對的羈束權(quán)限行為是極其少見的。自由裁量權(quán)的存在與作用是不可忽視的，但其又存在被濫用的可能。任何一種權(quán)力都具有一種無限延伸和膨脹的本性和趨向，這種擴(kuò)張的力量是無止境的，除非受到其他力量的限制。就像孟德斯鳩所說，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才停止。川”因此，行政決策主體在決策過程中不能無限制、無規(guī)則地行使自由裁量權(quán)，其除了要在形式上符合法律規(guī)定的要求外，還應(yīng)在實質(zhì)上符合法律的要求即達(dá)到合理。只有如此，才能保證自由裁量權(quán)不致越權(quán)或被濫用。這是實質(zhì)法治的基本要求，也是行政決策法治化所要實現(xiàn)的目標(biāo)。(二)行政決策法治化的現(xiàn)實意義行政決策是行政管理活動的核心，行政決策行為的施行對其他行政行為具有導(dǎo)向性的作用，其施行的效果對國家和社會的影響也非常巨大。行政決策的法治化，不僅有利于保障行政決策科學(xué)化與民主化的實現(xiàn)，提高行政效率，而且有利于促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及依法治國方略的實施，具有十分重大的現(xiàn)實意義。1有利于保障行政決策科學(xué)化與民主化的實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的一個基本趨勢，三者對于保證行政決策的正確性具有十分重要的意義。其中行政決策法治化既是保障行政決策9科學(xué)化、民主化得以實現(xiàn)的一個重要前提，又是我國社會主義法治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。行政決策的科學(xué)化，要求行政決策過程必須建立在制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)程序，廣泛發(fā)揚民主，大量收集信息，充分研究論證，采用集體決策的方式，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，把靜態(tài)的典型研究和動態(tài)的系統(tǒng)分析結(jié)合起來，以期最大限度地提高決策精度?！啊毙姓Q策的民主化，是指行政決策的過程要充分聽取不同意見，行政主體應(yīng)當(dāng)在相對人進(jìn)行充分利益表達(dá)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的利益綜合，并形成民主的決策目標(biāo)，防止決策的個人專斷。正所謂“制度勝過慈悲心”，行政決策的科學(xué)化、民主化，要通過法律的理性來保障。行政決策的法治化使得決策的方式方法以及過程以法律的形式固定下來，可以摒除決策中主觀的、隨意的種種因素，降低行政決策違法的幾率。另外，行政決策的法治化還使得若有違法決策則行政決策主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，行政相對人的合法權(quán)益若受到侵犯也可運用法律手段獲得及時有效的法律救濟(jì)。例如對于城市煤氣、水、電等公用事業(yè)的提價，公路整治、城市規(guī)劃等涉及國計民生的重大決策措施的出臺等。在這一過程中，政府只有與公民之間建立起正常的溝通渠道，并通過舉行聽證會、專家咨詢會等多種形式，廣泛吸收公民的參與，并把最終結(jié)果公布于眾，才能避免行政決策中的專制主義，也才能使政府作出的各項行政決策既能正確反映社會各種利益的要求，又能使政府行政決策的過程符合其自身的客觀規(guī)律。從而使行政決策的民主化和科學(xué)化得到有機(jī)的統(tǒng)一。行政決策一旦達(dá)到了這種統(tǒng)一，就可以使權(quán)威性的政府管理通過公民的參與而轉(zhuǎn)變成為便民、利民、為民的民主、科學(xué)行政。2有利于提高行政效率從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，效率就是指某種投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。也即是說，少的投入帶來多的產(chǎn)出，效率就是高的；而多的投入帶來少的產(chǎn)出，效率就是低的。行政決策的法治化不僅可以使決策制度體系內(nèi)部各諸要素之間的關(guān)系相互協(xié)作配合，還能夠促進(jìn)決策制度體系與政府其他部門體系及市場之閱的關(guān)系要和諧共生、優(yōu)勢互補(bǔ)。自身內(nèi)在諸要素或結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)為行政決策體制各子系統(tǒng)，圍繞共同的決策目標(biāo)和預(yù)定的方向，各司其職，相互照應(yīng)，彼此促進(jìn)，實現(xiàn)整體效能，完成決策任務(wù)。如決策中樞系統(tǒng)的統(tǒng)率與支配，信息系統(tǒng)靈敏準(zhǔn)確的信息提供，咨詢系統(tǒng)的明智、權(quán)威的輔助，審批監(jiān)控系統(tǒng)強(qiáng)有力的監(jiān)督保障和正確抉擇，執(zhí)行系統(tǒng)的機(jī)敏快速應(yīng)變(檢驗、修正和完善)和高效正確的實施等，有條不紊，按部就班，保障決策過程有效進(jìn)行。行政決策體制各系統(tǒng)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，將有助推動整個行政系統(tǒng)的完善和配合，達(dá)致行政系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的動態(tài)平衡，保持政府活力和效率的提高?！啊?有利于促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)是世界貿(mào)易組織規(guī)則的基礎(chǔ)。我國加入WTO后，WTO的規(guī)則和原則體系也適用于我國。雖然從表面上看，WTO所涉及的多是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)則和原則，但其宗旨卻是在于消除各國對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的壁壘，建立起一個更為公平、公正以及更具活力和永久性的多邊貿(mào)易體系。因此，這些規(guī)則和原則的大部分內(nèi)容是針對政府行政作為而言、是以政府的行政管理活動為對象的。以WTO的透明度原則為側(cè)該原則規(guī)定：第一，1n各成員方國內(nèi)所有的對外貿(mào)易政策、法規(guī)應(yīng)提前公布，以便其他成員方國內(nèi)企業(yè)、公民能充分了解和熟悉這些政策、法規(guī)，從而使這些企業(yè)和自然人有一個清晰透明的商業(yè)環(huán)境；第二，各成員方國內(nèi)所有地方在實施對外貿(mào)易政策、法規(guī)時，必須堅持統(tǒng)一性原則；第三，對外貿(mào)易政策、法規(guī)必須在指定的公開性刊物上予以公布，同時公布實施上述政策、法規(guī)的部門和執(zhí)行程序。此即行政程序的公開化，辦事透明化。行政決策的法治化完全合乎WTO透明度原則的內(nèi)在要求，有利于保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的秩序性、效益性，克服市場無序競爭導(dǎo)致的自發(fā)性、盲目性和非計劃性，從而促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。4有利于依法治國方略的實現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是我國的既定戰(zhàn)略目標(biāo)。1997年9月，中國共產(chǎn)黨十五大報告中明確提出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！?999年憲法修正案明確規(guī)定：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。社會主義法治的本質(zhì)在于維護(hù)人民當(dāng)家作主的權(quán)利和地位，摒棄長期影響我國的人治思想，樹立法律的至上權(quán)威。2004年3月國務(wù)院制定的全面推進(jìn)依法行政實施綱要也把“建立、健全科學(xué)民主決策機(jī)制”作為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，提出健全行政決策機(jī)制，完善行政決策程序的目標(biāo)和任務(wù)?？梢?，依法治國方略的確立，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，而依法行政又是依法治國的關(guān)鍵與核，C，一因為行政權(quán)力具有動用資源的最大力量、具有積極主導(dǎo)干預(yù)人們的社會活動和私人活動的特性。行政權(quán)的諸多特點決定了其是法律控制的核心。“4作為行政活動先導(dǎo)的行政決策行為，其法治化不僅是依法行政的應(yīng)有之意，同時也對依法行政以及依法治國方略的實現(xiàn)具有積極的推動作用。(三)域外行政決策制度的考察與借鑒域外主要發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的行政決策體制雖然存在著較大的差異，但均已實現(xiàn)從非程序決鐿到程序決策、從非法治化決策到法治化決策的過渡。本文擬從域外行政決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素以及行政決策程序兩方面來探析域外各國行政決策制度的共性特征，以期對于我國行政決策法治化的實現(xiàn)有所助益。1域外行政決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的行政決策系統(tǒng)，主要由中樞機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)控機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)四種要素構(gòu)成?！啊毙姓Q策的中樞機(jī)構(gòu)即行政決策中心，主要由行政決策組織中的領(lǐng)導(dǎo)人員組成。美11國政府行政決策的中樞機(jī)構(gòu)由總統(tǒng)本人及內(nèi)閣成員組成；在日本，行政決策中樞是以內(nèi)閣總理大臣為首的內(nèi)閣會議；而在英國則是以首相為首的責(zé)任內(nèi)閣。各國的行政決策中樞，一般采取個人決策和集體決策兩種決策方式。采取總統(tǒng)制政體的國家，如美國，一般傾向于采取個人決策方式，總統(tǒng)掌握政府最高層次的決策權(quán)；采取議會制政體的國家，則傾向于采取集體決策的方式，如日本的內(nèi)閣總理大臣、英國首相領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣在進(jìn)行最高層次的行政決策時，采取合議制。行政決策的咨詢機(jī)構(gòu)為行政決策提供智力支持。當(dāng)代主要發(fā)達(dá)國家普遍重視行政決策咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)。這些咨詢機(jī)構(gòu)有的是政府組織(或由政府建立的組織)，有的是民間社團(tuán)組織，它們大多數(shù)由大學(xué)及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者們組成。在許多國家中，咨詢論證已經(jīng)成為行政決策必不可少的一大程序，如日本的行政程序法和信息公開法規(guī)定，凡政府重大事項的決斷與規(guī)章制度的制定必須經(jīng)過咨詢論證。行政決策的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是指行政決策中樞機(jī)構(gòu)之外對行政決策行為和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督控制的組織。其主要職能是監(jiān)督和檢查行政決策主體是否具有法定的職權(quán)，其行政決策行為與程序是否符合法律規(guī)定，決策方案是否公平合理等。政府的行政決策，在橫向上要受到立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政黨(特別是執(zhí)政黨)、非政府組織、廣大公民(通過參與社會團(tuán)體)的監(jiān)督與控制；在縱向上，下級政府的行政決策要受到上級政府的監(jiān)控，政府職能部門的行政決策要受到政府決策中心的監(jiān)控。其中，非政府組織通過為政府的行政決策提供咨詢論證服務(wù)以及決策聽證等方式，來實現(xiàn)自己對行政決策的監(jiān)督權(quán)。因此，行政決策活動的公開與透明，是這類組織實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)的重要條件。行政決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以是政府組成部門、法定機(jī)構(gòu)，也可以是非政府組織與私營部門。在橫向上，一個行政機(jī)構(gòu)可以執(zhí)行本部門的決策，也可以根據(jù)法定權(quán)限執(zhí)行其它部門的決策(特別是抽象行政行為方面的決策)。在縱向上，上級政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)決策，但可以授權(quán)或委托下級政府執(zhí)行或管理。2。域外行政決策程序域外各國行政決策的程序因其體制的制約而形式多樣，但大多普遍重視行政決策程序的法制化，即將那些重大行政決策最重要的程序以法律法規(guī)的形式加以確定。下面對各國頗具特色的行政決策程序“”進(jìn)行介紹分析：(1)意大利層級決策模式意大利是一個單一制的中央集權(quán)國家，其中央政府的決策程序是一個自上而下和自下而上的往返式層級決策過程。其主要步驟是：由政府高層次機(jī)構(gòu)(如部和內(nèi)閣)對某一問題提出原則性意見，并將這一意見層層下達(dá)，落實到有關(guān)司(局)、處、科；作為國家決策過程中最基層單位的處、科，在收集信息的基礎(chǔ)上，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)層的意見，提出初步設(shè)想并上報到司；司對處與科的建議進(jìn)行加工整理，形成建設(shè)性方案并上報到部：各部由專門的立法辦公室對司上報的方案進(jìn)行合法性審核，以部的報告藍(lán)本的形式由部長簽署后呈報內(nèi)閣；內(nèi)閣按照政治利益的原則對決策方案進(jìn)行討論，討論決定后還須經(jīng)國務(wù)會議對決策的過程及其基本原則進(jìn)行合憲性審查；決策方案經(jīng)國務(wù)會議審查后，送共和國總統(tǒng)批準(zhǔn)并公布，形成正式的決策。12在整個決策過程中，意大利政府越來越重視咨詢輔助機(jī)構(gòu)的作用。般來說，凡涉及面較窄的問題，實行的是專業(yè)對口、有針對性的咨詢；凡涉及面較廣、較重大的問題，則實行多方面、跨行業(yè)的咨詢。(2)日本協(xié)商決策模式按照日本憲法的規(guī)定，涉及憲法規(guī)定的重大政治、社會、j經(jīng)濟(jì)等問題的決策必須通過政府提案或議員提案的方式向國會提出，經(jīng)國會立案審議、表決通過后由政府予以執(zhí)行。在決策制定過程中，日本官民協(xié)商的咨詢審議制度頗具特色，發(fā)揮著重要作用。日本法定的咨詢審議機(jī)構(gòu)主要有審議會、審查會、協(xié)議會等，其主要職能是根據(jù)總理大臣或各省廳首腦提出的決策咨詢課題進(jìn)行調(diào)查研究，提出決策建議，并參加具體決策課題的審議。通過咨詢審議制度，可以廣泛吸收各方面意見，以保障決策的民主化。并且，有利于兼顧各方面利益，保證決策的可行性。(3)美國白上而下決策模式美國的行政決策按先后順序般分為四個階段：決策規(guī)劃(將待決事項納入決策議程)、咨詢審議(形成可供選擇的決策草案)、決斷后的審查(法定監(jiān)控組織審查決策的合理性與合法性)，決策執(zhí)行(將決策付諸實施)。美國運輸部國家公路交通安全署制定美國機(jī)動車安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章就遵循了這樣的程序。規(guī)章出臺后，可由美國國家公路交通安全署的地區(qū)辦公室、警察機(jī)構(gòu)、法定機(jī)構(gòu)、委托州政府在法定權(quán)限內(nèi)來執(zhí)行。即本部門出臺的規(guī)章，不一定必須是本部門來執(zhí)行，這是美國政府為減少執(zhí)法隊伍提高執(zhí)行效率的一種普遍做法。3對域外行政決策制度的借鑒從以上對域外各國行政決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素和程序的介紹與分析中可以看出，各國行政決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素比較科學(xué)，行政決策程序比較規(guī)范，構(gòu)成要素在行政決策程序中各得其所。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步完善我國的行政決策體系、實現(xiàn)行政決策的法治化，我們可以從以下方面對域外的行政決策制度加以借鑒：， 一是對行政決策方案進(jìn)行合法性審查。審查行政決策方案的合法性，會在客觀上減少行政決策的主觀隨意性，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，提高決策質(zhì)量。二是行政決策的過程必須法制化。行政決策的程序并非將行政決策程序的每一個方面都以法律規(guī)范的形式確定下來，而是將那些重大行政決策最重要的程序以法律法規(guī)的形式加以確定，即通過行政程序法及其他相關(guān)的法律法規(guī)加以明確規(guī)定。我國應(yīng)根據(jù)行政決策實踐的基本程序依法進(jìn)行一些行政決策具體程序制度的設(shè)計，以確保制定出科學(xué)、合理、合法的行政決策。三是應(yīng)建立起行政決策的責(zé)任機(jī)制。行政決策組織機(jī)構(gòu)合程序比較完善，但規(guī)范和約束行政決策主體決策行為的制度欠缺，行政決策同樣不能達(dá)到令人滿意的程度。責(zé)任機(jī)制是規(guī)范和約束行政決策行為的核心機(jī)制因為責(zé)任具有對權(quán)力的明示合制約作用。因此，建立行政決策的責(zé)任機(jī)制是解決違法行政決策問題、實現(xiàn)行政決策法治化的一條可行之路。三、我國行政決策法治化的理性建構(gòu)良好、完備的規(guī)范行政決策權(quán)力的法律的存在，是行政決策法治化的前提和保障。實現(xiàn)行政決策的法治化，要求從行政決策的主體、內(nèi)容到行政決策的程序，從行政決策目標(biāo)的設(shè)定到?jīng)Q策的實施，以及行政決策主體、決策輔助機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律責(zé)任，都應(yīng)以法律規(guī)范的形式加以固定。然而，“徒法不足以自行”，立法再完備終究還是要由人來執(zhí)行。因此，行政決策的法治化首先需強(qiáng)調(diào)對“人”的約束，即行政決策的主體和相對人在行政決策的過程中應(yīng)當(dāng)明確科學(xué)、公平、民主、效率的價值取向，以保證行政決策目的的正當(dāng)性與有效性。另外，考慮到行政決策行為的自由裁量性，還應(yīng)當(dāng)確立起行使行政決策權(quán)力的一些基本原則，以確保行政決策行為在法律的范圍內(nèi)合理、正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。(一)明確行政決策的價值取向有學(xué)者指出，“凡是社會管理就不能撤開價值，價值的相互制約和入的目的性?！薄靶姓Q策法治化研究也不例外，價值研究屬于行政決策法治化研究的基本問題。行政決策行為是一種高度的理性行為，任何行政決策行為都是在一定的價值觀念指導(dǎo)下，對社會資源和社會利益進(jìn)行尋求、確認(rèn)、實現(xiàn)、創(chuàng)造，分配的過程。行政決策在本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)針對特定問題而對社會資源和社會利益的權(quán)威性分配過程，采用何種價值取向進(jìn)行行政決策的制定與執(zhí)行，涉及社會資源和社會利益分配目的的正當(dāng)性與有效性。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們對行政決策的價值理念有不同的提法。本文認(rèn)為，法治化的行政決策，其價值理念應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)、公平、民主和效率。1科學(xué)科學(xué)的涵義有-一是指“反映自然、社會、思維等的客觀規(guī)律的分科知識體系”；二是指“合乎科學(xué)的，合理的”“”。本文所論及的是第二種涵義的科學(xué)。行政決策必須科學(xué)，因為只有科學(xué)才具有客觀、嚴(yán)謹(jǐn)、及時、高效和可量化等特征，帶有強(qiáng)烈的理性色彩。從根本上講，科學(xué)的行政決策要求行政決策必須符合人類的理性思維特征、符合實際情況，尊重事物發(fā)展的客觀規(guī)律，符合最廣大人民的根本利益，運用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行行政決策活動?？茖W(xué)決策是與社會化大生產(chǎn)相適應(yīng)的，是與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步密不可分的。科學(xué)決策符合民主、法治發(fā)展的客觀要求j順應(yīng)時代潮流。行政決策行為中的科學(xué)性表現(xiàn)為科學(xué)的行政決策體制、科學(xué)的行政決策程序和科學(xué)的行政決策方法，以保證決策結(jié)果的有效性?？茖W(xué)的行政決策體制，應(yīng)該是一個既符合精簡、效能原則，又符合現(xiàn)代決策科學(xué)化要求的，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運行機(jī)制靈活高效的組織系統(tǒng)；科學(xué)的行政決策程序，是指既符合現(xiàn)代決策理論，又與決策實踐相一致的、具有實用價值的決策程序；科學(xué)的決策方法，主要是指在決策分析方法上的數(shù)學(xué)化和模型14化，在決策手段上的計算機(jī)化?！啊笨茖W(xué)的決策是與經(jīng)驗決策相對而言的。經(jīng)驗決策是指依據(jù)過去的經(jīng)驗、憑借個人的才智、社會經(jīng)驗、知識水平等個人素質(zhì)進(jìn)行決策。經(jīng)驗決策容易使少數(shù)決策者掌握國家或政府的絕對權(quán)力，從而容易造成。人存政舉，人亡政息”的政策斷層。由經(jīng)驗決策到科學(xué)決策，既是行政決策發(fā)展的必然趨勢，更是行政決策應(yīng)有的核心價值或者說根本價值取向。當(dāng)然，科學(xué)決策并不是說完全摒棄經(jīng)驗決策?？茖W(xué)決策并非萬能，經(jīng)驗決策也絕非一無是處，在許多行政管理活動中科學(xué)決策還不能完全取代經(jīng)驗決策。只有把二者有機(jī)地結(jié)合起來，才能有效地提高決策者的決策水平，保證行政決策的正確性和有效性。2公正公正，或日公平，在傳統(tǒng)法理學(xué)中幾乎一直被視為法律的最高價值。約翰羅爾斯曾說，“正義(公平)是社會體制的第一美德，就像真實是思想體系的第一美德一樣。法律和體制如果是不正義的，那么無論它們多么有效，多么有條不紊，也必然會被人們改革或廢除?！眓81行政決策與公正有著密切的聯(lián)系。這不僅是因為公正的價值目標(biāo)是決定行政決策科學(xué)性的重要因素，還因為公正價值所具有的功能是行政決策得以有效實施的基本前提。行政決策的價值取向若失之公平與公正，就會導(dǎo)致政府角色錯位，造成“部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法律化”局面，從而導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。然而，公正問題卻是一個長期以來深深困擾著人們的古老而又常新的話題。在不同的歷史條件下，在不同的民族文化中，從不同的階級立場出發(fā)，人們對什么是公正、公正的標(biāo)準(zhǔn)或原則為何以及如何處理公正與其他社會價值的關(guān)系，都有著不同甚至截然對立的看法。例如，柏拉圖認(rèn)為公正就是“和諧”，公正存在于社會有機(jī)體各個部分間的和諧關(guān)系之中。每個公民必須在其所屬的地位中盡自己的義務(wù)，做與其本性最相適合的事情。亞里士多德認(rèn)為，公正是“平等”。在他看來，公正寓于“某種平等”之中。即相等的東西給予相同的人，不相等的東西給予不相同的人?！啊庇軐W(xué)家、法學(xué)家金斯伯格認(rèn)為，正義指法治或合法性。正義觀念的核心是消除任意性，特別是消除任意權(quán)，因此合法性的發(fā)展就具有巨大的重要性。人是受法的統(tǒng)治而不是受人的統(tǒng)治的觀念也就此涌現(xiàn)。他認(rèn)為正義的歷史大部分是反對法的遲誤，反對任意適用法律規(guī)范，反對法律本身的不法的這些運動。嘲從以上對公正的理解可以看出，公正的涵義是非常抽象的，而且具有非常鮮明的歷史性和階級性，一定時期內(nèi)的公正的涵義與當(dāng)時社會主流的價值標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。在當(dāng)代中國，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，利益主體呈現(xiàn)多元化的趨勢，但我國的綜合國力與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。在這種條件下，我國行政決策的公正性就在于實現(xiàn)社會各主體之間的利益平衡，滿足各主體的合理需要和促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)然，對于公正價值所包含目標(biāo)追求，僅憑借其抽象的理念是無法實現(xiàn)的。要實現(xiàn)實體的公正性，還必須借助公正的程序，對此將在下文“依程序決策原則”部分詳細(xì)論述，此處不再贅言。3民主所謂民主，就是一系列保證公民實現(xiàn)自由、平等和其他權(quán)利的制度和程序。民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。在我國，人民當(dāng)家作主的主要內(nèi)容，就是他們有權(quán)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下決定由什么入來代表自己制定政策，管理社會。正所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，問計于民，是行政決策科學(xué)化得以實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，是減少違法決策的重要前提。民主論的主要代表羅伯特達(dá)爾認(rèn)為，所謂民主政治，就是全體公民廣泛分享參與決策的機(jī)會，就是對政府決策過程的控制。也就是說，民主政治強(qiáng)調(diào)的是公民廣泛的參與和直接管理，這從根本上說是一種民意政治，它突出公民的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。民主政治時代是主權(quán)在民的時代，此時的公民在政治生活中不僅有服從的義務(wù)，而且有參與的權(quán)利，行使權(quán)利和履行義務(wù)是公民的本質(zhì)特征。因此，公民的決策參與程度，始終是衡量現(xiàn)代社會民主化程度的一個重要指標(biāo)。從世界范圍而言，盡管當(dāng)代各國對民主概念的理解不同、所建立的民主政治的體制不同，但是，它們都采取不同的方式、在不同的程度上，實行公民參與管理國家和社會事務(wù)，將公民參與管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利寫在各自的憲法中。我國憲法規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@就是我國公民參與的法律依據(jù)。我國憲法規(guī)定的這種公民參與，從其包含的內(nèi)容來講是一種廣泛的參與。即它不僅指公民的政治參與由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程；還包括對所有公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。行政決策過程中的公民參與，主要是對后者的參與，這種參與就是公民通過一定的參與渠道，影響政府行政決策或公共事務(wù)的行動過程。具體而言，就是指行政主體為作為行政相對人的廣大人民群眾設(shè)立具體的權(quán)利義務(wù)時，也就是當(dāng)政府在做出與公民有具體利害關(guān)系的決定、政策時，廣大公民參與這一過程，并對政府的具體決策發(fā)表意見，而政府應(yīng)盡可能地聽取和尊重公眾的意見和建議，并賦予公眾以修改或廢除某項決策權(quán)利的行動過程。堅持行政決策中的公民參與，對政府管理而言，是實現(xiàn)其決策民主化和科學(xué)化的一種重要手段；對廣大公民麗言，是直接或間接地影響政府行政決策的選擇，實現(xiàn)自身利益的有效途徑。 ，4效率效率是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，它源自于拉丁文effcientia，英文是efficiency，是指投入與產(chǎn)出的比率，反映的是在一個資源有限的社會如何做到以最小的成本得到最大收益的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)在社會生活每一個方面的滲透，使得人類幾乎任何一項活動都可以用效率來衡量即力求以最小的成本取得最大的收益，從而達(dá)到資源的最佳配置。行政決策也涉及效率的問題。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，僅僅以科學(xué)、民主、公正來衡量行政決策的正確性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只注重行政決策的公正性而不考慮或很少考慮行政決策的及時性和便捷性等因素將使社會正義遲遲不能到來。法諺有云：“遲來的正義非正義”，公正與效率是正義的兩個維度，缺少其中任何一個都將導(dǎo)致社會正義無法正常實現(xiàn)。效率是現(xiàn)代行政管理所追求的目標(biāo)之一，效率低下的行政最終將會對公眾產(chǎn)生不利影響，行政決策有關(guān)效率價值目標(biāo)的基本精神，是追求使公平與效率這并行有悖的兩者處于均衡狀態(tài)。既不以犧牲公眾利益的代價來追求效率，也不因恐侵犯公共利益而束縛住行政16機(jī)關(guān)的手腳。同時保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效活動所需要的靈活性。行政決策對象的復(fù)雜多變，決定了行政決策不能久拖不決，否則就可能貽誤時機(jī)，喪失最佳決策機(jī)會。更有甚者，會給國家利益和公共利益帶來嚴(yán)重?fù)p失。行政決策的效率性還要求盡可能多地投入合理的成本，減少或避免不合理的成本，增強(qiáng)決策的實踐理性，使決策落到實處、見到實效。首先，行政決策方案的擬訂必須考慮成本的多級取向。例如：是否必須擬訂該方案?每一方案實施包含著怎樣的成本?成本的高低是否與社會的承受力相協(xié)調(diào)?其次，對決策方案的評價必須貫穿成本必要性和可行性相統(tǒng)一的原則。許多行政決策方案之所以不能落到實處、見到實效，就是因為決策者只注意到了成本的必要性而忽視了成本的可行性。決策活動必須在成本問題上更多地關(guān)注方案的可行性。例如：怎樣將方案推行到底?在實旌過程中究竟要付出哪些成本?如何將各個環(huán)節(jié)上的成本分解到社會可以接受的限度內(nèi)而不至引起人們的抵觸?制訂決策方案的過程不僅僅要考慮應(yīng)不應(yīng)該做，還需要慎重考慮怎樣做。所謂行政決策成本，是指為完成具體行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源，以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和，包括信息成本、方案成本、培訓(xùn)成本、規(guī)范成本、認(rèn)同成本和控制成本等。行政決策所產(chǎn)生的收益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。在更多的情形下，行政決策直接產(chǎn)出社會效益和環(huán)境效益，間接產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益。行政決策的終極目標(biāo)是追求公眾利益的最大化，其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域發(fā)生的行為帶有強(qiáng)烈的公益性色彩。行為結(jié)果是為社會提供豐富的公共物品、穩(wěn)定的社會秩序、高素質(zhì)的智能型人才、高水平的科技文化成果，等等。這些產(chǎn)出有利于形成一個有序競爭、高位競爭的宏觀環(huán)境，為社會經(jīng)濟(jì)的有序、高效發(fā)展提供基礎(chǔ)性的前提條件，帶來相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)效益。在具體行政決策的作為過程中，一般而言，成本降低，效益就好；反之，成本提升，效益就差。行政決策要求以最少的人力、物力和財力耗費獲取最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。這才是反映了行政決策對效率追求的實質(zhì)。13(二)確立行政決策的基本原則行政決策法治化的基本原則，是對行政決策法治化固有規(guī)律的反映和總結(jié)，是行政決策主體應(yīng)當(dāng)遵循的決策行為準(zhǔn)貝4和基本法則。它和行政決策法治化的價值取向一樣，都對行政決策的法治化起著重要的指導(dǎo)作用。行政決策法治化應(yīng)遵循的原則較多，概括起來包括以下幾項：1行政決策權(quán)力法定原則行政決策權(quán)力法定原則是指行政決策主體的一切決策行為都必須遵守法律的規(guī)定，任何行政決策權(quán)力的來源和作用都必須要有明確的法律依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政決策權(quán)力法定原則是行政決策法治化最基本的原則，其他原則都建立在此原則的基礎(chǔ)上?；诜ㄖ蔚幕疽螅姓Q策權(quán)力法定原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：17(1)行政決策權(quán)力來源于法。一切行政決策行為必須以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)即無行政。行政決策權(quán)力必須合法產(chǎn)生，行政決策主體的決策權(quán)力或由法律、法規(guī)設(shè)定，或由有權(quán)機(jī)關(guān)依法授予，否則權(quán)力來源就沒有法律依據(jù)。沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力從根本上說是一種非法的權(quán)力。這里強(qiáng)調(diào)的是行政決策主體要依法決策，而不得依言決策、依習(xí)慣決策、依長官意志或依主管意志決策。行政決策主體必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)不得行使某項權(quán)力。 (2)行政決策權(quán)力受制于法。行政決策權(quán)力法定原則不僅要求行政決策權(quán)力來源于法，還進(jìn)一步要求行政決策權(quán)力的行使必須具有明確的法定依據(jù)，受到法的全面的、全程的和實際的制約。這是對行政決策權(quán)力行使的要求，也構(gòu)成行政決策權(quán)力法定原則的核心。行政決策權(quán)力受制于法主要是指法律、法規(guī)對行政權(quán)限作出了明確的劃分，行政決策主體只有在其法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其決策權(quán)力才是合法的。當(dāng)然，行政決策權(quán)力所受到的法律限制，不僅來自于實體上的權(quán)限范圍，還包括程序上對行政決策權(quán)力行使的方式和過程的限制。行政決策主體行使決策權(quán)力，不僅要依據(jù)法定的權(quán)限，還要依據(jù)法定的程序。(3)越權(quán)無效，并應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。行政決策權(quán)力法定原則要求決策主體不得越權(quán)，如果越權(quán)則不具有法律效力?！斑@是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權(quán)范圍內(nèi)，它就在法律上站不住腳?！?因此，法院和其他有權(quán)國家機(jī)關(guān)可以撤銷越權(quán)行政決策行為或宣布越權(quán)行為無效，并依法追究有關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任。總之，行政決策權(quán)力法定原則表明任何行政決策必須有法定的依據(jù)，要求行政決策主體做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，用法的合理性來約束行政的隨意性，不得抗拒和規(guī)避法的約束。2依程序決策原則依程序決策是行政法上正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之意。正當(dāng)程序原則的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。嘲1正當(dāng)程序原則被公認(rèn)為是程序正義的主要體現(xiàn)。程序正義一直被視為“看得見的正義”，這源自于一句人所共知的法律格言：正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)(Justice must not only be done。but must beseen to be done)。近現(xiàn)代程序公正觀念產(chǎn)生于英國法，并為美國法的“正當(dāng)程序”思想所繼承和發(fā)展。在英國，受早期法律傳統(tǒng)影響，人們一般相信“程序先于權(quán)利，正義先于事實”，美國更是將正當(dāng)程序原則奉為憲法的核心原則之一。美國憲法所確立的法律正當(dāng)程序原則，在其本土自19世紀(jì)始，伴隨對急劇擴(kuò)張的行政機(jī)構(gòu)及其權(quán)力進(jìn)行控制這一背景，迅速向行政法領(lǐng)域蔓延。臺灣學(xué)者翁岳生曾就此分析并指出，該原則“最初僅指司法(法院)程序，及至現(xiàn)代福利國家出現(xiàn)，行政決策(決定)實際發(fā)生剝奪人民權(quán)利效果后，乃逐漸要求行政決策亦需要符合“正當(dāng)程序”。嘲其時在行政領(lǐng)域，法律的正當(dāng)程序被具體界定為行政性正當(dāng)程序原則。所謂行政性正當(dāng)程序原則，是要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力涉及行政相對人的生命、自由或財產(chǎn)權(quán)利時，須聽取當(dāng)事人的意見。18例如對于城市煤氣、水、電等公用事業(yè)的提價，公路整治、城市規(guī)劃等涉及國計民生的重大決策措施的出臺等。在這一過程中，政府只有與公民之間建立起正常的溝通渠道，并通過舉行聽證會、專家咨詢會等多種形式，廣泛吸收公民的參與，并把最終結(jié)果公布子眾，才能避免行政決策中的專制主義，也才能使政府作出的各項行政決策既能正確反映社會各種利益的要求，又能使政府行政決策的過程符合其自身的客觀規(guī)律，從而使權(quán)威性的政府管理通過公民的參與而轉(zhuǎn)交成為便民、利民、為民的民主、科學(xué)行政，行政決策的民主化和科學(xué)化得到有機(jī)的統(tǒng)一 一一3比例原則一現(xiàn)代行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權(quán)力(在行政法上為行政權(quán)，在警察法上為警察權(quán))的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時，如何才能保證裁量是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本(overall cost)高于總利益(overall benefit)的行為。在大陸法中，這項任務(wù)是通過對手段與目的之間關(guān)系的衡量，甚至是對兩者各自所代表的、相互沖突的利益之間的權(quán)衡來實現(xiàn)的，也就是借助比例原則進(jìn)行有效的控制。御行政決策行為的作出與實施上，也應(yīng)當(dāng)考慮比例原則，即行政決策的制定必須具有必要性與合理性。例如，在本文開篇所引用的圓明園防滲風(fēng)波這一案例中，圓明園的管理部門為節(jié)省開支，用白色塑料在湖底鋪設(shè)防滲膜，嚴(yán)重傷害了圓明園濕地生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性和水文生態(tài)功能，其目的與手段之間明顯不合比例。比例原則所要解決的核心問題是如何為行政決策行為的正確、有益和公正提供一個一般性的標(biāo)準(zhǔn)。行政決策行為可能在不同的決策環(huán)境下面臨不同的現(xiàn)實條件，但是行政決策行為仍有一些一般性、共同性的原則可以遵循。這些原則包括：(1)合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。行政決策是為了滿足人們的某種主觀需要而進(jìn)行的一種行為，具有一定的目的性。但是人們在按照自身需要進(jìn)行抉擇時不能任意妄為，決策的目的必須與客觀規(guī)律相符合，此即行政決策行為必須符合規(guī)律性與目的性的統(tǒng)一。如果行政決策行為無視客觀規(guī)律甚至違背客觀規(guī)律，行政決策的目的往往就會難以實現(xiàn)。(2)公正與效率的統(tǒng)一。在行政決策過程中，公正與效率是互相聯(lián)系、互相制約的，忽視其中任何一個方面都會導(dǎo)致片面性。如前文所述，公正與效率都是行政決策所追求的價值，公正有時也可用效率機(jī)制來詮釋。龐德認(rèn)為，“我們以為正義并不意味著個人的德行，它也并不意味著人們之間的理想關(guān)系。我們以為它意味著一種制度。我們：以為它意味著那樣一種關(guān)系的調(diào)整和行為的安排，它能使生活物質(zhì)和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最少阻礙和浪費的條件下盡可能多地給予滿足?！饼嫷碌倪@種認(rèn)識正是對公正與效率關(guān)系的最好詮釋，也是行政決策所應(yīng)遵循的原則。一(3)私人利益與公共利益的統(tǒng)一。公共利益與私人利益之間存在著一種對立統(tǒng)一的關(guān)系，公共利益與私人利益是互相轉(zhuǎn)化、互相依賴及互相包含的。當(dāng)政府在行政決策過程中面臨是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實現(xiàn)時，應(yīng)當(dāng)首先依照比例原則權(quán)衡19兩者的大小，考量該行為所要實現(xiàn)的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能作出選擇。而不應(yīng)先入為主地認(rèn)為公共利益就一定天然地優(yōu)于私人利益。4權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則行政決策法治化要求用憲法和法律來限制和約束行政決策主體的行為，并使決策主體及其領(lǐng)導(dǎo)者的行為受到法律和公眾的有效監(jiān)督，這就必須建立起決策權(quán)力與法律責(zé)任兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系即要明確決策者的法律責(zé)任。行政決策主體對其所實施的導(dǎo)致決策失誤的違法決策行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，有權(quán)力必有責(zé)任、責(zé)任與權(quán)力相對應(yīng)，這就是行政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。長期以來，我國由于缺少決策責(zé)任制，而導(dǎo)致行政決策權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、決策不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象比比皆是，這在一定程度上助長了違法行政決策行為的滋生。因此，要想減少違法行政決策行為的發(fā)生、實現(xiàn)行政決策的法治化，必須從根本上使行政決策責(zé)任得以實現(xiàn)，做到行政決策權(quán)力與行政決策責(zé)任相統(tǒng)一。權(quán)責(zé)脫節(jié)的狀況，使承擔(dān)責(zé)任的人往往無權(quán)決策，有權(quán)發(fā)號施令作出決策的人又往往不承擔(dān)后果和應(yīng)負(fù)的責(zé)任，從而導(dǎo)致推諉扯皮、決而不議、議而不決的現(xiàn)象大量存在。因此，建立行政決策責(zé)任制，首先要處理好權(quán)責(zé)的關(guān)系，明確界定和規(guī)范部門乃至個人的職責(zé)權(quán)限，明確決策責(zé)任主體，做到各有各的權(quán)力、各有各的責(zé)任，別人不能干預(yù)，更不能侵犯。同時，又必須是有權(quán)還有責(zé)，違法行使權(quán)力應(yīng)負(fù)責(zé)，改變有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)，以及有人不管事、有事無入管的狀況。應(yīng)注意的是，行政決策主體的法律責(zé)任不能代替依法擁有行政決策權(quán)力的政府機(jī)關(guān)行政首長的責(zé)任。行政決策是行政首長的一項基本職責(zé)，我國法律規(guī)定，人民政府實行行政首長負(fù)責(zé)制。這說明各級行政首長在享有法律賦予的行政決策權(quán)的同時，還應(yīng)承擔(dān)行政決策責(zé)任。因而行政決策如出現(xiàn)重大失誤、造成嚴(yán)重后果，應(yīng)該而且必須依法追究決策者的法律責(zé)任。行政首長不能借口“集體決策”而由“集體承擔(dān)”法律責(zé)任?！凹w負(fù)責(zé)”易形成“法不責(zé)眾”的局面，結(jié)果是誰也不負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致“群體腐敗”。側(cè)因此，在行政決策主體因違法決策而承擔(dān)法律責(zé)任的同時，該行政楓關(guān)的負(fù)責(zé)人亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道義上的責(zé)任。(三)探索實現(xiàn)行政決策法治化的具體途徑行政決策的法治化，其前提是具有完備的行政決策法律制度。但法治化絕非是單純地對已有法律規(guī)范的機(jī)械運用，而是在具體的行政決策過程中體現(xiàn)行政決策的價值理念和基本原則。在我國，實現(xiàn)行政決策的法治化可以從以下幾方面入手：1明確行政決策主體的權(quán)限與范圍行政決策主體是依法享有行政決策權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。我國國務(wù)院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以及其他法律賦予行政決機(jī)關(guān)的職權(quán)中包含行政決策權(quán)力。因此，一般說來，我國的行政機(jī)關(guān)都是行政決策主體。根據(jù)行政決策權(quán)力法定的原則，行政決策主體必須在法定的決策權(quán)力范圍內(nèi)行使決策權(quán)力，各司其職。除依法授權(quán)或委托的情形外，任何行政決策主體都不得擅自行使應(yīng)由其他行政決20策主體行使的決策權(quán)力。在不具有行政隸屬關(guān)系的同級行政決策主體之間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能的分工對行政決策權(quán)力予以劃分，各個政府職能部門應(yīng)當(dāng)分別在法律賦予自己的職權(quán)范圍內(nèi)做出行政決策，不得相互推諉或者侵越。在具有行政隸屬關(guān)系的上下級程政決策主體之間，應(yīng)對決策權(quán)力根據(jù)不同的性質(zhì)進(jìn)行劃分，并且通過法律予以規(guī)定，建立分級自主決策的行政決策體制。凡涉及全國整體利益的事項，例如海關(guān)、金融、國稅、國家安全等方面的事務(wù)由中央實行垂直領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一決策；凡涉及需要中央和地方行政決策主體共同管轄的事務(wù)，例如公安、地稅、工商等方面的內(nèi)容實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，由中央和地方政府共同決策；凡屬于地方性較強(qiáng)的事務(wù)，例如文化、教育、體育等方面的事務(wù)由地方行政決策主體自行決策。側(cè)行政決策的范圍，即行政決策涉及的社會公共事務(wù)，與政府職能范圍密切相關(guān)。隨著我國社會由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，政府的職能也發(fā)生了變化，開始由無限政府向有限政府過渡。在加入WTO之后，我國政府的職能集中表現(xiàn)在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和社會服務(wù)方面。與之相適應(yīng)，行政決策的范圍也須有所縮小，而不應(yīng)再大包大攬，牽涉社會生活的方方面面。現(xiàn)階段我國行政決策的范圍應(yīng)限于以下內(nèi)容嘲1：(1)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。政府不應(yīng)試圖凌駕于市場之上，以超越經(jīng)濟(jì)的權(quán)力去左右市場的競爭，限制市場主體的自由，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，編制經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定符合本地情況的政笈和法規(guī)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。(2)市場監(jiān)管。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)市場監(jiān)管，界定和保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，排除地方和部門保護(hù)保護(hù)主義，建立全國統(tǒng)一、開放的市場體系，披露產(chǎn)品定價和產(chǎn)品質(zhì)量信息，反對不正當(dāng)競爭，維護(hù)市場秩序和交易安全等。(3)公共服務(wù)。在履行公共服務(wù)職能方面，行政決策的范圍主要是建立健全社會保障體系，提高政府的公共教育服務(wù)水平，擴(kuò)大公共醫(yī)療服務(wù)對象范圍，加強(qiáng)文化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等。2規(guī)范行政決策的程序，并輔之以相應(yīng)的配套制度 行政決策是一個動態(tài)的過程，其與其他任何管理程序一樣，都必須遵循具有醬遍性的一般程序?？偟膩碚f，行政決策按程序可以分為以下五個環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)；收集信息，擬定方案；分析評佶，抉擇方案；實施方案，反饋調(diào)整；全面追蹤，評估提高。將這五個環(huán)節(jié)以法律或法規(guī)的形式固定下來，由國家強(qiáng)制力來保證實施，有助于避免決策者因個體認(rèn)識上的偏差而影響決策的科學(xué)性，這點自不待言。考慮到行政決策是一個極為復(fù)雜的過程，行政決策程序也涉及許多技術(shù)層面的細(xì)節(jié)，本文在此暫不展開論述。但在行政決策的過程中，可以設(shè)置一些相應(yīng)的配套制度來保證行政決策程序合法進(jìn)行，以有利于行政決策的科學(xué)、公正、民主、效率等價值目標(biāo)的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在行政決策過程中可以設(shè)置以下配套制度： ：(1)專家咨詢制度。行政主體在作出重大決策之前，需要經(jīng)過一定的咨詢程序。這種咨詢主要有兩種：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，在咨詢其他領(lǐng)導(dǎo)成員意見或者決策輔助機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，由行政主體作出決策；二是在行政系統(tǒng)外部，在研究重大事項或與公眾利益息息相關(guān)的問題時，充分咨詢社會各界的意見，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策。面向行政系統(tǒng)以外的咨詢方式又可分為兩種：一是公眾咨詢。即在決策的過程中，采用聽證會的形式，咨詢社會各界人士對有關(guān)公眾事務(wù)的意見，吸取其合理的部分，以使行政決策更加符合實際情況或更能反映民意，這是決策民主化的具體體現(xiàn)，將在下文中詳細(xì)論述。二是專家咨詢。嘲謀斷分離是現(xiàn)代行政決策的特點之i由于政策決策涉及的領(lǐng)域非常廣泛，決策者不可能是無所不能的全才，常常需要就自己并非十分熟悉的問題進(jìn)行決策。專家咨詢可以協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標(biāo)；可以為決策者擬定決策方案，提供解決問題的辦法。戰(zhàn)后資本主義國家普遍重視咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為美國政府決策服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)有70多家，日本政府各部門建立的咨詢機(jī)構(gòu)達(dá)20多家，英國已設(shè)立咨詢公司2000多家。政府利用咨詢機(jī)構(gòu)的智力支持進(jìn)行行政決策的做法已被納入法制軌道。嘲據(jù)悉，我國深圳市政府也開始將決策過程中的咨詢環(huán)節(jié)制度化。因此，為確保行政決策的科學(xué)化和民主化，行政主體在作出重大決策之前，必須經(jīng)過一系列的咨詢程序，這樣就有必要建立專家咨詢制度，如建立專家咨詢委員會制或?qū)＜覍徸h委員會制。專家咨詢委員會制或?qū)＜覍徸h委員會制這樣的咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)獨立，以避免咨詢過程中的官方色彩。(2)行政決策聽證制度。行政決策過程中的聽證制度，是指行政決策主體做出影響相對人權(quán)益的行政決策之前，就有關(guān)事實和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的制度。聽證制度旨在為與該項決策有利害關(guān)系的一方當(dāng)事人提供表達(dá)和陳述自己意見的機(jī)會，由此可以防止、限制行政決策主體濫用決策權(quán)力，從而做出既能滿足絕大多數(shù)人利益、又能兼顧少數(shù)人特殊利益的合理決策。許多國家的行政程序法都把聽證作為行政程序的重要制度加以規(guī)定。我國的行政處罰法、價格法、立法法和行政許可法等多部法律都規(guī)定了聽證制度，但是在行政決策領(lǐng)域聽證制度尚處于起步階段。因此，在未來的立法設(shè)計上應(yīng)明確行政決策聽證制度的主持人、申請人、適用范圍等事項。首先，關(guān)于行政決策聽證的申請人。由于行政決策事關(guān)社會公共事務(wù)與公共利益，其利害關(guān)系人通常是不確定的。在具體操作上，除了行政決策主體依職權(quán)主動召開聽證會外，社會組織(如行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等社會團(tuán)體組織)和社會公眾都應(yīng)有權(quán)提出聽證申請。當(dāng)然，社會組織和社會公眾提出的聽證申請還需具備相應(yīng)的條件和經(jīng)過特定的程序才能啟動聽證程序。對于相應(yīng)的條件與程序，政府部門可以制定聽證程序條例或類似的文件加以規(guī)定。其次，關(guān)于行政決策聽證的主持人。主持人能否公正地主持聽證，是影響聽證能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵因素。因此，聽證的主持人必須具有中立性、公證性，最好由行政決策主體與社會組織或社會公眾在指定期限內(nèi)共同選定。最后，關(guān)于行政決策聽證制度的適用范圍。聽證的目的在于保障科學(xué)、公正、民主等價值的實現(xiàn)，但還應(yīng)兼顧效率。為了確保行政決策的基本效率，不可能任何決策都要進(jìn)行聽證。筆者認(rèn)為，對于行政立法決策、政府價格決策(如春運期間的交通運輸票價、藥品定價等)、政府管理收費(如教育收費)以及社會重大公共過程決策，應(yīng)當(dāng)由決策主體依職權(quán)提起聽證程序；而對于其他方面的行政決策，若有社會組織或社會公眾申請22聽證的，可由行政決策主體自由裁量是否舉行聽證。(3)行政決策公開公示制度。該制度是指行政決策方案擬定之后，應(yīng)當(dāng)通過廣播、電視、報刊或者互聯(lián)網(wǎng)等方式向社會發(fā)布，聽取人民群眾意見和建議的帝0度。聽證適用于行政決策內(nèi)容與相對人聯(lián)系密切并且利益主體相對集中的事項，而公開公示則適用于利益主體相對分散的一般行政決策。公示制度包含公示內(nèi)容、范圍、方式以及公示后出現(xiàn)問題的調(diào)查處理等。行政決策公開公示制度要求行政決策程序公開透明，行政決策程序的任一環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)向社會公開。因為陽光是最好的防腐劑，政府權(quán)力只有以二種可預(yù)測的方式行使，才能給相對人的行為提供規(guī)范和指導(dǎo)，相對人也才有可能對自己將來的行為進(jìn)行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的社會秩序當(dāng)中。此外，在我國加入世界貿(mào)易組織簽訂的法律文件中有23項協(xié)議，其中有2I項涉及政府，要求行政決策公開。為順應(yīng)WT0規(guī)則的要求，同時為了避免暗箱操作導(dǎo)致的違法行政決策，今后我國應(yīng)當(dāng)通過法律的形式規(guī)定行政決策主體應(yīng)當(dāng)采取多種方式把與公眾利益相關(guān)的行政決策及工作情況公布于眾(涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私等情形除外)，承辦單位對群眾的意見和建議應(yīng)當(dāng)及時收集和整理，吸收合理成分，對原有行政決策方案及時進(jìn)行調(diào)整。3加強(qiáng)行政決策的法律監(jiān)督機(jī)制本文之前的論述重點一直放在行政決策的制定和通過上，在此需強(qiáng)調(diào)的是對行政決策的事后監(jiān)督。因為如果沒有事后監(jiān)督、對行政決策的實施結(jié)果不加關(guān)注，會使決策者容易通過非正常渠道謀取決策的通過，或者為了通過決策而人為地調(diào)整決策，影響決策的科學(xué)性、公正性和正確性。行政決策的法律監(jiān)督制度是指國家專門機(jī)關(guān)和其他社會組織、團(tuán)體、個人根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對政府行政決策實施后造成的結(jié)果和社會影響的合法性、合理性、公平性進(jìn)行評估，得出評估結(jié)論，根據(jù)評估結(jié)論決定是否向有權(quán)國家機(jī)關(guān)提出改變或撤銷行政決策的申請、要求賠償?shù)闹贫取３拔覈^去主要由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、各級人民代表大會、各級人民法院、各級人民檢察院和各級政府等行使行政決策監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督主體主要集中在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)。但隨著社會主義民主和法制的發(fā)展，監(jiān)督主體的范圍也亟需擴(kuò)大。中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會對權(quán)力制約和監(jiān)督問題作了新的論述，確認(rèn)權(quán)力制約和監(jiān)督主體包括各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、黨的各級紀(jì)律檢查委員會、國家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、新聞輿論機(jī)關(guān)和廣大人民群眾權(quán)力制約和監(jiān)督主體的多樣性有利于增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的廣泛性，對行政決策的法律監(jiān)督更是如此。因為行政決策的實施往往涉及社會各界和廣大民眾的利益，將新聞輿論機(jī)關(guān)和廣大人民群眾納入監(jiān)督主體的范圍，更有利于保障公眾的合法權(quán)益。鼉我國當(dāng)前的行政決策監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在原有的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，考慮新聞輿論機(jī)關(guān)和廣大人民群眾監(jiān)督的特點及功能，制定相關(guān)法律，賦予這些組織、機(jī)構(gòu)和個人不同程度的監(jiān)督權(quán)力，使其通過市場化運作或者接受國家機(jī)關(guān)的委托開展對行政決策的法律監(jiān)督。行政決策法律監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)包括對行政決策產(chǎn)生過程中、產(chǎn)生前后的相關(guān)因素監(jiān)督和評價。主要包括以下幾個方面”3：(1)決策的目的、目標(biāo)、任務(wù)；(2)決策前、決策過程中的決策環(huán)境，包括政治環(huán)境、法制環(huán)境、輿論環(huán)境、技術(shù)環(huán)境；(3)決策的提出機(jī)構(gòu)、決策提出的依據(jù)、相關(guān)調(diào)查資料i調(diào)查的程序和科學(xué)依據(jù)、決策者的身份和資格、決策的方式、決策的程序、決策的表決情況、決策反對者的意見；(4)決策對合憲、合法、合理、公平、公正、公開、效率一社會穩(wěn)定、相關(guān)群體利益、公眾利益的考慮； 。(5)決策前后環(huán)境的變化情況、決策實行結(jié)果與決策目標(biāo)的對比分析；(6)決策實施工程中可能影響決策實施效果的環(huán)境變化等。4完善行政決策責(zé)任制行政決策責(zé)任，概括起來主要有道義責(zé)任，政治責(zé)任和法律責(zé)任。道義責(zé)任是指行政決策主體因違法決策給國家、社會和公眾帶來不理影響，應(yīng)受到的道義上的譴責(zé)；政治責(zé)任主要是指行政決策違反黨和國家的大政方針，有損國家和人民的利益、權(quán)利和福祉而對國家和人民所負(fù)有的責(zé)任；法律責(zé)任是指行政決策主體違法決策造成重大損失時所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。本文在此主要研究的是行政決策的法律責(zé)任機(jī)制。根據(jù)危害性質(zhì)以及損害后果的不同，可將違法行政決策的法律責(zé)任分為以下幾種：其一，違憲責(zé)任。違憲責(zé)任是指行政決策主體的行政決策行為違反憲法的精神、原則或具體規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。違憲責(zé)任通常表現(xiàn)為行政決策本身被依法撤銷或改變，行政決策機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人遭到彈劾或罷免；其二，行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政決策主體因違反行政法律義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果，行政責(zé)任主要表現(xiàn)為警告、記過、降級、撤職甚至開除等行政處分；其三，刑事責(zé)任。刑事責(zé)任是行政決策主體因故意或重大過失而作違法行政決策，并因此給國家、社會和公眾造成巨大影響和嚴(yán)重?fù)p失而應(yīng)承擔(dān)的最為嚴(yán)重的法律責(zé)任。刑事責(zé)任主要針對行政決策主體的負(fù)責(zé)人，至于行政決策機(jī)關(guān)本身是否需要承擔(dān)刑事責(zé)任則取決于刑法的具體規(guī)定；其四，侵權(quán)賠償責(zé)任。這是指違法行政決策侵犯公民、法人或其他組織和合法權(quán)益并造成損害導(dǎo)致的國家賠償責(zé)任。完善行政責(zé)任機(jī)制是一項緊迫而又艱巨的任務(wù)，需要用法治化的規(guī)則、程序和方法來貫徹和體現(xiàn)責(zé)任，保證責(zé)任的實現(xiàn)。因此，完善行政決策責(zé)任制除了需要在行政決策程序過程中建立起相關(guān)配套制度以及健全、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制以外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：(1)強(qiáng)化行政決策主體及其公務(wù)人員的法律責(zé)任意識。缺乏法律責(zé)任意識是我國法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，法律責(zé)任意識對于依法決策具有重要意義。實踐表明，即使有了比較健全和完善的法律和制度，如果人們的法律責(zé)任意識和法律責(zé)任觀念淡薄、思想政治素質(zhì)低，再好的法律和制度也會因得不到遵守而不起作用。因此，必須堅持不懈地抓好法律宣傳工作，著重提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律責(zé)任觀念，提高他們依法辦事的能力，為行政決策的法治化奠定堅實的基礎(chǔ)。決策者必須在法律規(guī)定的范圍與職權(quán)內(nèi)，依照法定的行政決策程序進(jìn)行決策，否則就須承擔(dān)法律責(zé)任，