公共政策的制定與執(zhí)行.doc

一、公共政策的概述（一）公共政策的涵義公共政策是社會公共權威（黨和政府）為解決社會公共問題或滿足社會公眾需要，依據(jù)特定時期的目標任務，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定和發(fā)布的、用以規(guī)范和引導有關機構團體和個人行為的行為準則或指南。這個定義突出強調(diào)了四點：（1）公共政策是黨和政府的政策，是黨和政府解決社會公共問題的一種政治措施或政治工具；（2）公共政策是黨和政府規(guī)范和引導有關機構團體和個人行為的行為規(guī)范或行為準則；（3）公共政策的核心就是要解決社會利益分配的問題，所有公共政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關系的處理。因此，公共政策是各種利益關系的調(diào)節(jié)器。（4）公共政策對社會利益的分配，服從于政府的整體目標需要，服從于政府對利益的追求，如社會穩(wěn)定、社會發(fā)展、人民生活水平不斷提高等。（二）公共政策的類型元政策：是指規(guī)范與引導政策過程中政策制定、政策執(zhí)行、政策評估行為的準則或指南?？傉撸菏侵刚唧w系中處于統(tǒng)帥地位的、對一個國家革命和建設事業(yè)的全局產(chǎn)生決定性作用的政策。也常常被人們稱為戰(zhàn)略決策?；菊撸菏侵笀?zhí)政黨和政府為維護和協(xié)調(diào)事關國家全局和整體利益的，而對社會某一領域、某一方面發(fā)展所規(guī)定的主要目標、任務和行動準則。具體政策：一般是指中下層公共管理部門在特定時期、特定范圍，為解決特定問題所規(guī)定的行動目標、任務和準則。（三）公共政策的功能1.指導功能：公共政策對社會成員的行為和事物的發(fā)展起著指引方向的作用。2.協(xié)調(diào)功能：公共政策對公眾行為和社會發(fā)展具有調(diào)節(jié)、調(diào)適功能。3.控制功能：政府運用公共政策對社會公共事務中出現(xiàn)的種種利益矛盾進行調(diào)節(jié)與控制。4.分配功能：政府的公共政策具有分配社會公共利益的作用。能從公共政策中獲益的社會公眾通常有以下幾類：（1）與政府的主觀偏好相一致的公眾。（2）能代表社會發(fā)展方向的公眾。（3）在社會中占大多數(shù)的公眾。5.推動功能：政府的公共政策對促進經(jīng)濟、社會發(fā)展起著巨大的作用。二、公共政策的制定（一）公共政策制定的原則1信息完備原則 一般而言，政策的科學性是與信息的全面性、真實性成正比的。充分、及時而準確地占有信息，這是政策規(guī)劃活動成功的根本保證。2系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則(整體性原則 )3科學預測原則4現(xiàn)實可行原則5民主參與原則6穩(wěn)定可調(diào)原則（二）公共政策制定的步驟公共政策的制定是政府決策系統(tǒng)對已經(jīng)面臨的公共政策問題采取行動、作出政策反應的過程。公共政策制定的邏輯程序一般劃分為以下幾個步驟：1政策問題的認定公共政策問題是指客觀存在的已經(jīng)被社會上多數(shù)人所覺察、認同、感受，已經(jīng)與既定的價值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突，并且由社會中的團體與個人表達出來的屬于政府管轄范圍并且能被列入政府的政策議程的社會問題。政策問題一般應具備下列要素：1）政策問題是客觀存在的社會問題；2）這個社會問題已被社會上的大多數(shù)人覺察、認知或關心到，即影響面大，問題嚴重；3）它與人們的價值觀念、行為規(guī)范和利益發(fā)生沖突，引起人們的不滿，并透過團體的活動，強烈要求政府采取行動加以解決；4）政府有關部門也認識到這個問題的嚴重性，認為有必要解決，也在自己的職權范圍內(nèi)，準備采取行動加以解決。2政策議程的建立所謂政策議程就是將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程。這是解決問題的關鍵一步。公共政策議程可以區(qū)分為以下兩類：(1)公眾議程。它是指公眾在某一時期對某一社會公共問題給予評論，并認為應當通過政府的政策予以解決的過程。在政策過程中，公眾議程屬于問題察覺階段。(2)正式議程。正式議程是決策者和分析人員對政策問題的界定或陳述階段，其主要目的是確認與問題有關的各種事實。正式議程所要回答的不是怎么做的問題，而是值不值得做的問題。在一般情況下，一個政策問題的提出過程是：某一社會問題引起關注，進入公眾議程，然后再進入正式議程，最后形成公共政策問題。但政策議程并非都經(jīng)過公眾議程進而進入正式議程。政策問題進入政府議程的主要途徑：（1）政治領導人（2）研究人員、專家學者（3）行政人員（4）政治組織(民主黨派)（5）代議制(人大與政協(xié))（6）利益集團（7）大眾傳播媒介（8）群眾抗議活動（9）危機或突發(fā)事件3政策方案的設計政策方案的設計是指對政策問題的分析研究并提出相應的解決辦法或方案的活動過程。政策方案的設計是政策過程中一個最重要的環(huán)節(jié)。政策問題一旦被提上議事日程，接著就進入分析研究并提出解決辦法即方案設計階段。政策方案設計的步驟：（1）大膽構想階段(輪廓勾畫 )。抓住公共政策問題的實質和關鍵，從不同的角度大膽構想各種可能的政策方案，勾畫政策方案的輪廓，保證政策備選方案的全面性和多樣性。輪廓設想需要的是勇于創(chuàng)新的精神和豐富的想像力。頭腦風暴法特菲爾法（2） 精心設計階段（細節(jié)設計）。對政策設計方案進行細部設計，進一步加工、充實、豐富，使之具體化，這就是小心求證。細節(jié)設計需要的則是冷靜的頭腦和求實的精神，就方案的各個細節(jié)進行嚴格的論證、反復的計算和細致的推敲。政策方案進行細部設計時應注意的問題：政策方案的細部設計要視政策層次而定。制定政策方案時，既要有主體方案，又要有配套方案；既要有整體方案，又要有分類方案。政策轉換要迂回前進，要具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于決策者的學識、精力、時間有限以及事務繁雜等原因，他們更多地參與評價方案和選擇方案。而方案設計這一工作，通常是由專家學者、尤其是咨詢機構輔佐完成。4政策效果的預測政策方案總是面向未來的，方案后果往往要經(jīng)過一段時期之后才能出現(xiàn)。為了正確地評估方案，必須對方案的后果進行科學預測，這是方案規(guī)劃過程的一個重要環(huán)節(jié)。政策效果的類型：（1）正面效果與負面效果公共政策實施后達到政府和社會組織所希望的目標，就是正面效果；如果所產(chǎn)生的效果是政府或社會不希望出現(xiàn)的，就是負面效果。（2）主要效果與從屬效果主要效果是公共政策實施后實現(xiàn)了所確定的預期目標。從屬效果就是政策的效果、影響超出預期目標的范圍。（3）顯性效果與潛在效果顯性效果就是當前易于發(fā)現(xiàn)或可用社會指標來衡量的效果。潛在效果是由于政策的持久影響力而產(chǎn)生的在某種甚至在政策終止后都難以覺察、評價，而在未來逐漸明朗的效果。5政策方案的抉擇在對各備選方案進行后果預測之后，要對各方案進行評選，以抉擇出或綜合出一個最佳方案或滿意方案。這是政策制定的關鍵階段。公共政策的抉擇是公共政策制定過程中最具實質性意義的階段。（1）政策方案抉擇的基本依據(jù)有利于元政策的實現(xiàn)。能最大限度地實現(xiàn)政策目標。這是方案抉擇時最主要最基本的標準。消耗的政策資源盡可能的少。實現(xiàn)政策目標的風險程度盡可能小。政策方案實施中產(chǎn)生的副作用盡可能小。在實際工作中，由于決策信息的不完備，方案的不周全以及選優(yōu)標準的多樣性與相對性等，要達到最優(yōu)目標是困難的。因而在一般情況下，比較適宜采用西蒙提出的滿意標準，遵循有限合理性原則，選擇一種在現(xiàn)實條件下比較可行的方案。（2）政策方案的可行性政治可行性-政治上的可行性是指政策能夠得到執(zhí)政黨、政府等的批準、贊成和支持。經(jīng)濟可行性-指政策能夠獲得各種經(jīng)濟資源的充分支持，并能和國家經(jīng)濟的整體發(fā)展相配合。行政可行性-指政策的制定實施能夠得到各級行政組織、行政人員和行政程序的充分配合。法律可行性-指政策中沒有為法律所限制或禁止的內(nèi)容。技術可行性-指可以運用實際存在的科學技術與方法去解決政策中的相關問題。社會可行性-指方案在現(xiàn)有的社會發(fā)展水平和老百姓的心理承受能力下能夠實現(xiàn)目標的程度。6政策方案的合法化政策方案的合法化是指政策方案選定之后，應按法定程序，提交有關機關討論通過，并以公報等形式向社會發(fā)布，以取得合法地位。政策方案合法化程序政府法制部門（法制局）審查舉行政策決策聽證會。凡是涉及公眾利益的重大政策決策，應當舉行政策決策聽證會，廣泛聽取各方面意見。特別緊急和保密性高的決策除外。政府全體會議或常務會議討論決定。政府出臺的重大政策，必須經(jīng)過政府全體會議或常務會議討論決定；一般性政策由主管政府領導人決定。行政首長簽署發(fā)布。三、公共政策的執(zhí)行（一）政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)1.政策執(zhí)行的準備工作（1）制定政策執(zhí)行計劃分解政策目標，盡可能量化目標弄清可支配的資源編制具體的實施計劃；（2）政策執(zhí)行的組織落實確定執(zhí)行機構組織調(diào)配人員-選人用人；物資準備-落實各種資源；（3）政策宣傳與試點政策試點選擇試點對象設計試驗方案總結試驗結果2.政策的全面實施(1)指揮活動指揮必須統(tǒng)一，不能政出多門，多頭指揮。指揮者必須擁有指揮權力。指揮必須按照層級體系進行。(2)溝通與協(xié)調(diào)活動。溝通是指行政組織之間、行政人員之間的意見交換和信息交流，通過溝通達到思想和行動上的協(xié)調(diào)一致。協(xié)調(diào)是指行政領導通過引導、調(diào)停和說服的辦法使行政組織、行政人員之間建立起互相協(xié)同、相互配合的關系。(3)監(jiān)督活動。執(zhí)行監(jiān)督是指監(jiān)督主體按照一定的標準和規(guī)范，運用適當?shù)谋O(jiān)督手段，對監(jiān)督客體所進行的檢查、控制和矯正。(4)控制活動。執(zhí)行中的控制就是通過信息反饋及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題并隨時糾正偏離目標的行為的活動。3政策執(zhí)行的總結階段總結工作的內(nèi)容：對執(zhí)行情況的檢查。檢查決策目標是否如期完成，完成的進度與效果如何，同原計劃有無出入，有哪些成績的創(chuàng)新，有哪些缺點和失誤，等等。對執(zhí)行情況的評定。依一定的項目要求和標準，對執(zhí)行部門和執(zhí)行人員的工作作出評判并給予獎懲。（二）政策執(zhí)行的影響因素1.政策體制。政策體制中政策主體的權威、政策執(zhí)行機制、政策執(zhí)行信息將影響政策執(zhí)行的效果。2政策本身。政策本身的正確性、權威性和規(guī)制力，直接影響政策執(zhí)行及其效果。3執(zhí)行機構與人員。政策執(zhí)行機構及其人員是否勝任、盡心、使勁，對政策執(zhí)行及其效果將產(chǎn)生直接的影響。4目標群體（政策對象 ）。目標群體是指由于特定的政策規(guī)定而必須調(diào)整其行為的群體或個體。目標群體的認同與順從度。5可用資源。政策執(zhí)行機構在執(zhí)行特定政策項目上所實際獲取和使用的社會公共資源的種類和數(shù)量，將直接影響政策執(zhí)行的力度和效果。經(jīng)費資源、人力資源、信息資源、權威資源6環(huán)境因素。政策執(zhí)行環(huán)境包括社會因素和自然因素。（三）公共政策執(zhí)行的手段1.法律手段法律手段是指在公共決策執(zhí)行中，執(zhí)行主體通過落實國家的各項法律、國家與地方的各種法規(guī)、規(guī)章，來實現(xiàn)公共決策目標的方法。法律手段具有規(guī)范性、強制性、穩(wěn)定性等特點。2.經(jīng)濟手段經(jīng)濟手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律以及客觀利益的要求，在公共決策執(zhí)行中調(diào)節(jié)各種利益關系，以及節(jié)約執(zhí)行的成本，提高執(zhí)行的經(jīng)濟和社會效益。經(jīng)濟手段具有間接性、有償性、關聯(lián)性等特點。經(jīng)濟手段亦有自身的局限性，主要表現(xiàn)在它只能調(diào)節(jié)物質利益關系，而不能解決公共決策執(zhí)行中的所有問題。3.行政手段行政手段是指公共決策執(zhí)行依靠本身擁有的執(zhí)行權力和公共組織的權威，采用命令、指示、規(guī)章等方式，并依照公共組織的層級系統(tǒng)來完成決策目標的方式。行政手段具有權威性、強制性、無償性、具體性等特點。4.宣傳與引導手段宣傳與引導手段是指通過對政策的宣傳以及行為的引導完成政策執(zhí)行目標的方式。宣傳與引導手段是建立在非強制的基礎上的，它的特點是具有靈活性、人性化以及平等化。（四）上有政策、下有對策現(xiàn)象剖析1.上有政策、下有對策現(xiàn)象的表現(xiàn)你有政策，我有對策-替換性執(zhí)行。曲解政策，為我所用-選擇性執(zhí)行。軟拖硬抗，拒不順從-象征性執(zhí)行。搞土政策-附加性執(zhí)行。能拖就拖，拖不了勉強應付-觀潮式政策執(zhí)行。2.上有政策、下有對策現(xiàn)象的成因（1）中央利益與地方利益間的矛盾。（2）政策本身的缺陷。（3）執(zhí)行準備不充分。（4）政策執(zhí)行主體的本位主義和