共事業(yè)管理費(fèi)用及配置效率分析教材(PPT 108頁(yè)).ppt

1 第八章共事業(yè)管理費(fèi)用及配置效率分析 2 公共事業(yè)管理是一個(gè)消耗一定的資源 生產(chǎn)和提供公共事業(yè)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出的過(guò)程 其基本內(nèi)容是公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供總體上有生產(chǎn)規(guī)模較大 資金投入額度大 周期長(zhǎng) 回報(bào)率低等特征 非單一投資主體所能承擔(dān) 3 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式的基本組合不同類別的公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)分析公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)的配置效率分析 4 第一節(jié)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式的基本組合 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式及其價(jià)值當(dāng)代公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式與提供方式的組合 5 一 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式及其價(jià)值 從公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的角度看這一組合方式?jīng)Q定著公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)投入的可能 運(yùn)行方式 決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的實(shí)際結(jié)果 6 1 基本含義 公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)方式和提供方式的組合 就是指在公共事業(yè)管理過(guò)程中 既圍繞著生產(chǎn)和提供兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié) 生產(chǎn)者和提供者之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu) 7 2 在公共事業(yè)管理中的價(jià)值 公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式的組合 既構(gòu)成了公共事業(yè)產(chǎn)品的不同的管理方式 也形成了管理過(guò)程中的資金投入方式 從而以多元的資金投入為基礎(chǔ) 構(gòu)成了當(dāng)代公共事業(yè)管理多元主體參與的基本格局 8 二 當(dāng)代公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式與提供方式的組合 公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn) 也可以是私人生產(chǎn) 公共產(chǎn)品的提供可以是公共提供 市場(chǎng)提供和混合提供 因此 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供方式的組合可以有6種方式 9 公共生產(chǎn) 公共提供即由政府依靠公共財(cái)政支出 直接投資并組織公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn) 并無(wú)償?shù)叵蛏鐣?huì)提供 公共生產(chǎn) 混合提供即由政府組織公共產(chǎn)品生產(chǎn) 并通過(guò)收費(fèi)方式向市場(chǎng)提供 這種收費(fèi)是不以營(yíng)利為目的 只對(duì)成本進(jìn)行賠償 如目前我國(guó)的國(guó)有事業(yè)單位以及行政機(jī)關(guān)為公眾提供的某些產(chǎn)品和服務(wù) 10 公共生產(chǎn) 市場(chǎng)提供即由公共企業(yè)生產(chǎn) 按營(yíng)利原則定價(jià) 并向使用人收費(fèi)的提供方式 通常 具有政府壟斷性質(zhì)的私人產(chǎn)品 或者接近于私人產(chǎn)品性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品 如煤氣 水 電 電訊 公共交通等常常采用這種方式生產(chǎn)和提供 11 私人生產(chǎn) 公共提供即由非政府組織乃至私人部門(mén)生產(chǎn) 通過(guò)政府采購(gòu)方式由政府獲得產(chǎn)品的所有權(quán) 并無(wú)償?shù)叵蛏鐣?huì)提供的公共事業(yè)產(chǎn)品 如國(guó)防產(chǎn)品 公共工程的建設(shè)等 12 私人生產(chǎn) 混合提供即在政府相關(guān)的法規(guī) 行業(yè)政策和規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)督下 由非政府組織或私人部門(mén)投資和組織生產(chǎn) 并由其自行向社會(huì)提供 一般來(lái)說(shuō) 涉及教育 醫(yī)療 文化等事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的非政府組織的事業(yè)產(chǎn)品就是以這種方式提供的 13 私人生產(chǎn) 市場(chǎng)提供指對(duì)那些可以比較好地進(jìn)行 選擇性進(jìn)入 的產(chǎn)品 甚至為俱樂(lè)部產(chǎn)品 如私人與社區(qū)通過(guò)契約而進(jìn)行的社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供如付費(fèi)后進(jìn)入的音樂(lè)廳 高爾夫球場(chǎng)等 14 15 第二節(jié)不同類別公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)分析 公共事業(yè)管理中的公共支出公共事業(yè)管理費(fèi)用中的非政府組織投入公共事業(yè)管理費(fèi)用中的企業(yè)資金投入 16 一 公共事業(yè)管理中的公共支出 在任何公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的組合模式中政府都具有關(guān)鍵的地位 因此政府對(duì)公共事業(yè)的投入即公共支出 是公共事業(yè)管理中的基本經(jīng)費(fèi)來(lái)源 17 1 公共支出概念 也稱為財(cái)政支出或政府支出 是指政府為履行其職能而支出的一切費(fèi)用的總和 換言之 公共支出是政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的成本 如果從公共產(chǎn)品的角度看 就是執(zhí)行政府一定的 即以多大規(guī)模 以什么質(zhì)量 向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)決策的成本 18 2 公共支出的分類 按與市場(chǎng)關(guān)系分類 消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出消耗性支出 這類公共支出形成的貨幣流 直接對(duì)市場(chǎng)提出購(gòu)買(mǎi)要求 形成相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)商品或勞務(wù)的活動(dòng) 政府 市場(chǎng) 19 1 消耗性支出直接形成社會(huì)資源和要素的配置 因而其規(guī)模和結(jié)構(gòu)等大致體現(xiàn)了政府直接介入資源配置的范圍和力度 是公共財(cái)政對(duì)于效率職能的直接履行 這樣 購(gòu)買(mǎi)性支出能否符合市場(chǎng)效率準(zhǔn)則的根本要求 是公共財(cái)政活動(dòng)是否具有效率性的直接標(biāo)志 20 2 消耗性支出中的投資性支出 將對(duì)社會(huì)福利分布狀態(tài)產(chǎn)生直接影響 因而是公共財(cái)政履行公平職能的一個(gè)重要內(nèi)容 3 消耗性支出直接引起市場(chǎng)供需對(duì)比狀態(tài)的變化 直接影響經(jīng)濟(jì)周期的運(yùn)行狀況 因而是政府財(cái)政政策的相機(jī)抉擇運(yùn)作的基本手段之一 是公共財(cái)政履行穩(wěn)定職能的直接表現(xiàn) 21 轉(zhuǎn)移性支出 是指政府將錢(qián)款單方面轉(zhuǎn)移給受領(lǐng)者的支出活動(dòng) 主要由社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼支出等組成 轉(zhuǎn)移性支出形成的貨幣流 并不直接對(duì)市場(chǎng)提出購(gòu)買(mǎi)要求 即不直接形成購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或勞務(wù)的活動(dòng) 政府 私人和企業(yè) 市場(chǎng) 22 轉(zhuǎn)移性支出所提供的貨幣 直接交給私人和企業(yè) 而不是由政府單位直接使用 至于私人和企業(yè)是否使用和如何使用這些錢(qián)款 則基本上由它們自主決定 盡管政府能夠提供一定的制度約束 但并不能直接決定它們的購(gòu)買(mǎi)行為 23 轉(zhuǎn)移性支出也體現(xiàn)了公共財(cái)政履行效率 公平和穩(wěn)定三大職能 1 轉(zhuǎn)移性支出引起了貨幣收入的流動(dòng) 在間接的意義上仍然配置了資源和要素 2 轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行公平職能的最重要手段之一 政府通過(guò)轉(zhuǎn)移性支出 增加了支出受惠者的貨幣收入 在私人和企業(yè)間進(jìn)行了收入再分配 從而成為政府實(shí)施社會(huì)公平政策的重要手段 24 3 政府的轉(zhuǎn)移性支出增加了有關(guān)私人和企業(yè)的可支配收入 間接增加了社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力 影響了宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行態(tài)勢(shì) 特別是其中的濟(jì)貧支出和社會(huì)保險(xiǎn)支出等 能夠自動(dòng)地隨著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)而逆向變動(dòng) 從而成為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自動(dòng)穩(wěn)定器 25 按支出目的劃分為預(yù)防性支出和創(chuàng)造性支出預(yù)防性支出 用于維持社會(huì)秩序和保衛(wèi)國(guó)家安全 保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全與生活穩(wěn)定的支出 創(chuàng)造性支出 用于提高公民生活水平 完善社會(huì)環(huán)境等方面的支出 26 按支出的受益范圍劃分為一般利益支出和特殊利益支出一般利益支出 指全體成員都可以享受其所提供的效益的支出 如國(guó)防 公檢法等 特殊利益支出 對(duì)社會(huì)中某些特定居民或企業(yè)給予特殊支出 如教育 醫(yī)藥 企業(yè)補(bǔ)助等 27 按政府職能分類公共支出按政府的職能分類 也就是按政府支出的費(fèi)用類別分類 它可以分為投資性支出 教科文衛(wèi)等事業(yè)發(fā)展支出 國(guó)家行政費(fèi)用支出 各項(xiàng)補(bǔ)貼支出和其他支出等 28 按政府職能對(duì)公共支出進(jìn)行分類 能夠清晰 全面 具體地反映政府執(zhí)行了哪些職能及其政策側(cè)重點(diǎn) 能夠?qū)ν粋€(gè)國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析 從而看出該國(guó)的政府職能結(jié)構(gòu)和內(nèi)容發(fā)生了怎樣的演進(jìn) 有助于預(yù)測(cè)未來(lái)公共支出的發(fā)展變化趨勢(shì) 可用于對(duì)政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能的程度進(jìn)行橫向國(guó)際比較 揭示各個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)政府職能的構(gòu)成及其差異 29 3 公共支出的范圍 第一類主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的支出國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要 國(guó)防安全 社會(huì)秩序 行政管理 外交事務(wù)等方面的需要 社會(huì)公益事業(yè)的需要 社會(huì)基礎(chǔ)性文化 教育 科技 衛(wèi)生事業(yè)及社會(huì)保障等的需要 社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的需要 道路 橋梁 郵電通訊 自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的需要 非競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資的需要 新興產(chǎn)業(yè) 高科技產(chǎn)業(yè) 支柱產(chǎn)業(yè)及風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的投資需要等 30 第二類是矯正市場(chǎng)偏差的支出調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出 即在總需求不足的時(shí)候 增加公共支出 對(duì)市場(chǎng)在資源配置等方面出現(xiàn)的偏差進(jìn)行引導(dǎo)和矯正 實(shí)現(xiàn)總量和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào) 減少經(jīng)濟(jì)的波動(dòng) 以保證宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù) 穩(wěn)定發(fā)展 調(diào)節(jié)地區(qū)之間 產(chǎn)業(yè)之間和個(gè)人之間的利益關(guān)系 實(shí)觀效率和公平兼顧 如通過(guò)公共支出 對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū) 弱質(zhì)產(chǎn)業(yè) 低收入階層給予照顧 31 4 公共支出的具體內(nèi)容 公共工程支出用于社會(huì)共同需要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)費(fèi) 基本建設(shè)支出中用于能源 交通 郵電的部分投資 用于公共設(shè)施和社會(huì)科教文衛(wèi)部門(mén)固定財(cái)產(chǎn)的投資 地質(zhì)勘探費(fèi) 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價(jià)格補(bǔ)貼等等 用于提供社會(huì)一般產(chǎn)品的擴(kuò)大再生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性投資的經(jīng)費(fèi) 基本建設(shè)中扣除公共投資以外的剩余部分 維持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需運(yùn)營(yíng)資金 只有第一類屬公共財(cái)政職能范圍之事 32 公共教育支出教育基建支出 反映教育各部門(mén)所屬各類學(xué)校和教學(xué)儀器廠等企業(yè)和事業(yè)單位的基建支出 教育費(fèi)附加收入用于教育的支出 用于學(xué)生課本價(jià)格的補(bǔ)貼支出 支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出中用于教育方面的支出 農(nóng)村教育附加費(fèi)支出 城市維護(hù)費(fèi)中用于中小學(xué)校舍維修補(bǔ)助費(fèi) 教育企業(yè)的挖潛改造資金 各種各樣教育部門(mén)的教育事業(yè)費(fèi) 部門(mén)事業(yè)費(fèi)中用于教育和干部培訓(xùn)的支出 33 公共科技支出我國(guó)在科技支出方面的基本特征是 供給力度偏低 而供給范圍寬泛 幾乎覆蓋了所有的科技事業(yè)領(lǐng)域 用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)來(lái)看 科技事業(yè)并不完全需要財(cái)政供給 除了基礎(chǔ)性 公益性科學(xué)研究事業(yè)外 其他無(wú)須政府去辦 從目前的預(yù)算收支科目來(lái)看 科技事業(yè)費(fèi)共分4款27項(xiàng) 基礎(chǔ)科研經(jīng)費(fèi)僅占科研費(fèi)總量的3 1 34 社會(huì)保障公共支出目前主要是 社會(huì)福利及社會(huì)撫恤經(jīng)費(fèi)的供給 社會(huì)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的基本部分及國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的生活困難的補(bǔ)助 醫(yī)療保障中的公費(fèi)醫(yī)療 群眾醫(yī)療欠款基金 國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位離退休職工及民政部門(mén)管理的退休人員的養(yǎng)老金供給等等 應(yīng)改革勞動(dòng)保險(xiǎn)資金積累與分配方式 從統(tǒng)包局部職工供給 轉(zhuǎn)向參與社會(huì)總基金的形成和供給軌道上來(lái) 35 醫(yī)療保健公共支出各類醫(yī)院和衛(wèi)生院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)及日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼 衛(wèi)生科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)及中等衛(wèi)生學(xué)校經(jīng)費(fèi) 防疫防治事業(yè)費(fèi)及藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi) 公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)及群眾醫(yī)療欠款基金等 36 行政管理支出公共文化事業(yè)支出一是勞動(dòng)服務(wù)性事業(yè) 如藝術(shù)表演 電影放映 圖書(shū)出版 有線電視廣播等 二是社會(huì)公益性事業(yè) 如文物保護(hù) 無(wú)線廣播 旨在弘揚(yáng)民族文化的公共圖書(shū)館 文化館 博物館等 37 國(guó)防費(fèi)用支出進(jìn)一步壓縮軍工企業(yè) 加大軍轉(zhuǎn)民的力度 進(jìn)一步精簡(jiǎn)后勤攤子 以增大第一線軍費(fèi) 進(jìn)一步縮減軍隊(duì)規(guī)模 優(yōu)化軍費(fèi)使用結(jié)構(gòu) 以提高軍人供養(yǎng)和裝備水平 促使我國(guó)國(guó)防向高 精 尖發(fā)展 38 我國(guó)的國(guó)防經(jīng)費(fèi) 中國(guó)政府依據(jù)國(guó)防法和預(yù)算法 遵循國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針 適應(yīng)國(guó)防需求和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 合理確定國(guó)防費(fèi)的投量和投向 2007年中國(guó)國(guó)防支出預(yù)算為3509 21億元人民幣 比2006年增加529 9億元 增長(zhǎng)17 8 39 中國(guó)國(guó)防費(fèi)的主要支出項(xiàng)目有人員生活費(fèi) 訓(xùn)練維持費(fèi)和裝備費(fèi) 人員生活費(fèi)用于軍官 文職干部 士兵和聘用人員的工資 保險(xiǎn) 伙食 服裝 福利等費(fèi)用 訓(xùn)練維持費(fèi)用于部隊(duì)訓(xùn)練 院校教育 工程設(shè)施建設(shè)及維護(hù)和日常消耗性支出 裝備費(fèi)用于武器裝備的研究 試驗(yàn) 采購(gòu) 維修 運(yùn)輸和儲(chǔ)存等 40 41 42 43 5 公共事業(yè)管理費(fèi)用中公共支出結(jié)構(gòu)分析 公共事業(yè)管理費(fèi)用中的公共消耗性支出 公共消費(fèi)支出和公共投資支出公共消費(fèi)支出為提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行的支出 表現(xiàn)為向公眾提供一定的社會(huì)服務(wù) 比較重要的項(xiàng)目有國(guó)防 教育和公共保健等 44 公共投資支出指政府通過(guò)投資基礎(chǔ)設(shè)施等以保證和改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活條件的支出 主要特征是往往形成資產(chǎn) 公共投資的領(lǐng)域往往是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域 如水 電 煤氣 通信等容易形成壟斷的行業(yè) 45 公共事業(yè)管理費(fèi)用中的公共轉(zhuǎn)移性支出公共轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為政府資金的無(wú)償?shù)膯畏矫娴霓D(zhuǎn)移 包括各種財(cái)政補(bǔ)貼 補(bǔ)助 養(yǎng)老金 失業(yè)救濟(jì)金 債務(wù)利息等 其最重要的內(nèi)容是社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼 且后者與公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供直接相關(guān) 財(cái)政補(bǔ)貼中 尤以企業(yè)虧損補(bǔ)貼與政府公共事業(yè)管理的費(fèi)用支出最為密切 46 6 公共事業(yè)管理費(fèi)用中公共支出原則 公平原則這一公平原則不是在數(shù)量投入或提供方面的絕對(duì)公平 而應(yīng)包括兩個(gè)基本內(nèi)容 橫向公平 同等對(duì)待同一層次的居民 縱向公平 差別對(duì)待不同層次的居民 如從理論上看 對(duì)公共教育和公共保健的政府補(bǔ)貼 應(yīng)對(duì)不同階層有所差別 47 效益原則主要是指這一支出能達(dá)到社會(huì)資源在公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的最優(yōu)配置 理論上 在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng) 公共支出花在公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供中的收益應(yīng)恰好等于花在私人產(chǎn)品投資所得的收益 48 穩(wěn)定原則政府通過(guò)公共支出直接進(jìn)行公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供 無(wú)論是消耗性支出還是轉(zhuǎn)移性支出 其增減變化必然會(huì)影響到社會(huì)需求的總量 為保證整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定 在安排公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的公共支出費(fèi)用時(shí) 應(yīng)有利于達(dá)到較高度的就業(yè)水平 物價(jià)的穩(wěn)定 較好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等 49 二 公共事業(yè)管理費(fèi)用中的非政府組織投入 1 從事于公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的非政府組織的資金來(lái)源溢余 一定時(shí)期內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)所產(chǎn)生的銷售收入與支出相抵后的差額 即凈資產(chǎn)的增加社會(huì)捐贈(zèng)政府撥款 50 2 公共事業(yè)管理費(fèi)用中的非政府組織資金投入原則 非營(yíng)利原則非政府組織在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)的合法收入 必須全部用于該組織有關(guān)章程所規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng) 不得在組織成員中進(jìn)行分配 即便在組織被注銷后的剩余資產(chǎn) 也不能轉(zhuǎn)移或私分 51 安全原則指非政府組織要確保其投資的安全性 即要求非政府組織成為基金資源的消極持有者 而不是財(cái)富的積極創(chuàng)造者 對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供中的投資大 風(fēng)險(xiǎn)高 周期長(zhǎng)的項(xiàng)目 是否投入或投入多少 必須慎重決策 52 2 公共事業(yè)管理費(fèi)用中的企業(yè)資金投入 企業(yè)資金是非公共支出中的另一個(gè)基本部分 隨著公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供新模式的確立 公共事業(yè)管理費(fèi)用來(lái)源的多元化 政府社會(huì)管理方式的改革 企業(yè)資金在公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)中越來(lái)越發(fā)揮出重要的作用 53 投資于公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)通過(guò)投資于建立或?qū)①Y金投入某一生產(chǎn)公共事業(yè)產(chǎn)品的企業(yè) 將企業(yè)資金較為長(zhǎng)期地投入到某一公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)中 這類公共事業(yè)產(chǎn)品主要是上述所說(shuō)的適宜于私人生產(chǎn) 公共提供 或者私人生產(chǎn) 混合提供的產(chǎn)品 如一定范圍內(nèi)的教育產(chǎn)品 醫(yī)療產(chǎn)品 文化產(chǎn)品 以及水 電 煤氣 郵政 電訊 鐵路等產(chǎn)品 54 通過(guò)項(xiàng)目融資方式進(jìn)行公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)項(xiàng)目融資 是指以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和項(xiàng)目未來(lái)的收益作抵押來(lái)籌措資金的一種融資方式 國(guó)際上通行的做法是 為了進(jìn)行某一項(xiàng)目的建設(shè) 可以成立項(xiàng)目公司 該公司是具有獨(dú)立法人地位的法人實(shí)體 55 一般項(xiàng)目公司可以進(jìn)行負(fù)債經(jīng)營(yíng) 負(fù)債通常占總投資的65 70 項(xiàng)目公司是借款的直接債務(wù)人 貸款方對(duì)債權(quán)的追索權(quán)僅限于項(xiàng)目的資產(chǎn)或項(xiàng)目的潛在資金流量 如產(chǎn)生的收益 因此 從資金來(lái)源看 項(xiàng)目融資主要是私人資金或銀行貸款 即通常企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)的資金 56 企業(yè)資金進(jìn)入公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供主要有以下三種方式 BOT Build Operate Transfer 方式 即建設(shè) 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓BOOT Build own Operate Transfer 方式 即建設(shè) 擁有 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓BOO Build own Operate 方式 即建設(shè) 擁有 經(jīng)營(yíng) 57 BOT方式 是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商 承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì) 融資 建設(shè)和運(yùn)營(yíng) 并回收成本 償還債務(wù) 賺取利潤(rùn) 特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府 實(shí)質(zhì)上 BOT融資方式是政府與承包商合作經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式 58 BOT方式在我國(guó)稱為 特許權(quán)融資方式 其涵義是指國(guó)家或者地方政府部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議 授予簽約方的投資企業(yè)承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資 建造 經(jīng)營(yíng)和維護(hù) 在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi) 項(xiàng)目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán) 允許向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用 由此回收項(xiàng)目投資 經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào) 特許期滿后 項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門(mén) 59 BOT融資方式的特點(diǎn) 1 是無(wú)追索的或有限追索的 舉債不計(jì)入國(guó)家外債 債務(wù)償還只能靠項(xiàng)目的現(xiàn)金流量 2 承包商在特許期內(nèi)擁有項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán) 3 名義上 承包商承擔(dān)了項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn) 因此融資成本較高 60 4 與傳統(tǒng)方式相比 BOT融資項(xiàng)目設(shè)計(jì) 建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率一般較高 因此 用戶可以得到較高質(zhì)量的服務(wù) 5 項(xiàng)目的收入一般是當(dāng)?shù)刎泿?若承包商來(lái)自國(guó)外 對(duì)宗主國(guó)來(lái)說(shuō) 項(xiàng)目建成后將會(huì)有大量外匯流出 6 BOT融資項(xiàng)目不計(jì)入承包商的資產(chǎn)負(fù)債表 承包商不必暴露自身財(cái)務(wù)情況 61 BOT融資的運(yùn)作過(guò)程BOT融資的運(yùn)作有八個(gè)階段 即項(xiàng)目的確定和擬定 招標(biāo) 選標(biāo) 開(kāi)發(fā) 建設(shè) 運(yùn)營(yíng)和移交 62 63 資料 廣東沙角電廠BOT項(xiàng)目廣東沙角電廠是我國(guó)第一個(gè)bot基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 是1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司和中國(guó)發(fā)展投資公司等作發(fā)起人在深圳建設(shè)的 經(jīng)過(guò)十年的運(yùn)作 該項(xiàng)目取得了成功 其工期提前一年竣工 只用了22個(gè)月 1986年獲得了英聯(lián)幫土建大獎(jiǎng) 更為重要的是目前日電廠供電成本低于廣東省國(guó)營(yíng)電網(wǎng) 64 廣東省經(jīng)委曾組織人力對(duì)承包商的回報(bào)進(jìn)行調(diào)查 得出的結(jié)論是回報(bào)率高是合理的 首先 電廠管理水平和效率較高 第二 承包商承擔(dān)了一定風(fēng)險(xiǎn) 如項(xiàng)目工期延長(zhǎng)一年回報(bào)率將會(huì)變得很低 第三 發(fā)起人的回報(bào)率低于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的收益水平 目前 沙角電廠模式基本得到了各級(jí)政府的認(rèn)可 65 Boot方式 即建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交 這種方式明確了BOT方式的所有權(quán) 項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)既有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán) Boo方式 即建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng) 這種方式是開(kāi)發(fā)商按照政府授予的特許權(quán) 建設(shè)并經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施 但并不將此基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府或公共部門(mén) 66 第三節(jié)公共事業(yè)管理經(jīng)費(fèi)的配置效率分析 具有非競(jìng)爭(zhēng)性和一定排他性的公共事業(yè)產(chǎn)品的配置效率具有非排他性和一定競(jìng)爭(zhēng)性的公共事業(yè)產(chǎn)品的配置效率 67 概念 指在確定公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供政策時(shí) 應(yīng)當(dāng)把效率放在優(yōu)先地位 而這一效率即要考慮公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)效率 更要從社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考慮社會(huì)效益 具體體現(xiàn)為一定的公共事業(yè)產(chǎn)品的提供 政府提供與市場(chǎng)提供孰優(yōu) 68 一 具有非競(jìng)爭(zhēng)性和一定排他性的公共事業(yè)產(chǎn)品的配置效率 所謂具有非競(jìng)爭(zhēng)性和一定的排他性的事業(yè)產(chǎn)品 是指在某一區(qū)間內(nèi) 其邊際消費(fèi)成本為零 而消費(fèi)具有一定的排他性的事業(yè)產(chǎn)品 下面以橋梁為例 來(lái)分析這類公共事業(yè)產(chǎn)品不同提供方式下的效率問(wèn)題 69 1 公共提供 補(bǔ)償需求曲線MU 車流量Q 消費(fèi)者剩余 最大車流量 過(guò)路費(fèi) 次 圖8 2公共提供下的橋梁效率 P P0 P2 0 C Q1 B 生產(chǎn)成本 稅收效率損失 A 70 縱軸P為價(jià)格 指每輛汽車的過(guò)橋成本 橫軸Q為車流量 其中Q1為設(shè)計(jì)最大流量 假設(shè)消費(fèi)者對(duì)于過(guò)橋的成本的估價(jià)為MU 其中 P0為消費(fèi)者愿意接受的最高價(jià)格 這實(shí)際上如果不修建這座橋梁 汽車?yán)@道行駛的成本 因而又叫補(bǔ)償價(jià)格 需求曲線AB是消費(fèi)者對(duì)橋梁效用的估價(jià) 也稱為補(bǔ)償需求曲線MU 受邊際效用下降規(guī)律制約 該線向下傾斜 OB為邊際成本曲線 由于邊際核算為零 故OB與橫軸重合 在不考慮橋梁的建設(shè)成本和維護(hù)成本下 該橋梁的消費(fèi)者剩余為三角形面積AOB 71 如果這一公共事業(yè)產(chǎn)品采取公共提供的方式 由于一切相關(guān)費(fèi)用是政府的公共支出 即通過(guò)稅收的方式取得收入 然后無(wú)償供給的 因此 它實(shí)際上存在著以下?lián)p失 1 生產(chǎn)成本 即建設(shè)費(fèi)用和日常維護(hù)費(fèi)用 2 稅收和征收費(fèi)用 包括稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收成本和納稅人繳納稅收 3 稅收超額負(fù)擔(dān)所造成的效率損失 72 如果把上述三項(xiàng)成本相加 則消費(fèi)者剩余的面積就縮小為面積AP2C 而且 由于是公共提供 橋梁不收費(fèi) 還可能產(chǎn)生車流量過(guò)大而引起的擁擠現(xiàn)象 會(huì)相應(yīng)抵消消費(fèi)者剩余 73 2 市場(chǎng)提供和混合提供 補(bǔ)償需求曲線MU 車流量Q 消費(fèi)者剩余 最大車流量 過(guò)路費(fèi) 次 圖8 3市場(chǎng)提供下的橋梁效率 P P0 P2 0 C Q1 B 生產(chǎn)成本 稅收效率損失 A Q2 74 在市場(chǎng)提供的情況下 由于供給者必須考慮到投資的回收和管理費(fèi)用 因此它必須通過(guò)收費(fèi)來(lái)分?jǐn)偝杀?在不考慮盈利的情況下 如果收費(fèi)價(jià)格為P2 相應(yīng)的供求均衡點(diǎn)為C 這時(shí) 消費(fèi)者剩余面積縮小為面積AP2C 而投資商的收入為OP2CQ2的面積 即每輛車的收費(fèi)價(jià)格P2與總車輛Q2的乘積 其中 P2 生產(chǎn)成本 收費(fèi)成本 75 可以看出 由于收費(fèi)而限制了一部分消費(fèi) 使消費(fèi)量由原來(lái)的Q1減少為Q2 這樣 就出現(xiàn)了 收費(fèi)效率損失 表現(xiàn)為三角形CQ2B的面積 這一損失既沒(méi)有為投資者所得 也沒(méi)有為消費(fèi)者所得 是社會(huì)的凈損失 76 在混合提供的情況下 如我們前面的相關(guān)分析中所指出的 這一公共事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格即橋梁的收費(fèi)是由政府來(lái)控制的 同時(shí)通過(guò)政府補(bǔ)貼進(jìn)行必要的調(diào)節(jié) 因此 雖然較之公共提供限制了一定的消費(fèi) 也存在效率損失 但較之市場(chǎng)提供則損失相對(duì)較小 77 3 與提供方式密切相關(guān)的其他條件 對(duì)上述公共事業(yè)產(chǎn)品來(lái)說(shuō) 不同的提供方式中收費(fèi)效率的損失大小 還與下述兩個(gè)因素密切相關(guān) 一是該公共事業(yè)產(chǎn)品的可替代性 二是收費(fèi)價(jià)格 78 該公共事業(yè)產(chǎn)品的可替代性在同等條件下 這類公共事業(yè)產(chǎn)品的可替代性越高 收效率損失就越大 因此 替代性及其可替代性程度的大小 是確定這類公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式時(shí)必須加以考慮的 79 例如 對(duì)兩座相隔不遠(yuǎn)的橋梁來(lái)說(shuō) 必然是兩座都采有同一的提供方式 或同時(shí)公共提供 或同時(shí)混合提供 同理 收費(fèi)的高速公路與不收費(fèi)的普通公路平行建設(shè)也是不適宜的 80 替代性越高 公共事業(yè)產(chǎn)品用陰影表示的收費(fèi)效率損失面積就越大 81 收費(fèi)價(jià)格這類公共事業(yè)收費(fèi)的效率損失的大小 還取決于收費(fèi)價(jià)格 即一般來(lái)說(shuō) 收費(fèi)價(jià)格越高 則效率損失越大 當(dāng)收費(fèi)達(dá)到某一程度時(shí) 就會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)者剩余面積與收費(fèi)的效率損失的面積 這樣 該產(chǎn)品的社會(huì)收益為零 82 83 這一模型表示出 隨著收費(fèi)價(jià)格提高 消費(fèi)者剩余的面積在減小 而相應(yīng)地收費(fèi)的資金效率損失面積在增大 上圖表示 消費(fèi)者剩余為曲線L2 而收費(fèi)的效率損失為曲線L1 當(dāng)生產(chǎn)量 車流量 小于Q1時(shí) L2小于L1 即收益大于損失 但是 當(dāng)生產(chǎn)量 車流量 大于Q1時(shí) 則L1小于L2 這時(shí) 處于無(wú)效率狀態(tài) 84 結(jié)論 對(duì)于具有一定排他性的公共事業(yè)產(chǎn)品來(lái)說(shuō) 可以采取公共提供 混合提供和市場(chǎng)提供三種提供方式 對(duì)不同可替代性的這類公共事業(yè)產(chǎn)品來(lái)說(shuō) 應(yīng)采取不同的財(cái)政政策 引導(dǎo)不同類別的資金進(jìn)入 85 收費(fèi)會(huì)導(dǎo)致效率損失 收費(fèi)越高 效率損失越大 但收費(fèi)可以限制人們?yōu)E用這類公共事業(yè)產(chǎn)品而產(chǎn)生 擁擠現(xiàn)象 因此 合理的制定這類公共事業(yè)產(chǎn)品的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有重要的意義 86 二 具有非排他性和一定競(jìng)爭(zhēng)性的公共事業(yè)產(chǎn)品的配置效率 所謂具有非排他和一定競(jìng)爭(zhēng)性的公共事業(yè)產(chǎn)品 是指具有一定邊際成本的公共事業(yè)產(chǎn)品 87 公共事業(yè)產(chǎn)品的邊際成本 是指增加一個(gè)消費(fèi)者對(duì)供給者帶來(lái)的邊際成本 而非微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中分析的產(chǎn)量增加導(dǎo)致的邊際成本 教育就是這類公共事業(yè)產(chǎn)品的典型 這類公共事業(yè)產(chǎn)品的共同特點(diǎn)是 88 具有外部收益 即指由于這類產(chǎn)品具有非排他性 因而存在外部收益 具有一定的消費(fèi)替代性 即消費(fèi)者可以按付費(fèi)能力來(lái)決定是否消費(fèi)這類公共事業(yè)產(chǎn)品 供給上存在一定的壟斷性 這一壟斷可能主要是由信息的不對(duì)稱造成的 89 1 市場(chǎng)提供 90 消費(fèi)者的私人需求曲線為D 它說(shuō)明消費(fèi)者是根據(jù)價(jià)格來(lái)決定消費(fèi)的 MU為社會(huì)邊際效用曲線 代表了社會(huì)對(duì)教育產(chǎn)品價(jià)值估價(jià) 由于存在外部收益 因而MU在D的上方 供給曲線為S1 它是由生產(chǎn)成本決定的 在正常情況下 供給曲線S1與需求曲線D相交于E 這時(shí)的供求均衡價(jià)格為P1 數(shù)量為Q1 91 按社會(huì)合理的供求 該教育產(chǎn)品的社會(huì)邊際效用曲線就為MU 最佳均衡點(diǎn)就當(dāng)是E 最佳消費(fèi)量應(yīng)為Q2 但是 由于教育產(chǎn)品的外部收益會(huì)引起損失 所產(chǎn)生的效率損失為陰影構(gòu)成的三角形GEE 的面積 所以 以市場(chǎng)方式提供這類公共事業(yè)產(chǎn)品會(huì)帶來(lái)效率損失 92 2 公共提供 價(jià)格P 數(shù)量Q O 供給曲線S1 社會(huì)邊際效用曲線MU E P1 消費(fèi)者剩余 生產(chǎn)者剩余 Q1 D P0 N M L 效率損失 圖8 7公共提供條件下的教育產(chǎn)品效率 93 公共提供下的教育產(chǎn)品的生產(chǎn)成本即教育經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府撥款 但其成本仍然存在 供給曲線為S1 這樣 由于消費(fèi)者沒(méi)有支付價(jià)格 因而不存在需求曲線 但社會(huì)邊際效用曲線為MU 其均衡價(jià)格為P1 這時(shí)的最適生產(chǎn)是為Q1 94 但是 由于在這種條件下消費(fèi)者是不付錢(qián)進(jìn)行消費(fèi) 因而消費(fèi)者就會(huì)盡可能地使用這一資源 甚至發(fā)生超額使用 然而 政府為了滿足需求 仍會(huì)加大投入 假定這時(shí)的消費(fèi)數(shù)量達(dá)到OM 相應(yīng)的效率損失為三角形ENL的面積 這就會(huì)發(fā)現(xiàn) 除非其供給規(guī)模已達(dá)到每個(gè)消費(fèi)者的要求都能滿足 否則會(huì)產(chǎn)生因效率損失超過(guò)社會(huì)利益而出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì) 即教育產(chǎn)品是不適合公共方式提供的 95 3 混合提供 是政府采取財(cái)政補(bǔ)貼方式供給公共事業(yè)產(chǎn)品 以教育為例 由于教育具有外部收益 如果采取市場(chǎng)提供方式 會(huì)因公眾低估其收益而降低消費(fèi)量 因而有必要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)降低售價(jià) 擴(kuò)大消費(fèi) 同時(shí) 也由于一定的收費(fèi) 可在一定程度上避免因效率損失超過(guò)社會(huì)利益而出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì) 96 價(jià)格P P2 P1 P3 Q1 價(jià)格P Q3 Q2 數(shù)量Q G 供給曲線S2 補(bǔ)貼后 供給曲線S1 補(bǔ)貼前 社會(huì)邊際效用曲線MU 需求曲線D 政府補(bǔ)貼 圖8 8混合提供下教育產(chǎn)品效率 97 在混合提供的條件下 由于進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)貼 供給曲線發(fā)生了下移 這表明 在政府財(cái)政補(bǔ)貼后 生產(chǎn)者因成本降低而使供給曲線由S1下移至S2 相應(yīng)地 收費(fèi)價(jià)格由P1下降為P3 消費(fèi)量也就從Q1增加為Q3 從而 教育產(chǎn)品的消費(fèi)量已經(jīng)比過(guò)去更接近理想狀態(tài)Q2的水平 所以 這類公共事業(yè)產(chǎn)品以混合方式提供 有利于擴(kuò)大社會(huì)對(duì)這類產(chǎn)品的消費(fèi) 同時(shí)也有較好的效率 98 4