2015年國(guó)家公務(wù)員考試申論熱點(diǎn)科學(xué)立法.doc

增城中公教育【背景鏈接】我國(guó)法治建設(shè)已有30多年的歷史，如果說(shuō)過(guò)去30多年逐步解決了有法可依的問(wèn)題，那么在形成了社會(huì)主義法律體系之后，目前更為關(guān)鍵的是如何提高立法質(zhì)量和水平，也就是科學(xué)立法的問(wèn)題。在十八大報(bào)告中明確指出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，提出要“推進(jìn)科學(xué)立法”，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?！痹谑藢萌腥珪?huì)決定全文中再次強(qiáng)調(diào)，要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量?！旧疃冉馕觥繖?quán)威論述要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。習(xí)近平要把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，我們要用法治精神來(lái)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府。李克強(qiáng)科學(xué)立法的基本含義所謂科學(xué)立法是指立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律的制定過(guò)程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。此定義表明科學(xué)立法要符合它的內(nèi)在條件，即與其規(guī)制的事項(xiàng)保持契合，立法要與外在條件保持一致，是各種內(nèi)在與外在因素共同作用的結(jié)果。科學(xué)立法的實(shí)例事實(shí)上，有許多生動(dòng)的事例可以說(shuō)明法律、規(guī)則、制度的好壞。比如2013年年底由全國(guó)人大常委會(huì)廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，雖然歷史上曾發(fā)揮了積極作用，但已不能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公民權(quán)利保障的需要，成為不好的制度，因此它的廢除深得人心。再往前追溯一點(diǎn)，2011年國(guó)務(wù)院通過(guò)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例替代原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，2003年國(guó)務(wù)院通過(guò)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法取代原來(lái)的城市流浪乞討人員收容遣送辦法，都是因?yàn)樵械闹贫炔缓侠?。?dāng)然，也有相當(dāng)多令人稱道的制度安排。比如2013年4月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)旅游法后，人們用“惱人的購(gòu)物少了”直觀評(píng)價(jià)這部法律的實(shí)施效果，實(shí)際表達(dá)了對(duì)保護(hù)旅游者合法權(quán)益的立法主旨的贊許。2014年3月15日開始實(shí)施的新修訂的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，賦予通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等遠(yuǎn)程購(gòu)物的消費(fèi)者反悔權(quán)，消費(fèi)者可以7日內(nèi)無(wú)任何理由退貨。新出臺(tái)的特種設(shè)備安全法將電梯和大型娛樂(lè)設(shè)施都納入其中，修改后的商標(biāo)法在申請(qǐng)方式上確立了電子申請(qǐng)的法律地位，等等。近來(lái)，無(wú)論是新制定的法律，還是修改后的法律，都明顯更貼近人們生活，更符合客觀實(shí)際需要。正確認(rèn)識(shí)法律與規(guī)律的關(guān)系討論科學(xué)立法問(wèn)題，就不能回避法律與規(guī)律之間的關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中，這主要有兩種傾向。一是強(qiáng)調(diào)法律的國(guó)家意志性而否定它的規(guī)律性。二是將法律與規(guī)律性等同起來(lái)，強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)律性而否定它的國(guó)家意志性。這些年來(lái)，后一種傾向似乎更為突出。過(guò)去我們強(qiáng)調(diào)法是統(tǒng)治階級(jí)意志的表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中造成了違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的惡果，足以引起教訓(xùn)。還市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律以其客觀自身規(guī)律的本性，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律的第一要義。而把法律看作是客觀自身規(guī)律表現(xiàn)的觀念，就體現(xiàn)了羅馬法中自然法的精神。其實(shí)，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)，法律就是(客觀)規(guī)律。法律作為主觀范疇(具有客觀性的內(nèi)容)，客觀規(guī)律作為客觀范疇，二者在產(chǎn)生的原理、存在的形態(tài)等方面都有重要區(qū)別。一是兩者的特性不同。首先，規(guī)律是事物的內(nèi)在的客觀必然性的表現(xiàn)，它本身包括自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，而社會(huì)規(guī)律還可繼續(xù)劃分，比如說(shuō)中國(guó)特色社會(huì)主義有三大規(guī)律：共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律。自然規(guī)律是自然現(xiàn)象自發(fā)地、盲目地發(fā)生作用的，而社會(huì)規(guī)律則始終存在著人的目的與意識(shí)的參與，法律一定要通過(guò)人而發(fā)生作用，人要守法，也要有人去執(zhí)法司法，所謂“徒法不足以自行”。即使是有關(guān)自然、生態(tài)等方面的法律，所調(diào)整的也是人與人之間的關(guān)系，是一種社會(huì)關(guān)系，而不是人與自然(包括動(dòng)物)的關(guān)系。比如，飼養(yǎng)的動(dòng)物(貓、狗、甚至藏獒)造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，法律所懲罰的也不是貓、狗、藏獒等本身，而是它的主人(或管理人)。其次，法律不僅有客觀性(物質(zhì)制約性)，還有主觀性(國(guó)家意志性)。法律作為一種社會(huì)規(guī)范，它本身是人類的創(chuàng)造物，是人類把法律發(fā)明創(chuàng)造出來(lái)以體現(xiàn)一定的理想、價(jià)值。換句話說(shuō)，法律是不同時(shí)期、不同地域的人們解決糾紛的手段、工具或技術(shù)裝置，也是人們價(jià)值觀的一種載體。法律是人類的創(chuàng)作，是屬于主觀世界的，具有主觀性和能動(dòng)作用。法律絕不只是反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的被動(dòng)物，它具有創(chuàng)構(gòu)、建設(shè)和生成的作用。規(guī)律是一種客觀存在，它只能被發(fā)現(xiàn)(不是發(fā)明)，既不能被創(chuàng)立也不能被消滅，不因人的喜好和意志而轉(zhuǎn)移。它是“在事后作為一種內(nèi)在的、無(wú)聲的自然必然性起著作用”。法律是可以依社會(huì)的發(fā)展變化而進(jìn)行“廢”、“改”、“立”的。它是人們主觀能動(dòng)性的結(jié)果或表現(xiàn)，是“預(yù)先地、有計(jì)劃地起作用”。二是兩者的作用范圍和強(qiáng)度不同。首先，二者作用的范圍不盡相同。盡管自然規(guī)律與社會(huì)規(guī)律有明顯不同，客觀規(guī)律(尤其是自然規(guī)律)不因人類發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)與否都是普遍地起著作用的，也不因時(shí)間、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，盡管人類社會(huì)中有種種“復(fù)辟”、“倒退”，但只是個(gè)別的、暫時(shí)的，最終都不會(huì)阻擋歷史發(fā)展潮流。法律作為社會(huì)規(guī)范，其社會(huì)成員須一體遵循，但是，這里的社會(huì)成員往往是局限于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，國(guó)際法也不是當(dāng)然地就適用于所有國(guó)家或地區(qū)。其次，二者發(fā)揮作用的強(qiáng)度也不同。法律規(guī)范“是規(guī)定行為命令或確定語(yǔ)句，這些行為命令或確定語(yǔ)句包含著規(guī)范性的、具有約束力的形成意志?！逼喗苷f(shuō)：“規(guī)范不出于對(duì)存在著的關(guān)系的簡(jiǎn)單確認(rèn)，而是來(lái)自另外一個(gè)范疇，即應(yīng)該是的范疇。因此，規(guī)范的特點(diǎn)在于規(guī)定一定數(shù)量的義務(wù)與權(quán)限，這些義務(wù)與權(quán)限即使在權(quán)力主體違反或不使用時(shí)仍然是有效的。而自然規(guī)律建立在因果決定論或隨機(jī)分配之上，它的真實(shí)價(jià)值完全在于它與事實(shí)的相符一致?！狈梢?guī)定的實(shí)現(xiàn)，既需要自律，更需要他律。因?yàn)槿藗兛赡茏杂X(jué)遵守法律規(guī)范，也可能被動(dòng)遵守，就是說(shuō)，人們?nèi)绻蛔袷胤梢?guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就會(huì)強(qiáng)制其遵守，這也是法律的實(shí)施需要國(guó)家強(qiáng)制力作保證的根本原因之一。事實(shí)上，人們違反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，違反了規(guī)律是不可能逃避其懲罰的。同時(shí)，法律與規(guī)律之間也有密切聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是法律被客觀規(guī)律決定和制約。在最終的意義上，法律是被經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件所決定的。所以，立法必須遵從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等客觀規(guī)律。馬克思指出：立法者“在任何時(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”同時(shí)，立法還必須遵從法律自身的規(guī)律，比如，法律規(guī)定的周延細(xì)致、法律規(guī)則之間協(xié)調(diào)銜接、法律體系的內(nèi)在和諧等。只有如此，法律才能順應(yīng)自然和社會(huì)的要求，法律才能有效規(guī)制社會(huì)生活、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，建構(gòu)起理想的社會(huì)秩序。二是法律與規(guī)律之間存在交叉重合的情況。大體上說(shuō)來(lái)，當(dāng)今世界各國(guó)的法律都沒(méi)有對(duì)包括自然規(guī)律在內(nèi)的各種規(guī)律予以重述或規(guī)定。但是，法律關(guān)于投票與計(jì)票、處罰與賠償金額、刑期、時(shí)效等的規(guī)定必須符合數(shù)學(xué)的原理。同時(shí)，伴隨著人類探尋科學(xué)和技術(shù)，對(duì)科技研發(fā)活動(dòng)與成果的使用、轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行規(guī)范，不僅法律的調(diào)整范圍不斷拓展，而且法律與規(guī)律(或科技)之間也存在交叉和重合的情況，特別是在安全生產(chǎn)、衛(wèi)生健康、環(huán)境資源保護(hù)、核能研發(fā)應(yīng)用等領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范，常被法律予以吸收，成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(或規(guī)范)，成為必須遵循的法律規(guī)范。在這種情況下，人們?nèi)暨`反了法律，就不僅要受到法律的制裁，也要受到規(guī)律無(wú)情的懲罰 ，比如，必然發(fā)生種種事故，區(qū)別只在于事故的大小和嚴(yán)重程度不同而已。正確認(rèn)識(shí)法律與規(guī)律二者的關(guān)系，就要反對(duì)把法律簡(jiǎn)單地歸結(jié)為規(guī)律，因而，既不能過(guò)分夸大立法者的創(chuàng)造作用，以為創(chuàng)制法律可以不顧規(guī)律，也不能否認(rèn)立法者的創(chuàng)造作用，以為規(guī)律可以直接地生出法律來(lái)?？茖W(xué)立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容首先，科學(xué)地劃分法律與道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等各自的調(diào)整范圍。能夠通過(guò)其他社會(huì)規(guī)范解決的問(wèn)題，就不要立法，要破除“法律萬(wàn)能”的觀念，不要一有問(wèn)題首先就想到要立法，就不分青紅皂白，什么都納入法制軌道。其次，立法要體現(xiàn)時(shí)代精神，積極回應(yīng)時(shí)代關(guān)切。一是因應(yīng)人性，揚(yáng)善抑惡。二是保障私權(quán)利和規(guī)制公權(quán)力，而明確國(guó)家權(quán)力的范圍，目的是更好地體現(xiàn)和保障人的權(quán)利與自由。三是應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的地震、海嘯、泥石流、颶風(fēng)等自然風(fēng)險(xiǎn)，以及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、道德、法律等人為風(fēng)險(xiǎn)。四是從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和形式上體現(xiàn)正義理念。再次，法律體系和諧一致。第一，法的淵源的和諧，就是立法體系上的和諧，是法的縱向關(guān)系上的和諧。憲法具有最高法律地位，一切立法都必須以憲法為根據(jù);一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第二，法的部門的和諧，就是法律體系在橫向上的和諧一致。憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門都必須同憲法保持一致，每一法律部門內(nèi)部也要協(xié)調(diào)一致，不得相互矛盾、沖突。第三，法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的和諧，就是指作為法的表現(xiàn)形式的規(guī)范性文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體例等的和諧、有序。立法時(shí)要有全局觀念，要注意一個(gè)規(guī)范性文件前后的協(xié)調(diào)一致，也要注意這個(gè)規(guī)范性文件與其他規(guī)范性文件的和諧。法律體系內(nèi)部的和諧一致、法律與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，都不是自然而然的，也不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，而是要通過(guò)不斷地廢、改、立，才能逐步實(shí)現(xiàn)的。最后，立法要接受檢驗(yàn)。一是法學(xué)上的檢驗(yàn)。這要采取“試錯(cuò)法”、實(shí)行“猜想與反駁”的方法，但還有特殊的地方。一方面，法學(xué)往往不能設(shè)計(jì)出大規(guī)模的試驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)不能或至少不愿意等到科學(xué)研究結(jié)果出現(xiàn)之后再做出執(zhí)法決定(直至最終作出司法判決)，也不同意當(dāng)法律科學(xué)原則過(guò)時(shí)的時(shí)候?qū)ο惹暗乃痉ㄅ袥Q進(jìn)行細(xì)小的修改。另一方面，法學(xué)理論上檢驗(yàn)的方法只能是以現(xiàn)行規(guī)范、法律原則以及法律體系為準(zhǔn)據(jù)，用以判斷相關(guān)結(jié)論與其他規(guī)范、法律目的是否相符，或其是否適宜事理。二是實(shí)踐的檢驗(yàn)。立法產(chǎn)品的質(zhì)量如何，管不管用，需要社會(huì)來(lái)檢驗(yàn)，就是要將其在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)。這種實(shí)現(xiàn)的機(jī)制就是通過(guò)法律適用將“事實(shí)構(gòu)成”與“法律后果”連接起來(lái)。同時(shí)，還采取“試錯(cuò)法”，定期或不定期的回望過(guò)往，對(duì)法律本身進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。科學(xué)立法對(duì)立法工作的要求一、科學(xué)性立法是向社會(huì)提供規(guī)則、供給制度，但規(guī)則和制度不是立法機(jī)關(guān)單純的主觀意志，更不是臆想，而應(yīng)是一種規(guī)律性東西的宣示。因此，立法應(yīng)當(dāng)是探求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的過(guò)程，也是將這些規(guī)律轉(zhuǎn)化為制度和規(guī)則的過(guò)程。一個(gè)國(guó)家和社會(huì)是否有活力，是否具有發(fā)展?jié)摿?，關(guān)鍵看這個(gè)國(guó)家和社會(huì)中的人民群眾是否能保持活力，能否充分發(fā)揮創(chuàng)造力。立法所確立的制度應(yīng)當(dāng)有利于發(fā)揮公民、組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。立法必須注重保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益，即使所建立的制度需要限制公民的權(quán)利和自由，也應(yīng)保持達(dá)到這一目的的最低限度。改革是當(dāng)前我國(guó)的時(shí)代特色，改革發(fā)展過(guò)程事實(shí)上是改變舊體制和舊制度，建立新體制和新制度的過(guò)程。立法必須以改革發(fā)展為導(dǎo)向，適應(yīng)改革發(fā)展的要求，所確立的制度應(yīng)力求體現(xiàn)改革發(fā)展精神，推進(jìn)和保障改革發(fā)展，不能成為改革發(fā)展的阻礙者，建立的制度如不符合改革發(fā)展要求，應(yīng)及時(shí)調(diào)整和修改。二、統(tǒng)一性在我國(guó)，立法是多層級(jí)、多主體的。既有中央立法，也有地方立法;既有人大立法，也有行政立法。從主體看，在國(guó)家層面，有全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委和直屬機(jī)構(gòu);在地方層面，有一定層級(jí)的地方人大及其常委會(huì)、一定層級(jí)的人民政府等。從立法表現(xiàn)形式看，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等。當(dāng)然，除這些能稱為立法的，還有大量由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，如縣政府針對(duì)征地補(bǔ)償發(fā)布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖不能稱為立法，但縣政府的確是在制定規(guī)則，因而也要遵循制定規(guī)則的要求。如此多的主體，如此大量的規(guī)則，立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性就顯得十分重要，否則立法“打架”、立法不一致，不僅起不到立法效果，而且會(huì)造成混亂。目前，在立法中，部門利益和地方利益因素、認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一和立法質(zhì)量不高等因素，導(dǎo)致立法沖突現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，使執(zhí)法者和守法者難以選擇。例如，根據(jù)立法的規(guī)定，涉及民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)制度和民事基本制度的核心內(nèi)容，地方無(wú)權(quán)對(duì)此作出規(guī)定。但有的地方人大或政府卻禁止摩托車和電動(dòng)自行車的銷售和行駛。保證立法的統(tǒng)一性，要求有權(quán)立法的機(jī)關(guān)必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)立法，不能超越職權(quán)。按照規(guī)定，限制人身自由的處罰和強(qiáng)制措施，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)首先作出規(guī)定，其他立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)設(shè)定，這就是“法律保留”，即保留給最高立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)。更為重要的是，立法機(jī)關(guān)立法時(shí)要“瞻前顧后”“上和下睦”?！罢扒邦櫤蟆笔侵噶⒎〞r(shí)要考慮與正在進(jìn)行的相關(guān)立法的銜接和協(xié)調(diào)，也要考慮與已有立法的銜接與協(xié)調(diào)，特別是后者?！吧虾拖履馈笔侵噶⒎〞r(shí)要考慮在立法級(jí)別上比自己高的機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，也要考慮比自己低的機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，特別是前者。立法確立的規(guī)則是有等級(jí)高低的，如全國(guó)人大制定的法律在效力上高于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)又高于地方人大制定的地方性法規(guī)?！吧虾汀本褪且蠹?jí)別低的規(guī)則不能與級(jí)別高的規(guī)則沖突?！跋履馈辈皇且蠹?jí)別高的立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則時(shí)要照顧級(jí)別低的，而是對(duì)級(jí)別低的規(guī)則出現(xiàn)的問(wèn)題，級(jí)別高的規(guī)則在制定時(shí)應(yīng)通過(guò)立法加以糾正、彌補(bǔ)。三、民主性法律是各種利益的調(diào)節(jié)器，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)允許不同意見(jiàn)、不同利益在此反映、體現(xiàn)的過(guò)程。民主立法要求立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的心聲，保障人民的權(quán)益。一方面，立法或起草議案時(shí)要樹立以人為本的理念，全面了解人民的需求，在立法導(dǎo)向上真正保護(hù)公民的權(quán)益;另一方面，在立法過(guò)程中傾聽(tīng)人民和公眾的意見(jiàn)。立法要公開透明，除依法需要保密外，草案要向社會(huì)公布。立法應(yīng)強(qiáng)化公眾參與，公開征求公眾意見(jiàn)，并以適當(dāng)方式反饋意見(jiàn)采納情況。科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)路徑我國(guó)實(shí)行科學(xué)立法，必須堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，遵循立法的科學(xué)理論，還要從以下幾個(gè)方面著手。一、科學(xué)合理的立法體制機(jī)制一是立法決策體制機(jī)制。有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)作為立法主體，是立法決策和立法協(xié)調(diào)主體。不過(guò)，人民代表大會(huì)主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議(或主任會(huì)議)在立法決策和協(xié)調(diào)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。二是立法權(quán)限?，F(xiàn)行憲法和有關(guān)法律對(duì)立法權(quán)限劃分作了基本界定，確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制?，F(xiàn)在看來(lái)，立法權(quán)限的劃分還不夠明晰，需要修改憲法和立法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范和完善這一體制。第一，從縱向來(lái)說(shuō)，要明確中央與地方的立法權(quán)限劃分;明確省(市、自治區(qū))人大及其常委會(huì)與較大的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分。第二，從橫向來(lái)說(shuō)，要著重厘清立法權(quán)與行政權(quán)的界限，既要明確全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限劃分，細(xì)化憲法第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，界定何為“執(zhí)行法律”、“行政管理職權(quán)”等，細(xì)化立法第八條關(guān)于專屬立法權(quán)的規(guī)定;又要明確地方人大及其常委會(huì)與地方政府的立法權(quán)限劃分。第三，要明確人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限的劃分，目前法律法規(guī)大多在人大常委會(huì)上通過(guò)，而很少(有的地方幾乎沒(méi)有)在人民代表大會(huì)上通過(guò)。依法將更多的法律法規(guī)草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議和表決，既是發(fā)揮人大代表在立法中的作用的應(yīng)有之義，也是增強(qiáng)法律法規(guī)正當(dāng)性的必然要求。二、完善的立法程序立法本身是一件大事，所以立法的協(xié)商、協(xié)調(diào)，不僅要在會(huì)下進(jìn)行，也要在會(huì)上進(jìn)行，而且要采取公開立法這種讓人看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。當(dāng)前，在立法工作中要實(shí)行更加廣泛的協(xié)商，“深入開展立法協(xié)商”。一是擴(kuò)大立法博弈。立法本質(zhì)上是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過(guò)協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。這本身既是民主立法，也是科學(xué)立法。我國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，復(fù)雜的政治和社會(huì)局面使得各項(xiàng)改革均步入了“深水區(qū)”，舉步維艱，實(shí)質(zhì)上就是利益的表達(dá)與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至阻礙了改革進(jìn)程。因此，對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須與所涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益。二是進(jìn)一步豐富方式方法。在立法過(guò)程中，已廣泛采取座談會(huì)、書面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。這些方法的廣泛運(yùn)用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于立法協(xié)調(diào)工作的實(shí)施，保證立法順利進(jìn)行，使法案更加成熟，質(zhì)量更高。這需要修改完善立法，從法律上進(jìn)一步予以明確，做好立法溝通協(xié)調(diào)工作。三是立法工作要堅(jiān)持走群眾路線。建立健全相關(guān)的具體制度，使群眾參與立法制度化、法律化，把“運(yùn)動(dòng)式”的參與變成制度化、法律化的有序參與，特別是要適當(dāng)改變以往立法工作中的一些做法，繼續(xù)征求有關(guān)部門、有關(guān)方面的意見(jiàn)，但又不能局限于此，以免使得有關(guān)主管部門“借法擴(kuò)權(quán)”、“與民爭(zhēng)利”，更要征求法律所調(diào)整范圍內(nèi)的利益集團(tuán)和群眾的意見(jiàn)，擴(kuò)大有不同利益的公權(quán)力機(jī)關(guān)的參與，特別是要擴(kuò)大各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與和博弈。就是說(shuō)，對(duì)政府部門組織立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公眾參與、其他部門參與、立法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)審議及其他程序博弈機(jī)制進(jìn)行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。四是完善立法聽(tīng)證制度。第一，明確立法聽(tīng)證的范圍，什么樣的法律必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、什么樣的法律不必經(jīng)過(guò)聽(tīng)證等。第二，規(guī)定立法聽(tīng)證的程序和相關(guān)規(guī)則，如選擇參與立法聽(tīng)證的人或團(tuán)體，舉行聽(tīng)證會(huì)的法律效果，舉行立法聽(tīng)證會(huì)的程序規(guī)則等。減少聽(tīng)證事項(xiàng)、范圍和適用程序確定的隨意性。第三，確定和強(qiáng)化“反對(duì)意見(jiàn)(原則性分歧意見(jiàn))優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對(duì)待”原則。三、高超的立法技術(shù)和藝術(shù)一是關(guān)于立法技術(shù)。立法技術(shù)是實(shí)現(xiàn)立法目的的必要手段和工具，是指法律的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)的形式，法律的修改和廢止的方法，法律的文本，法律的系統(tǒng)化等方面的規(guī)則。法律的調(diào)整的對(duì)象不同，調(diào)整方法也不一樣，既有公法與私法的調(diào)整方法之分，也有刑罰、行政處罰、民事處罰之別，這都是有講究的。同時(shí)，法的目錄、標(biāo)題，法的總則、分則和附則等的制作技術(shù)，也需要加