應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路

應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完 善思路善思路 自建國以來 我國應(yīng)急管理體制應(yīng)對的危機(jī)范圍逐漸擴(kuò)大 其覆蓋面從以自然災(zāi)害為主逐漸擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)害 重大疫 情 生產(chǎn)事故和社會危機(jī)四個(gè)方面 應(yīng)對危機(jī)的方式從被動的 撞擊 反應(yīng) 式危機(jī)處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評估的危 機(jī)全過程管理 危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)害過渡到 綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理 從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào) 過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào) 在政府行政管理機(jī)構(gòu)不做大 的調(diào)整的情況下 一個(gè)依托于政府辦公廳 室 的應(yīng)急辦發(fā)揮 樞紐作用 協(xié)調(diào)若干個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機(jī)管 理的新體制初步確立 但在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題 政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題 1 指揮部與同級的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒有劃清 關(guān)系沒有理順 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊 關(guān)系不順的問題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中 都有發(fā)生 以全國防控高致病性禽流感指揮部 以下簡稱 防控指揮部 和 國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦 國務(wù)院應(yīng)急辦 為例 一是在危機(jī)處置過程中 按照中編辦的批復(fù) 國務(wù)院應(yīng)急辦 協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo) 處置特別重大突發(fā)公共事件 協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù) 警 應(yīng)急演練 應(yīng)急處置 調(diào)查評估 信息發(fā)布 應(yīng)急保障和國際救援等工作 可見國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的 即 值守應(yīng)急 信息匯總和綜合協(xié) 調(diào) 其處置權(quán)利有限定 須協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置 而防控指揮部的主要任務(wù)有 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作 危機(jī)關(guān)頭履行著 臨場指揮處置的職責(zé) 防控指揮部的總指揮是國務(wù)院副總理 防控指揮部等 10 個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上也履行著 協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件 的職責(zé) 二是在常態(tài)工作中 國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各省 區(qū) 市 人民政府 國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作 防控指揮部的任務(wù)也包括 對 各地防治工作進(jìn)行指導(dǎo) 檢查和督促 隨著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用 日益顯著 這種職責(zé)上的沖突可能會日漸顯露 2 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性不足 一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足 在危機(jī)發(fā)生期間 各部門高度重視 積極配合議 事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 特別是指揮部 的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的 但是 指揮部 不是常設(shè)機(jī)構(gòu) 只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動 無法有效組織各 部門開展危機(jī)前的預(yù)防 演練 儲備等工作 一些相關(guān)研究表明 在沒有嚴(yán)重 災(zāi)情的平常年份 某自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部一年只開一兩次會議 日常業(yè)務(wù)由設(shè) 在某部委的辦公室負(fù)責(zé) 二是同級協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足 現(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際 聯(lián)席會議制度的情況 例如 國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián) 席會議制度 都設(shè)在地震局 并存 聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部 及其辦公室組成人員相同 兩塊牌子 各有用處 即便如此 由一個(gè)部門出面 協(xié)調(diào)同級別的其他部門還是有很大難度 有些部門 例如發(fā)改委 出現(xiàn)在每一 個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中 財(cái)政部 公安部 衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事 協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中 同級部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢部門存在相當(dāng)難度 即使副總理擔(dān)任 專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人 協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度 現(xiàn) 有應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的 機(jī)構(gòu)之間溝通相對不足 預(yù)警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應(yīng)對合力 3 一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低 部際聯(lián)席會議的職責(zé)區(qū)別較大 有一些領(lǐng)導(dǎo)小組 委員會承擔(dān)的是政府常態(tài)工作 例如國家減災(zāi)委員會 國務(wù) 院安全生產(chǎn)委員會 國務(wù)院防治艾滋病工作委員會 國務(wù)院血吸蟲病防治工作 領(lǐng)導(dǎo)小組 絕大部分部際聯(lián)席會議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分 例如煤礦 整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會議的工作職責(zé)是 在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓 的政策措施 制訂工作計(jì)劃和階段性任務(wù)并組織落實(shí) 協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作 中的重大事項(xiàng) 組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動 研究煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的措施 協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題 按照國務(wù)院的批復(fù) 聯(lián)席會議由牽頭部門召集 不刻制 印章 也不正式行文 其工作規(guī)則是定期 大多為每年或者每半年一次 個(gè)別 為每季度 或者不定期召開會議 討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題 以會議紀(jì) 要形式記錄議定事項(xiàng) 經(jīng)與會單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報(bào)國務(wù)院 各成員 單位按照部門職能分別落實(shí) 對難以協(xié)調(diào)一致的問題 由牽頭部門報(bào)上級決定 但個(gè)別部際聯(lián)席會議的職能卻類似于指揮部 例如境外中國公民的機(jī)構(gòu)安全保 護(hù)工作部際聯(lián)席會議 按照 中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案 規(guī)定 在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后 根據(jù)需要啟動境外中國公民 和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議 統(tǒng)一組織 協(xié)調(diào) 指揮應(yīng)急處置工作 領(lǐng)導(dǎo)小組 委員會和部際聯(lián)席會議制度的分類不清 職能不統(tǒng)一 因此不能僅 從機(jī)構(gòu)的名稱推斷其職能 政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來越大 邊界 不清晰 增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度 也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn) 生工作矛盾和職能沖突 4 各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一 職責(zé)規(guī)定不同 影響協(xié)調(diào) 樞紐職能的發(fā)揮 從目前現(xiàn)狀來看在 30 個(gè)省 區(qū) 市 級應(yīng)急辦中 有正廳級機(jī)構(gòu) 7 個(gè) 副廳級 13 個(gè) 正處級 10 個(gè) 在 20 個(gè)正 副廳級應(yīng)急辦中 13 個(gè)應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人由省 政府秘書長 副秘書長或辦公廳主任 副主任兼任 另外 7 個(gè)應(yīng)急辦主任為專 職 10 個(gè)正處級機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專職 除應(yīng)急辦的級別各不相同外 編制員額差距更大 多者 45 人 少的不到 10 人 各地應(yīng)急辦的編制 級別不 同仍然是表面現(xiàn)象 更大的區(qū)別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上 應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè) 置和職能劃分大致有如下三種情況 一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 多數(shù)省 區(qū) 市 政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)和職 能設(shè)置與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致 應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi) 在應(yīng)急辦 或辦 設(shè)處室 上加掛值班室的牌子 應(yīng)急辦承擔(dān)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作 履行值守應(yīng)急 信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé) 發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用 有的讓政 府辦公廳加掛應(yīng)急辦牌子 應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承擔(dān) 有的應(yīng)急辦 承擔(dān)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能 承擔(dān)這些日常職責(zé)有利于接近政 府領(lǐng)導(dǎo)同志工作 掌握信息 占有應(yīng)急資源 強(qiáng)化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力 二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離 例如浙江 四川兩省的應(yīng)急辦沒有值班職 能 值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔(dān) 深圳市應(yīng)急辦完全 脫離了辦公廳業(yè)務(wù)工作 與辦公廳享有平級的待遇 但對于全面掌握市政府領(lǐng) 導(dǎo)工作的情況 信息和動態(tài)打了折扣 干部交流和提升也是問題 其工作的難 度大 其權(quán)威性受影響 三是應(yīng)急辦的職責(zé)過寬 影響應(yīng)急辦履行其基本職責(zé) 例如北京市應(yīng)急辦將協(xié) 調(diào)和指揮 調(diào)度權(quán)集于一身 削弱了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原有的指揮 調(diào)度和處置職 能 應(yīng)急辦卻忙得不可開交 綜上所述 應(yīng)急辦各項(xiàng)工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的 其職能的確 定還需進(jìn)一步摸索和調(diào)整 但由于上述問題的存在 協(xié)調(diào) 樞紐職能的定位出 現(xiàn)差距 首先 縱向上存在著信息報(bào)告上不夠及時(shí) 準(zhǔn)確和全面 遲報(bào) 漏報(bào) 和瞞報(bào)問題仍然存在 不利于國務(wù)院及相關(guān)主管部門及時(shí)掌握情況 部署開展 相關(guān)處置工作 對各地區(qū) 各部門信息報(bào)告情況的通報(bào)和責(zé)任追究制度也難以 建立 其次 橫向上 應(yīng)急辦限于人手少等原因 往往應(yīng)付于信息接報(bào) 上傳 下達(dá) 與有關(guān)部門 應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠 影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā) 揮 有時(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)也會將政策上沒人管的 部門管不了的應(yīng)急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應(yīng) 急辦 使應(yīng)急辦工作往往處于超負(fù)荷的溢出狀態(tài) 完善應(yīng)急管理行政體制完善應(yīng)急管理行政體制 的基本思路的基本思路 為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行政體制提高行政效率 降低行政成本 最大限度地減小各 類突發(fā)事件和危機(jī)事件帶來的沖擊和損失的目標(biāo) 我們在分析現(xiàn)行體制問題 借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 提出進(jìn)一步完善應(yīng)急管理行政體制的思路 完善應(yīng)急 管理行政體制應(yīng)該堅(jiān)持這樣的基本原則 預(yù)防為主 預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合 注重 效率 有利協(xié)調(diào) 循序漸進(jìn) 基本思路是加強(qiáng)和完善一個(gè)應(yīng)急辦協(xié)調(diào)若干個(gè)議 事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議的綜合應(yīng)急行政體制 這種模塊化的行政管理體制有充 分的彈性 有利于應(yīng)急管理行政體制的逐步完善和及時(shí)調(diào)整 增減 這也是 從其他國家應(yīng)急體制建設(shè)中取得的經(jīng)驗(yàn) 1 政府應(yīng)急辦與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重 避免交叉 分工明確 協(xié)調(diào)互補(bǔ) 以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主體 依托專業(yè)部門的應(yīng)急管理反應(yīng)機(jī)制已經(jīng)比較成熟 這 是當(dāng)前我國政府職能分工的實(shí)際 充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用 有助于實(shí)現(xiàn) 行政成本最小化和行政效率最大化目標(biāo) 要加強(qiáng)和鞏固議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在危機(jī)中 的統(tǒng)一指揮和應(yīng)急處置職能 要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在事前的協(xié)調(diào) 能力不足問題 以確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán) 但是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒 有涵蓋所有的危機(jī) 在危機(jī)處置中的職責(zé)參差不齊 在危機(jī)預(yù)防和善后處理方 面缺少權(quán)威性 設(shè)立應(yīng)急辦是必要的 應(yīng)急辦尤其應(yīng)該致力于發(fā)揮自己在危機(jī) 預(yù)防和善后處理中的權(quán)威性 還應(yīng)該致力于管理目前沒有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的危機(jī) 必 要時(shí)可以協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接處置 應(yīng)急辦的設(shè)立不能替代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 不 能另起爐灶 不能重復(fù)建設(shè) 中央編辦關(guān)于設(shè)立國務(wù)院應(yīng)急辦的批復(fù)中對應(yīng)急 辦的職能規(guī)定是恰如其分的 國務(wù)院應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應(yīng)該明 確和完善 要以中編辦的批復(fù)精神為依據(jù) 進(jìn)一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 的職能 在常態(tài)由應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)施應(yīng)急管理 在危機(jī)時(shí) 刻由指揮部行使指揮和處置權(quán) 或者按照預(yù)案處置危機(jī) 2 各級政府應(yīng)急管理辦公室 應(yīng)急辦 應(yīng)當(dāng)逐步完善和加強(qiáng) 隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化 應(yīng)急行政管理的重要性日益增強(qiáng) 行政資源需 要及時(shí)重新分配并適當(dāng)向應(yīng)急行政體制傾斜 把應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位 讓其承擔(dān)日常性意外事件處置指揮中心的做法 可能會矮化應(yīng)急管理職能 削 弱政府應(yīng)對重大突發(fā)性事件的能力 由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和潛在危 機(jī)不一樣 各地的應(yīng)急行政管理體制也可以有所不同 對編制 級別等行政資 源的分配也不宜做出硬性規(guī)定 而應(yīng)該讓各地各級政府自行決定 但各級政府 應(yīng)急辦人員編制要充實(shí) 落實(shí) 級別應(yīng)該明確 為了提高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威 性和協(xié)調(diào)能力 國際上常見的做法是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的級別作適當(dāng)?shù)奶嵘?這 一做法值得我國借鑒 我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展 政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時(shí)期 很多災(zāi)害是跨地區(qū) 跨部門甚至跨國界的 也是難以預(yù)測和控制的 專業(yè)處置 機(jī)構(gòu)的職責(zé)不可能涵蓋所有潛在的危機(jī) 國務(wù)院應(yīng)急辦成立后 一些部門沒人 管 政策管不了的應(yīng)急工作有向應(yīng)急辦集中的趨勢 應(yīng)急辦協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直 接處置危機(jī)的工作量增加 各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大 保證國務(wù)院 應(yīng)急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要 因此 在中央層面建立一個(gè)級 別較高的辦事機(jī)構(gòu)是必要的 3 應(yīng)急辦的設(shè)置應(yīng)依托于該級政府的辦公廳 我國應(yīng)急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力 而目前各級政府都以辦公廳 作為其協(xié)調(diào)樞紐 依托辦公廳設(shè)置應(yīng)急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性 低成本 同時(shí)由于貼近危機(jī)發(fā)生時(shí)作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦 有利于提高應(yīng) 急工作的效率 中央編辦明確規(guī)定 國務(wù)院應(yīng)急辦 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各省 區(qū) 市 人民政府 國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作 協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置 特別重大突發(fā)公共事件 這些職能的履行和發(fā)揮與其機(jī)構(gòu)設(shè)在政府辦公廳是 緊密相關(guān)的 另外 與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應(yīng)急辦隨時(shí)對危機(jī)源 應(yīng) 急資源有準(zhǔn)確的把握 增強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)系 提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威 性 假如政府應(yīng)急辦與該級政府辦公廳分設(shè) 那么即便給予應(yīng)急辦較高的級別 配備較強(qiáng)的干部和較多的人員 由于實(shí)際上形成了兩個(gè)貼近政府首腦的樞紐 日常工作的交叉和沖突難以避免 應(yīng)急辦平時(shí)工作的權(quán)威性會打折扣 進(jìn)而影 響常態(tài)管理與應(yīng)急管理的有效切換 4 對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度進(jìn)行分類 進(jìn)一步明確