關(guān)于農(nóng)村金融法律問題研究.doc

關(guān)于農(nóng)村金融法律問題研究農(nóng)村金融在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用，這是破解我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵點(diǎn)。改革開放以來，我國農(nóng)村金融組織經(jīng)歷了一系列的變革，初步形成了以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社（農(nóng)商行）為主體的農(nóng)村正規(guī)金融組織體系，但法律制度對農(nóng)村金融的抑制現(xiàn)象并沒有改變。我國當(dāng)前的農(nóng)村金融問題比較復(fù)雜，民間金融的不規(guī)范、農(nóng)村資本市場滯后、強(qiáng)壟斷性和不足的競爭，嚴(yán)重阻礙了正常的金融秩序。為加強(qiáng)金融的支農(nóng)功能，必須放寬農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入條件，確立民間金融組織的合法地位，完備各種農(nóng)村金融組織法律，改進(jìn)對農(nóng)村金融組織的管制方式。 1我國農(nóng)村金融概述及其現(xiàn)狀 1.1我國農(nóng)村金融 我國農(nóng)村金融組織存在兩種正規(guī)金融組織與非正規(guī)金融組織，屬于典型的二元制結(jié)構(gòu)。其中，正規(guī)農(nóng)村金融組織以農(nóng)村信用社（農(nóng)商行）為主，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行次之，郵政儲蓄、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等為輔。非正規(guī)農(nóng)村金融組織又稱為民間金融，主要以民間借貸、高利貸、合會、合作基金、集資以及私人錢莊等形式存在。 現(xiàn)階段，由于農(nóng)村建設(shè)資金的短缺、正規(guī)農(nóng)村金融組織越來越邊緣化，這使得非正規(guī)農(nóng)村金融組織逐漸成為農(nóng)村建設(shè)的重要金融資源。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步提速，農(nóng)村金融需求日益增加，這就需要農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，完善和改革新的農(nóng)村金融供給組織和農(nóng)村金融供給方式，以破解新農(nóng)村建設(shè)的資金難題。 1.2我國農(nóng)村金融法律制度 農(nóng)村金融法律制度是指有關(guān)農(nóng)村金融組織的地位、職能、權(quán)利和責(zé)任以及他們彼此間關(guān)系的正式安排和行為規(guī)則。目前間接金融在我國農(nóng)村金融活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位。我國農(nóng)村地區(qū)從事金融活動(dòng)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)有四家，中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社（農(nóng)商行）和郵政儲蓄銀行。 近年來，隨著中國農(nóng)業(yè)銀行逐步撤出農(nóng)村金融市場，農(nóng)村金融供給處于大量減少的狀態(tài)，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對農(nóng)業(yè)投入的資金聚集效應(yīng)并沒有得到有效發(fā)揮，農(nóng)村信用社（農(nóng)商行）金融機(jī)構(gòu)由于金融法律法規(guī)等制度的局限難以滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的資金需求，相反民間金融活躍，一直都沒能獲得合法地位。由于農(nóng)村金融制度缺陷，直接加劇了農(nóng)村金融供給與金融需求的矛盾。1.3我國農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度存在的問題及其原因在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度體系中,自由競爭是市場經(jīng)濟(jì)的根本驅(qū)動(dòng)力,適度的金融自由是金融活動(dòng)的重要推動(dòng)力,應(yīng)當(dāng)成為金融法律制度的基本價(jià)值取向。在適度自由的價(jià)值目標(biāo)下,金融市場才能形成多層次良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu),才具有可持續(xù)性。一直以來,我國的金融監(jiān)管法律制度以限制競爭、保障安全為指導(dǎo)思想,以直接控制資金價(jià)格、業(yè)務(wù)范圍和市場準(zhǔn)入為手段,雖然比較好地維護(hù)了我國農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定運(yùn)行,但是也已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村金融市場化與金融創(chuàng)新的發(fā)展需要,嚴(yán)重?fù)p害了我國農(nóng)村金融效率,扭曲了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為,削弱了金融機(jī)構(gòu)的競爭力,制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。面對越來越激烈的國內(nèi)和國際競爭,這種以犧牲效率和競爭力為代價(jià)而換取的安全與穩(wěn)定將是無法持久的。 按照“金融抑制”理論,在許多發(fā)展中國家,金融制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在“金融抑制資本短缺經(jīng)濟(jì)落后”的惡性循環(huán)。我國農(nóng)村的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶間差異很大,對資金也表現(xiàn)出多層次、多元化的不同需求,因而滿足不同對象的不同愿望異常困難。這使中國農(nóng)村金融監(jiān)管問題不僅相對于發(fā)達(dá)國家,即便是相對于大部分發(fā)展中國家,也明顯表現(xiàn)出資金運(yùn)行流程更復(fù)雜,績效更不容易顯現(xiàn),缺陷更容易放大,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法制化的任務(wù)更艱巨的根本原因。我國農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)具有收入不確定、投資周期長、收益低的產(chǎn)業(yè)特性。農(nóng)民是弱勢群體,多數(shù)屬于貧困階層,沒有儲蓄能力。農(nóng)村金融監(jiān)管法制問題關(guān)乎“三農(nóng)”的發(fā)展,情況極為復(fù)雜。我們要從建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面實(shí)現(xiàn)小康社會的高度關(guān)注農(nóng)村金融問題,不斷擴(kuò)大農(nóng)村金融的發(fā)展空間,改進(jìn)和完善農(nóng)村金融服務(wù),切實(shí)防范和化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)的良性運(yùn)行。因此,如何確保農(nóng)村資金從有限的供給渠道和組織網(wǎng)絡(luò)流向數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶家庭,并實(shí)現(xiàn)供需平衡,始終是富有農(nóng)村金融監(jiān)管法制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)性的議題。2我國農(nóng)村金融法律制度存在的問題 2.1農(nóng)村金融立法嚴(yán)重缺失 改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直處于一個(gè)高速發(fā)展的過程中，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的逐步加深，農(nóng)村金融改革的逐步推行，農(nóng)村金融立法的滯后問題凸顯出來。當(dāng)前，我國調(diào)整農(nóng)村金融的法律主要有中國人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、商業(yè)銀行法等基本金融法，其中并沒有專門調(diào)整農(nóng)村金融市場法律關(guān)系的立法。日常農(nóng)村金融的法律關(guān)系調(diào)整主要還是依靠相關(guān)部門的行政法規(guī)和規(guī)章。而作為農(nóng)村金融主體的農(nóng)村信用合作社也沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)范，依然處于多頭管理的局面。同時(shí)，現(xiàn)今較為活躍并逐漸成為農(nóng)村金融強(qiáng)心劑的農(nóng)村民間金融也缺乏法律規(guī)制，這嚴(yán)重影響到其功效的發(fā)揮和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管立法由人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、農(nóng)業(yè)法、非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法、金融違法行為處罰辦法等法律法規(guī)構(gòu)成,其中均規(guī)定了金融監(jiān)管問題。但這些立法中存在著眾多的原則性規(guī)定,缺乏實(shí)際可操作性,而且監(jiān)管內(nèi)容簡單化,滯后于金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,并隨著農(nóng)村金融市場的不斷發(fā)展,對一些新興的金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制,對農(nóng)村民間融資未采取法制化、規(guī)范化的引導(dǎo),對高利貸只是依照傳統(tǒng)社會公德來約束。而且從現(xiàn)行金融監(jiān)管法律的整體結(jié)構(gòu)上看,規(guī)章比重過大,實(shí)施起來缺乏權(quán)威性。另外,在構(gòu)成現(xiàn)有金融監(jiān)管法制體系的眾多規(guī)范性法律文件中,部門規(guī)章的比重過大,實(shí)施起來缺乏權(quán)威性。同時(shí),各規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng),有的彼此之間甚至存在重復(fù)或沖突現(xiàn)象。這些都勢必影響到金融監(jiān)管效率的提高和金融監(jiān)管行為的公信力。 由此可見，農(nóng)村金融立法加強(qiáng)迫在眉睫。 2.2農(nóng)村金融法律體制缺乏科學(xué)的體系 由于我國農(nóng)村金融屬于典型的二元制結(jié)構(gòu)，由正規(guī)金融組織和非正規(guī)金融組織組成。因此，農(nóng)村金融立法應(yīng)當(dāng)將兩者都包含進(jìn)來。但是現(xiàn)今的農(nóng)村金融相關(guān)法律主要還是只調(diào)整諸如農(nóng)村商業(yè)銀行、政策性銀行、信用合作社等正規(guī)金融組織。而民間借貸組織、民間互助合作金融組織、私人錢莊等非正規(guī)金融組織缺乏相應(yīng)的法律來規(guī)制。從當(dāng)前農(nóng)村金融法律制度整體來看，并沒有一部對農(nóng)村金融立法進(jìn)行宏觀和總體性規(guī)范的基本立法，大多的立法還是以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)，層次較低，無法形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，從而導(dǎo)致大多數(shù)的農(nóng)村金融法律制度缺乏應(yīng)有的執(zhí)行力和實(shí)效性。在我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管法制體系中,對市場準(zhǔn)入、市場稽查、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等基本上已經(jīng)有所涵蓋,但大多是原則性的簡單規(guī)定,缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,可操作性不強(qiáng)。以市場退出的法律機(jī)制建設(shè)為例,盡管2006年的中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法為金融機(jī)構(gòu)市場退出奠定了法律基礎(chǔ),但由于金融機(jī)構(gòu)的特殊性,該法的相關(guān)規(guī)定顯得過于原則化而使其在現(xiàn)實(shí)中操作性較差,常常不得不由政府和中央銀行采取行政性手段加以解決,弱化了法律在市場退出過程中的規(guī)制作用,增加了金融市場的不確定性。而金融危機(jī)的應(yīng)急處理法律機(jī)制、征信機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制機(jī)制、金融市場同業(yè)組織及其自律機(jī)制的法律設(shè)計(jì)的缺失更加凸顯了我國金融法律監(jiān)管機(jī)制的不完善,反映了政府在一些領(lǐng)域越位的同時(shí),也存在著在另一些領(lǐng)域缺位的現(xiàn)象。 2.3農(nóng)村金融法律體制的價(jià)值取向落后于時(shí)代發(fā)展需要 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新從來都是一對矛盾體，過強(qiáng)的金融監(jiān)管體制會嚴(yán)重影響金融創(chuàng)新，從而制約金融體系的效率與發(fā)展；而太過激進(jìn)的金融創(chuàng)新，又往往會導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的提高。我國在這一方面采用的是“安全至上、國家利益優(yōu)先”，實(shí)行金融抑制政策，對非正規(guī)農(nóng)村金融組織嚴(yán)格禁止。雖然此政策在初期起到了穩(wěn)定農(nóng)村金融市場的作用，但隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的加速，此政策導(dǎo)致的農(nóng)村金融壟斷與資源配置低下的問題大大的阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)階段農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)融資成本高，農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量低下，經(jīng)營效率不高，這都直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。由于農(nóng)村金融市場的監(jiān)管法律制度的局限性,形成了農(nóng)村地區(qū)金融資源總量不足,金融資源的分布存在明顯的地域不平衡性,大量的農(nóng)村資本外流,進(jìn)一步削弱了農(nóng)村金融供給能力。也導(dǎo)致了弱勢群體的金融資源獲取不足,特別是對微型企業(yè)和農(nóng)戶的金融供給不足。農(nóng)村金融市場監(jiān)管制度在一定程度上抑制了農(nóng)村金融市場的發(fā)展,導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)沒有真正建立起能夠針對不同客戶、不同需求層次,提供差異性金融服務(wù)的完整的農(nóng)村金融體系,導(dǎo)致農(nóng)村金融市場金融產(chǎn)品和金融服務(wù)種類單調(diào),無法滿足新農(nóng)村建設(shè)過程中對金融服務(wù)多樣化、多層次的需求,廣大農(nóng)民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和發(fā)展的成果。因此，及時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村金融政策的導(dǎo)向顯得非常必要。 3我國農(nóng)村金融法律體制的創(chuàng)新構(gòu)想 3.1完善立法 隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步加深，國家逐漸開始放寬農(nóng)村金融組織的準(zhǔn)入條件，出現(xiàn)了很多新型的農(nóng)村金融組織。對于這些新型農(nóng)村金融組織，我國目前還沒有統(tǒng)一、專門的法律。這不僅不利于國家對這些新型農(nóng)村金融組織進(jìn)行監(jiān)督管理，也不利于這些組織自身的經(jīng)營。如果不及時(shí)進(jìn)行有針對的立法，那么這些新型的農(nóng)村金融組織很難在法律的框架內(nèi)進(jìn)行金融活動(dòng)，其合法的地位也得不到社會的承認(rèn)，這對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展是有百害而無一利的。 現(xiàn)階段，我國關(guān)于農(nóng)村金融體制的正式規(guī)定大多來自中國人民銀行指定并負(fù)責(zé)實(shí)施的一些規(guī)定，此外，各級農(nóng)村信用合作社在中國人民銀行指定的權(quán)限范圍內(nèi)也制定了一些臨時(shí)規(guī)章。這些部門規(guī)章與地方性法規(guī)顯然不能替代正式法律的作用。從現(xiàn)有法律的修訂上打開缺口不失為一個(gè)好方法?？梢詫ι虡I(yè)銀行法中的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場的準(zhǔn)入門檻進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)?shù)慕档推溥M(jìn)入市場的難度。同時(shí)，出臺專門針對農(nóng)村金融組織的法律，明確農(nóng)村金融組織的法律地位、組織架構(gòu)以及功能和宗旨。對于正規(guī)的農(nóng)村金融組織，可以制定相關(guān)的法律來明確其支農(nóng)職責(zé)、擴(kuò)大農(nóng)村金融的市場。對于非正規(guī)的農(nóng)村金融組織，要對其民間融資、借貸、利率以及監(jiān)管方式進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)定，將其納入法律調(diào)整的范圍內(nèi)。現(xiàn)代金融是法治金融,政府權(quán)力對金融市場的監(jiān)管是通過金融監(jiān)管法制的調(diào)整和規(guī)范作用實(shí)現(xiàn)的。完善的法律體系是監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行依法監(jiān)管的前提條件,融監(jiān)管的績效與金融監(jiān)管立法的完善與否以及質(zhì)量好壞有著直接的關(guān)系。為了促進(jìn)我們農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展和農(nóng)村居民金融服務(wù)的提升,我國應(yīng)該順應(yīng)農(nóng)村金融市場的發(fā)展變化,及時(shí)建立完善的金融監(jiān)管法制體系。具體而言,在今后一個(gè)時(shí)期,我國應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性金融監(jiān)管法制建設(shè)的基礎(chǔ)上,順應(yīng)我國農(nóng)村金融市場發(fā)展的趨勢性要求,有前瞻性地建立、完善我國農(nóng)村的金融監(jiān)管法制體系。首先要及時(shí)完善金融監(jiān)管的主體性法律制度,制定與其相配套的法律實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)其可操作性,并對相關(guān)法律制度進(jìn)行清理,對不適應(yīng)的條款進(jìn)行廢除或修訂。其次要根據(jù)我國農(nóng)村金融市場的發(fā)展程度、監(jiān)管需求及農(nóng)村金融市場改革展的趨勢,適時(shí)建立相關(guān)法律法規(guī),彌補(bǔ)我國農(nóng)村金融監(jiān)管立法空白。如適時(shí)推出存款保險(xiǎn)制度、建立金融市場退出機(jī)制、對民間地下金融進(jìn)行法律規(guī)范、加快征信法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以農(nóng)村金融創(chuàng)新市場的規(guī)范化建設(shè)等。再次要順應(yīng)農(nóng)村金融改革的發(fā)展趨勢,立足我國農(nóng)村金融市場安全和農(nóng)村資本市場發(fā)展的需要,制定兼顧有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融監(jiān)管法律制度,實(shí)現(xiàn)對我國農(nóng)村金融市場的有效監(jiān)管,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。 3.2農(nóng)村民間金融的法制化 雖然在農(nóng)村金融發(fā)展初期，諸如中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等正規(guī)金融組織起著至關(guān)重要的作用。但是從金融制度的發(fā)展來看，內(nèi)源型的農(nóng)村金融才是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)真正要實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定的增長，農(nóng)村金融的自我造血功能才是真正要素。目前，我國農(nóng)村正規(guī)金融組織對整個(gè)市場的供給嚴(yán)重不足，農(nóng)戶、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的金融需求得不到滿足，在此情況下，農(nóng)村非正規(guī)金融組織即農(nóng)村民間金融組織的作用顯得尤為重要。 對于這些農(nóng)村民間金融組織，政府不應(yīng)當(dāng)本著“農(nóng)村金融抑制”的政策簡單粗暴的限制與禁止。而應(yīng)該適當(dāng)?shù)姆潘赊r(nóng)村金融組織的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)一批正當(dāng)、健康的農(nóng)村金融組織進(jìn)入，對其進(jìn)行正確的引導(dǎo)和監(jiān)管，使其更好的服務(wù)于農(nóng)村金融市場。正規(guī)的農(nóng)村金融組織有著其天然的缺陷，而這些不足的地方，農(nóng)村民間金融組織能起到一個(gè)有效的補(bǔ)充，從而滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需求。政府應(yīng)當(dāng)合理的對兩者進(jìn)行調(diào)配，并輔以相應(yīng)的法律制度，使得兩者有機(jī)的結(jié)合起來為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供源源不斷的金融支持。 3.3完善農(nóng)村金融的監(jiān)督與管理 農(nóng)村金融監(jiān)管是政府、企業(yè)、社會共同的責(zé)任，以法律的手段引導(dǎo)和規(guī)范無疑是最有效的手段。農(nóng)村金融與城市金融有著很多不同點(diǎn)，對農(nóng)村金融的監(jiān)管模式不能直接套用城市金融的監(jiān)管方式。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村金融自身的特點(diǎn)，對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式進(jìn)行創(chuàng)新與完善，使其符合農(nóng)村金融的特殊性。首先，應(yīng)當(dāng)還是以銀監(jiān)會與中國人民銀行為核心不變；同時(shí)，各個(gè)農(nóng)村金融組織內(nèi)部建立完善的風(fēng)險(xiǎn)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行自查，再輔以政府審計(jì)部門的監(jiān)督，三者形成一個(gè)信息共享及時(shí)反饋的有機(jī)整體。對于不同類型的農(nóng)村金融組織進(jìn)行科學(xué)的劃分與調(diào)配，確定一個(gè)明確的監(jiān)管主體，做到權(quán)責(zé)分明。對于一些地方的農(nóng)村民間金融組織、可以考慮由當(dāng)?shù)睾线m級別的人民政府進(jìn)行監(jiān)管，這樣不僅有利于整合分散的農(nóng)村金融組織，更有利于根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行科學(xué)的調(diào)配