財政管理的演變.doc

財政管理的演變 60年來，在不同歷史階段，隨著經(jīng)濟體制的變遷、財政改革的推進、國家財政實力的不斷增強，中國財政積極探索財政管理新模式，財政管理改革不斷深化，最終形成了基本符合科學發(fā)展觀要求、比較符合公共財政本質特征、運行較為規(guī)范、手段比較先進、決策講究科學、組織比較嚴密的財政管理體系。 （一）計劃為先、集中管理（19491977年） 1.中央地方“一本賬”管理 計劃經(jīng)濟時期，中央、地方的財政，實際是“一本賬”管理，全國一盤棋，中央與地方的政府間分配關系，與本級預算的管理制度，經(jīng)常交融在一起。如中央可通過企業(yè)的下放，把原來的中央預算收入，轉列入地方預算，而地方的財政收入，經(jīng)常被集中到中央。因此，在這種背景下，這一時期的國家預算制度，主要地體現(xiàn)在政府間的關系，即財政體制的不斷調(diào)整上。 2.財政管理圍繞國家國民經(jīng)濟計劃進行 在計劃經(jīng)濟體制下，無論是預算編制、執(zhí)行都必須服從國家國民經(jīng)濟計劃的需要，財政管理缺乏獨立性。從編制上看，財政部門要根據(jù)國民經(jīng)濟計劃中的生產(chǎn)指標、交通運輸指標、商品流轉指標和各項事業(yè)的發(fā)展計劃進行逐項核算，然后提出預算方案，進行綜合平衡。平衡既包括對各部門預算收支指標的核定，也包括對各地區(qū)收支指標的核定。 同時，為保障不同領域國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的執(zhí)行，多家銀行參與財政資金的收支出納工作，國家金庫設在中國人民銀行，負責辦理預算資金的收納、劃分、留解以及庫款的支撥、退付工作；基本建設貸款、撥款和結算監(jiān)督由中國建設銀行負責；支農(nóng)資金撥款和貸款的監(jiān)督工作由中國農(nóng)業(yè)銀行辦理。 3.統(tǒng)一管理國營企業(yè)財務 計劃經(jīng)濟時期，國家對國營企業(yè)財務的管理，主要是由中央財政部負責，統(tǒng)一管理。按照國家規(guī)定，年初編制企業(yè)生產(chǎn)財務計劃，將一切收支通統(tǒng)納入財務計劃管理，并按照批準的計劃上繳利潤、稅收、折舊等，同時按計劃按時下?lián)芡顿Y、資金，彌補虧損，或者按計劃用利潤抵撥支出。各個工業(yè)、交通、商業(yè)部的財會司（局）統(tǒng)一管理本部所屬國營企業(yè)的財務會計工作。這些部的財務司（局）的財會業(yè)務都歸財政部領導。各部門匯總的國有企業(yè)財務收支計劃和年終決算，按時報送財政部，由財政部審核匯總，將收支數(shù)字列入國家財政預算和決算，上報中央人民政府批準執(zhí)行。這種管理辦法，一直實行了40多年，直到20世紀90年代政府機構改革，取消各個工業(yè)部、商業(yè)部后，才停止施行。 （二）改革開放前期的財政管理（19781992年） 1.預算管理的法制化建設有了新進展 改革開放初期，為強化預算管理，財政部組織力量，出臺了一系列的法律法規(guī)，來應對預算管理中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。這些文件，有些是以中共中央、國務院的名義發(fā)布的，有的是直接以財政部名義發(fā)布的。這在當時財政部的發(fā)文中，占了很大的比例，為提高財政的法制化建設，積累了經(jīng)驗。 經(jīng)過十幾年的努力，財政部最終在1991年起草形成了國家預算管理條例，以國務院第90號令的形式公布。它標志著預算管理的法制化步伐，有了根本性進展。 2.改革企業(yè)財務會計制度 改革開放初期，與國家實行“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的管理體制相適應，中國進一步強化了按照不同所有制、不同行業(yè)、不同組織形式和不同經(jīng)營方式制定企業(yè)財務制度的管理模式。根據(jù)國營企業(yè)先后實行企業(yè)基金、利潤留成、利改稅、承包經(jīng)營等財務管理體制的情況，財政部制定了一系列相關的企業(yè)財務規(guī)定。 在會計制度方面，1980年9月財政部發(fā)布的國營工業(yè)企業(yè)會計制度（1981年施行，1985、1989年兩次修訂）拉開了會計制度恢復與建設的序幕。該制度扭轉了會計核算強調(diào)簡化、不講科學的片面性偏向，從加強經(jīng)濟核算、加強管理和整頓恢復會計工作秩序的要求出發(fā)，增設了必要的會計科目和報表。1981年110月，財政部相繼頒布了國營供銷、施工、對外承包等企業(yè)會計制度。以此為推動和示范，商業(yè)、鐵道、交通以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)會計制度相繼出臺。財政部于1985年、1992年分別發(fā)布了中外合資經(jīng)營企業(yè)會計制度、外商投資企業(yè)會計制度。這些制度規(guī)范的不斷完善與發(fā)展，開創(chuàng)了改革開放新時期中國企業(yè)會計制度建設工作的新局面。 3.實施了復式預算試點 1991年10月21日國務院發(fā)布的國家預算管理條例。這樣，財政決定從1992年起，先在國家預算、中央預算和部分省本級預算開始編制年度復式預算。到1995年后，由于分稅制財政體制改革后，預算管理面臨著一系列更需要解決的問題，這項改革停止執(zhí)行。復式預算實際執(zhí)行的時間并不長，但是卻是當時財政管理中一次大膽嘗試，不僅探索了預算科目的列收列支的賬戶處理問題、預算編制方法問題，而且還為從宏觀財力上劃分政府兩種職能、劃清兩種收支渠道、界定行政管理者和國有資產(chǎn)所有權管理者各自活動范圍的制度化保證等重大問題提供了新思路。 （三）建立與完善公共財政體系（1993年至今） 1.預算管理改革 預算管理改革是本階段改革的重點，主要包括部門預算、國庫集中收付、政府集中采購、收支兩條線、政府收支分類、預算外資金管理等項改革。（1）部門預算改革。根據(jù)經(jīng)國務院批準的關于改進2000年中央預算編制的意見，自2000年開始，推行中央部門預算改革。經(jīng)過9年多的努力，一個管理職責明晰、預算程序規(guī)范、編制方法科學、決策過程透明、技術手段先進，與公共財政體制相適應的部門預算管理制度體系和運行機制已經(jīng)初步確立。主要表現(xiàn)在：第一，確立了部門預算的基本模式，建立了比較完整的預算制度體系和科學規(guī)范的管理方式。第二，轉變了預算管理觀念，推動了財政部門自身的改革，使財政部門得以把更多精力由應付日常追加轉到參與部門行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、項目的選擇確定以及監(jiān)督資金使用等方面，解決了財政監(jiān)督和管理缺位的問題。第三，規(guī)范了行政行為。一方面，預算改革促進了政府職能的轉變，克服了部分政府部門事權財權化，促進了工作效能和工作作風的轉變；另一方面，預算改革促進了反腐倡廉工作的開展，為從制度上和源頭上治理腐敗奠定了基礎。第四，推進了預算公開，使中國的依法理財和民主理財邁出了實質性步伐，有效地規(guī)范了政府的管財行為、財政的理財行為和部門的用財行為。第五，建立了中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于今后彌補短收年份預算執(zhí)行中的收支缺口，并解決超收資金使用中的規(guī)范性問題。在實踐中，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金發(fā)揮了重要作用，2008年中國發(fā)生了重大雪災和汶川特大地震，為解決支出需求的臨時性急劇擴張，中央財政調(diào)用數(shù)百億中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金化解燃眉之急，在解決問題的同時保持了當期預算平衡。 （2）國庫集中收付改革。2000年6月，財政部設立國庫司，作為推進國庫管理制度改革，建立國庫集中收付制度主要力量。2001年3月，國務院批準了財政國庫管理制度改革方案，中國財政國庫管理制度改革正式開始實施。2001年8月，財政部國庫支付中心撥出了改革試點的第一筆資金，標志著改革進入實質性操作階段。之后，改革迅速推進，涉及部門的廣度和資金的深度不斷增加。到2007年底，中央所有部門及所屬9300多個基層預算單位實施了國庫集中支付制度改革；全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市本級，300多個地市，1300多個縣（區(qū)），超過23萬個基層預算單位實施了改革。 （3）政府集中采購改革。1998年國務院賦予財政部“擬定和執(zhí)行政府采購政策”職能，標志著政府采購制度改革正式開始。1999年4月，財政部制定發(fā)布了中國有關政府采購的第一部部門規(guī)章政府采購管理暫行辦法，明確中國政府采購試點的框架體系。2003年1月1日，政府采購法正式實施，標志著中國政府采購制度改革進入了全面實施階段，全國政府采購工作步入新的發(fā)展時期。 （4）“收支兩條線”改革。“收支兩條線”改革始于1993年。以關于治理亂收費的規(guī)定和關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規(guī)定等規(guī)定的出臺為標志，中國確定了對收費資金實行“收支兩條線”的管理模式。1994年，財政部將83項行政性收費納入預算管理，各地區(qū)各部門罰沒收入均按規(guī)定全額上繳國庫，使“收支兩條線”管理制度雛形初步形成。1996年，“收支兩條線”管理范圍擴大到預算外資金。2004年，中紀委發(fā)布中央和國家機關貫徹落實2004年黨風廉政建設和反腐敗工作部署的分工意見，要求財政部會同監(jiān)察部等有關部門嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，逐步將政府非稅收入全部納入“收支兩條線”管理。經(jīng)過十多年的實踐，“收支兩條線”管理改革不斷充實、完善，對于促進依法行政和公正執(zhí)法，整頓財政分配秩序，從源頭上預防和治理腐敗取得了重要成績。 （5）政府收支分類改革。政府收支分類是對政府的收入和支出項目進行類別和層次劃分，實質上是政府職能的細化列示。經(jīng)國務院批準，政府收支分類改革從2007年1月1日起全面實施。按照“總體部署、周密計劃、把握重點、逐項落實”的工作思路，2007年，財政部選擇農(nóng)業(yè)部、水利部、國家統(tǒng)計局等14個中央部門進行了按支出經(jīng)濟分類編制項目預算試點，并取得初步效果。2007年政府收支分類改革，是建國以來中國財政分類統(tǒng)計體系最大的一次調(diào)整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預算改革以來中國預算管理制度的又一次重大變革。新的政府收支分類有效克服了原政府預算收支分類的弊端，基本實現(xiàn)了“體系完整、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”等改革目標，充分體現(xiàn)了國際通行做法與國內(nèi)實際的有機結合以及市場經(jīng)濟條件下建立健全中國公共財政制度的總體要求。 2.國有資產(chǎn)管理體系建設 國有資產(chǎn)管理體系建設包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、非金融類國有資產(chǎn)和金融類國有資產(chǎn)等三個類別。這些資產(chǎn)的管理模式分步改革，這對優(yōu)化國有資產(chǎn)運營環(huán)境、完善預算體系、控制金融風險起到了制度保障作用。 （1）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革。1995年，原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部制定了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法，理順了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理“統(tǒng)一政策、分級管理”的體制，明確了各級、各部門、單位國有資產(chǎn)管理的職責。標志著新一輪國有資產(chǎn)管理改革的啟動，1998年，原國家國有資產(chǎn)管理局撤銷，其相應的國有資產(chǎn)管理職能合并到財政部。2006年財政部明確規(guī)定了中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制。截至目前，全國36個直轄市、自治區(qū)、計劃單列市已經(jīng)有34個明確了由財政部門負責行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，其中27個成立了專門的資產(chǎn)管理機構。絕大部分中央部門也成立了資產(chǎn)管理機構，或明確了負責資產(chǎn)管理的工作人員?！皣医y(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，以及與此相適應的“財政部門主管部門行政事業(yè)單位”的國有資產(chǎn)管理模式，在全國范圍內(nèi)初步建立。 （2）非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革。新一輪非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革始于1998年中央企業(yè)工委的成立。在這一新的管理框架下，中央企業(yè)工委專門負責對國有大型企業(yè)負責人的任免，即“管人”；而“管資產(chǎn)”、“管事”的權力，分別由財政部和國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會承擔。至2002年，財政部不僅對國有資產(chǎn)基礎管理制度進行了修訂完善，而且對資產(chǎn)與財務管理相結合的模式進行了探索。制定發(fā)布了企業(yè)國有資本與財務管理暫行辦法等一系列規(guī)章制度，企業(yè)國有資產(chǎn)管理取得了新的進展。2003年國務院設立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，負責監(jiān)管中央直屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)，對授權監(jiān)管的國有資本依法履行出資人職責，財政部原有的中央企業(yè)國有資產(chǎn)管理職能劃歸國務院國資委。政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能逐步分開。 （3）金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革。國有金融資產(chǎn)是國家直接或間接出資所形成的資產(chǎn)權利，主要表現(xiàn)為金融企業(yè)的國有資本和應享有的權益。金融類國有資產(chǎn)改革的深化應以“一行三會”監(jiān)管格局的形成為標志。即1992年成立證監(jiān)會、1998年成立保監(jiān)會、2003年成立銀監(jiān)會，這三駕馬車分別負責證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)的監(jiān)管工作。同時，中央也明確了“財政部繼續(xù)負責金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理”工作。5年多來，財政部在扎實做好金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估項目的核準和備案等基礎管理工作的同時，不斷加強國有資產(chǎn)轉讓、劃轉處置管理，逐步完善各項管理制度，在金融類企業(yè)國有資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、程序化方面邁出了堅實的步伐。與此同時，財政部認真代行國有金融出資人職責，積極推進重點國有金融機構改制重組，在依法實現(xiàn)國有股東權益的途徑等方面進行了有益探索。 3.會計制度建設 這一時期會計制度的建設重心是全面完善財務和會計管理法律和法規(guī)體系。1992年，財政部發(fā)布了企業(yè)會計準則基本準則和企業(yè)財務通則，成為會計制度建設深入進行的重要開端。隨后，財政部陸續(xù)頒發(fā)了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商品流通、運輸、郵電通信、金融、旅游服務、對外經(jīng)濟合作、施工與房地產(chǎn)開發(fā)、新聞出版共10大行業(yè)的財務制度。從1997年到1999年財政部先后發(fā)布了投資、現(xiàn)金流量表、債務重組、非貨幣性交易、建造合同、收入等9項具體準則，基本上實現(xiàn)了中國會計核算由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉換，促進了經(jīng)濟體制改革的進一步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，并為中國會計核算制度逐步實現(xiàn)與國際會計慣例銜接奠定了堅實的基礎。2000年以來，財政部先后發(fā)布了企業(yè)會計制度、金融企業(yè)會計制度和小企業(yè)會計制度，初步形成了企業(yè)會計制度與16個具體會計準則并行的“雙元”會計規(guī)范體系。2001年，財政部發(fā)布了企業(yè)國有資本與財務管理暫行辦法。2006年2月，財政部正式發(fā)布了由1項基本準則和38項具體準則組成的新“企業(yè)會計準則體系”。2006年底，財政部全面修訂了企業(yè)財務通則。新“會計準則體系”和新企業(yè)財務通則標志著適應中國市場經(jīng)濟發(fā)展要求、與國際慣例趨同的現(xiàn)代會計制度體系得到正式建立。新型企業(yè)財務制度，實現(xiàn)了財政管理從國有資產(chǎn)出資人向公共管理者的角色轉變，有效地維護了國家、企業(yè)、投資者、債權人、經(jīng)營者及職工等利益相關各方的權益。 4.財政法治建設 1992年全國財政工作會議提出“要加強財稅法制建設，真正做到依法理財，依法治稅，依法管產(chǎn)”的新要求。以此為標志，依法理財成為財政管理的新理念，財政法制建設取得重大進展。 （1）財政法制建設的重點突破階段。這一階段主要包括會計法和預算法兩部重要法律的修（制）訂和頒行。1993年，新修訂的會計法頒行，對進一步完善會計核算制度，實現(xiàn)與國際慣例接軌，促進國內(nèi)外經(jīng)濟交流，推動投資、貿(mào)易發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。同年，注冊會計師法得到通過，對注冊會計師行業(yè)管理作出了全面規(guī)范。1994年，全國人大通過了預算法，國務院相應頒布預算法實施條例。作為財政基本法，預算法及實施條例的頒布，對于強化預算管理，增強預算透明度，加強預算管理監(jiān)督，實現(xiàn)政府預算管理法制化具有奠基作用。 （2）財政法制建設的全面推進階段。這一階段圍繞貫徹落實“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，財政法制工作取得了