論文（調(diào)研報(bào)告）：省直管縣的體制再思考

省直管縣的體制再思考2009年中央一號文件第條提出“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。但在2010年的一號文件中卻沒有了這一條，其新的表述是“深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革，提高縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障水平，落實(shí)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策?！薄袄^續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制?！迸c此相關(guān)的是，據(jù)新華網(wǎng)北京月日電，記者從剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議獲悉，中國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)），適度改設(shè)為市。如果真是這樣的話，筆者認(rèn)為，這種政策調(diào)整是非常正確和及時(shí)的?？たh制是農(nóng)耕社會(huì)的產(chǎn)物。中國雖然沒有西方的城邦制，但有著市縣一體的悠久歷史和成功經(jīng)驗(yàn)。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，需要與之相適應(yīng)的地方行政架構(gòu)。從1959年第二屆全國人大第九次會(huì)議通過關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定到1983年中央發(fā)出關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知中關(guān)于“積極試行地、市合并”、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一號文件放棄2009年一號文件關(guān)于“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”的條文，重新思考地方行政體制改革的重點(diǎn)，是非常及時(shí)和正確的。隨著城市化的發(fā)展，延續(xù)了兩千多年的郡縣制，也將在城市化的進(jìn)程中逐步退出地方行政序列，為更多的市所替代。筆者最近多次往返縣、市之間，再觀察、再思考省直管縣的體制，更實(shí)在地感到，改革開放以來，特別是近幾年來，市縣的變化確實(shí)是一年一變樣。但實(shí)在地說，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么正著看都還是個(gè)集市，對縣城怎么正著看都還是個(gè)較大的鎮(zhèn)，對市區(qū)怎么歪著看都已是一個(gè)象樣的城市。就是說，在經(jīng)濟(jì)上，市縣鄉(xiāng)存在著明顯的由富強(qiáng)到衰弱的梯度走向，且這種走向會(huì)始終存在，這是我們思考地方政體改革的基礎(chǔ)。如果說，市區(qū)周圍的縣域都成為一個(gè)個(gè)獨(dú)立著的相對貧弱的“馬鈴薯”，富強(qiáng)的城市和衰落的鄉(xiāng)村、幸福的市民和貧弱的農(nóng)民、繁茂的工業(yè)和衰敗的農(nóng)業(yè)之間，僅僅只有赤裸裸的商品交換關(guān)系，而沒有政治、文化、社會(huì)和人心的歸附，沒有了行政體制上的有機(jī)結(jié)合和科學(xué)統(tǒng)籌，其結(jié)果是不敢設(shè)想的。如何深化地方行政體制改革。一是由“劃小省”改為加快副省級中心城市建設(shè)。做大做強(qiáng)省內(nèi)重要城市，并提高省內(nèi)重要城市的行政職別。如湖南省，可實(shí)行長、株、潭三個(gè)城市合并，并提升為副省級。在此同時(shí)，根據(jù)全國省級城市設(shè)置的總體規(guī)劃，再建設(shè)一至幾個(gè)副省級中心城市，直至讓“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央市（?。┦惺校h）鎮(zhèn)（村）的行政序列，其省（市）、市、縣（市）三級為地方政府。二是繼續(xù)完善“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的體制。放棄行政上的省管縣探索，繼續(xù)實(shí)行地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，但地級市的城市區(qū)一級政府改為市政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣有利于增強(qiáng)市政府在城市管理中的主體職責(zé)，又有利于城區(qū)內(nèi)和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)一致。三是實(shí)行地級市市區(qū)和縣（市）自治。黨委和政協(xié)的機(jī)構(gòu)和職能可暫不涉及，重點(diǎn)是人大和政府的改革，市縣人大的改革，主要是實(shí)行縣級人大代表專職化，按城鄉(xiāng)人口同等比例，分選區(qū)直接選出。其專職代表名額，按100萬人口以上萬分之一至一點(diǎn)五、50100萬人口萬分之一點(diǎn)五至二、50萬以下萬分之二至二點(diǎn)五確定。縣人大代表總額不多于150人，不少于30人。所選代表參選時(shí)需在本縣內(nèi)居住2年以上（戶籍地點(diǎn)不限），代表可連選連任。人大換屆時(shí)，應(yīng)有連任代表人數(shù)二分之一以上，以利決策人員隊(duì)伍相對穩(wěn)定?？h人大主任實(shí)行差額直選。副主任仍由人大全會(huì)選舉任命。實(shí)行縣級人大代表專職化以后，不再設(shè)立縣人大常委會(huì)，但仍可設(shè)立必要的專門委員會(huì)，專門委員會(huì)主任和副主任仍由人大全會(huì)選舉任命。改一年一次人大例會(huì)為定期和不定期的全會(huì)，及時(shí)審議各項(xiàng)應(yīng)由人大全會(huì)審議的事項(xiàng)。至于應(yīng)審議的事項(xiàng)，待縣政自治的大方向確定后再行議決?？h政府實(shí)行縣長實(shí)行差額直選。副縣長和政府各組成部門負(fù)責(zé)人仍由縣人大選舉任命。縣政府組閣部門要實(shí)行政事分設(shè)，減少行政部門，并可不要求與中央和省級組閣部門對稱，以體現(xiàn)縣域特點(diǎn)。具體設(shè)置多少組閣部門，按縣政自治的要求，由縣長提出，縣人大審議決定。比如，縣農(nóng)口，現(xiàn)有農(nóng)、林、水3個(gè)政府組閣部門，還有農(nóng)村工作辦公室（縣委農(nóng)村工作部）、畜牧水產(chǎn)局、農(nóng)村經(jīng)營管理局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)村能源辦、多種經(jīng)營辦、農(nóng)民減負(fù)辦、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、水庫移民局等科級獨(dú)立事業(yè)單位，政事不分，重設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至政事企倒置。這就要從新的實(shí)際出發(fā)，予以整合調(diào)整。包括二、三產(chǎn)業(yè)在內(nèi)，整個(gè)縣級產(chǎn)業(yè)管理部門，可考慮分別設(shè)置農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、公共設(shè)施和服務(wù)等四個(gè)政府組閣局即可，且把名稱由“局”改為“科”?？h政府的組閣局設(shè)置多少個(gè)，有兩種意見一種是認(rèn)為個(gè)數(shù)要少，其思想來源于中央和省的大部制；另一種意見是要增加組閣局，減少非組閣局，理由是以利更多的工作納入縣人大的監(jiān)督范圍，防止過多的非組閣局在人大監(jiān)督的“體外循環(huán)”，超脫監(jiān)督。這些意見，可在深入的研討中議決。在縣政府的改革中，要把縣域智庫建設(shè)放在突出位置，予以加強(qiáng)。過去，縣一級大量的工作是“上達(dá)下傳”，替天行事，用不了智庫。縣政自治以后，獨(dú)立的縣級智庫不可少，以利決策科學(xué)化。四是改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。縣域城鎮(zhèn)以外的行政村仍由現(xiàn)有的鄉(xiāng)管理。但現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再作為一級政府，而改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。五是加快完善鎮(zhèn)行政管理體制。改革開放以來，縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)個(gè)數(shù)增加，區(qū)域擴(kuò)大，居住人口增加，不少縣城關(guān)鎮(zhèn)和較大的鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居住人口早已超過10萬人或更多，城區(qū)面積達(dá)數(shù)十平方公里。但是，在行政管理上已嚴(yán)重不適應(yīng)。主要表現(xiàn)為縣城關(guān)鎮(zhèn)政府既管城市建成區(qū)，又管周圍數(shù)十個(gè)行政村，而實(shí)際上主要是管理農(nóng)區(qū)村，城區(qū)的管理則由鎮(zhèn)政府與縣直多個(gè)部門交差管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)），存在著縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所在村的多頭管理，甚至在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi)，東南西北分屬多個(gè)行政村管理，給城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理帶來很多不便。因此，有必要進(jìn)行行政管理上的改革。具體作法可考慮實(shí)行鎮(zhèn)村分置?，F(xiàn)有的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的城鎮(zhèn)（市鎮(zhèn)），從縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分離出來，單獨(dú)設(shè)置行政區(qū)劃，其行政區(qū)劃包括現(xiàn)有集鎮(zhèn)建成區(qū)和中長期規(guī)劃區(qū)。為了減少行政區(qū)劃變動(dòng)中原有土地等財(cái)產(chǎn)分割帶來的工作難度，進(jìn)入城鎮(zhèn)區(qū)的原生產(chǎn)隊(duì)（土地集體）不分割，整體劃入城鎮(zhèn)，集體資產(chǎn)的所有權(quán)，維持不變。重新規(guī)劃的縣域城鎮(zhèn)（市鎮(zhèn)），在行政級別上，縣城關(guān)鎮(zhèn)可直接定為副縣級市，為縣轄市。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄城鎮(zhèn)定為科一級，為縣轄鎮(zhèn)。重新設(shè)置的縣域市鎮(zhèn)，成立自治政府。行政費(fèi)用由財(cái)政供給。行政和事業(yè)專職人員在現(xiàn)有縣鄉(xiāng)行政事業(yè)人員中調(diào)劑，5年不增加編制和員額。現(xiàn)已進(jìn)入縣域城鎮(zhèn)居住和就業(yè)的農(nóng)村人員，其戶籍聽便，可以不遷入，也可以遷入，但不管農(nóng)村戶籍是否