保障性住房規(guī)劃研究初探——以南京為例

1、保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例a study on policy-based houses：take nanjing as an example孫海春蔣伶sun haichun，jiang ling摘要：近年來保障性住房問題越來越受到社會(huì)的關(guān)注，本文通過對(duì)南京保障性住房現(xiàn)狀進(jìn)行研究分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)南京保障性住房存在的問題提出建議，希望能為南京保障性住房的建設(shè)起到借鑒作用。abstract：in recent years，more and more policybased houses are concerned by people1wr

2、ite this thesis，the research of the policy-based houses in nanjing，in order to give somesuggestions to solve the problems about policy-based houses of nanj ing，comparing withthe advanced and successful experiences and practicing operations of the country and othercountries關(guān)鍵詞：保障性住房。南京市，建議keywords：po

3、licybased houses l nanjing，suggest作者：孫海春，南京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院在讀碩士研究生。haitunsunyahootomcn蔣伶，南京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授引言我國(guó)住房發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段(1949-1978)、住房商品化探索階段(1978-1998)、住房快速市場(chǎng)化推進(jìn)階段(1998至今)。從住房制度改革以來，一方面商品房迅速發(fā)展解決了較高收入人群住房問題，另一方面房?jī)r(jià)的攀升導(dǎo)致了中低收入家庭住房供應(yīng)短缺，低收入人群面臨住房困難問題。保障性住房規(guī)劃研究在我國(guó)尚處起步階段，雖然不少學(xué)者對(duì)其相關(guān)理論進(jìn)行了大量的研究和探索，從住房供

4、應(yīng)體系、布局到政策都有不同觀點(diǎn)提出，但針對(duì)南京保障性住房問題的研究還比較少。近年來低收入人群住房問題成為社會(huì)各界高度關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于保障性住房建孫海春蔣伶設(shè)的相關(guān)問題也頻頻出現(xiàn)在媒體報(bào)道上，本文希望通過對(duì)南京保障性住房的住房政策、需求及布局的分析研究，提出相關(guān)建議，為南京及其他同類情況城市保障性住房的合理發(fā)展提供參考。1保障性住房概述目前我國(guó)大多數(shù)城市的保障性住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等。經(jīng)濟(jì)適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。是政府針對(duì)普通商品房?jī)r(jià)格過高用來解決中低收入居民住房困難的住房保障措

5、施【8】。廉租房是指政府或單位向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房。一般采用貨幣補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾缺Ｕ戏绞浇鉀Q最低收入家庭的住房困難問題一j。2保障性住房相關(guān)政策黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，胡錦濤、溫家寶先后在黨的十七大和全國(guó)十一屆人代會(huì)上都提出了“五有”目標(biāo)要求，即要讓老百姓“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。其中“住有所居”其本意是必須保證人人享有適當(dāng)住房，有經(jīng)濟(jì)能力的可購買住房，沒有經(jīng)濟(jì)能力的可通過政府的提供的各類保障性住房解決住房困難問題。隨后國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，推行“住有所居”目標(biāo)的落實(shí)。如2006年發(fā)布了國(guó)務(wù)院辦公廳

6、轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知，提出切實(shí)調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型普通商品住房，自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70以上。2007年出臺(tái)的(國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見提出了，“要優(yōu)先安排廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房建設(shè)用地，其年度供應(yīng)總量不得低于住宅用地供應(yīng)總量的70”。在今年三月份的全國(guó)兩會(huì)其間，全國(guó)人大代表和政協(xié)委員對(duì)低收入人群的保障住房問題也給予了高度的關(guān)注，一些城市

7、如常州的經(jīng)驗(yàn)做法在兩會(huì)期間引起了交流討論。保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為倒_3南京保障性住房現(xiàn)狀及問題3 i南京保障性住房供應(yīng)現(xiàn)狀廈規(guī)劃國(guó)家對(duì)保障性住房的政策的頒布，對(duì)各個(gè)城市的保障性住房的建設(shè)起到了引導(dǎo)作用，南京保障性住房的建設(shè)也是在選樣的政策環(huán)境下加快推進(jìn)落實(shí)。南京住房供應(yīng)體系主要分為，商品房和保障性住房?jī)深?，商品房包括普通商品住房和中低價(jià)商品房，保障性住房主要包括廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房。南京經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)始于2003年，截至2007年南京市共銷售商品房4 500余萬平方米，經(jīng)濟(jì)適用房開工建設(shè)700余萬平方米，竣工交付650余萬平方米，在此期間壘市新建廉租住房1 200余套。保障性住房的建設(shè)和

8、供應(yīng)速度加快”1。南京目前已建成經(jīng)濟(jì)適用房有8處，新增經(jīng)濟(jì)適用房有25處。已建和新增的經(jīng)濟(jì)適用房主要分布在南京主城的邊緣地帶(圖1)，離主城區(qū)較遠(yuǎn)且交通不便，周邊配套服務(wù)設(shè)施也缺乏”1。鬢。，髭剩，辮黼鞋黲3剖l寥爹。囊譽(yù)：瓣鞫圍1在南京市2008-2012年住房建設(shè)規(guī)劃中提出了澡化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極增加普通商品住房，保障性住房供應(yīng)的目標(biāo)。保障性住房供應(yīng)規(guī)模要達(dá)到年度住房供應(yīng)總量的20左右，主要包括保障性住房，廉住房和經(jīng)濟(jì)適用房。32南京保障性住房存在主要問題住房供應(yīng)體系不夠完善：南京住房體系主要包括商品房和保障性住房，保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。一方面保障性住房供應(yīng)量不能滿足居民的

9、需求，另孫海春蔣伶一方面南京經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對(duì)象為城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭和住房困難的拆迂戶，而對(duì)外來務(wù)工人員、新就業(yè)的大學(xué)生等尚未納入保障范圍，隨著住房問題的群體變化，需要建立更完善的住房供應(yīng)體系。住房供應(yīng)政策不夠健全：南京保障性住房由于在供應(yīng)對(duì)象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)和退出機(jī)制等不健全，造成些真正有需求的居民居住問題不能得到很好解決，保障性住房政策難以真正落實(shí)到位。規(guī)劃布局不合理：目前南京經(jīng)濟(jì)適用房主要分布在離主城區(qū)較遠(yuǎn)的地區(qū)，這些地區(qū)由于交通出行不便及配套不足，造成居民日常生活不便、交通出行成本增加、就業(yè)機(jī)會(huì)減少等問題，使低收入家庭生活更加困難，另外由于低收入人群的集中布局，還有可能引發(fā)社會(huì)問題

10、。4國(guó)內(nèi)外保障性住房發(fā)展動(dòng)態(tài)由于政治經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，不同國(guó)家形成了適合本國(guó)國(guó)情的住房保障模式。英國(guó)、美國(guó)、新加坡、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的保障性住房的發(fā)展已比較成熟，其中新家坡、中國(guó)香港更具借鑒意義。41新加坡住房保障模式新加坡的“居者有其屋”政策目標(biāo)和組屋政策，住房分為兩大類：組屋和私宅。其中“組屋”約占80左右，是政府通過建屋發(fā)展局(housing and development board)為廣大中低收入群體提供的、供屋主長(zhǎng)期自住的、廉價(jià)的公共住房。私宅是指私人房地產(chǎn)商投資興建的、完全按照市價(jià)運(yùn)行的、供高中收入群體的高級(jí)住宅嗍。在新加坡，月收入不足410美元的居民可以選擇

11、出租型公屋，面積一般為23 75m2，月收入達(dá)到2 564美元的居民則可以選擇出售型公屋，面積一般為33160m2，月收入更高的還可以選購hudc提供的公寓川。組屋分布在不同的市鎮(zhèn)，每個(gè)市鎮(zhèn)都由多種就業(yè)機(jī)會(huì)和完善的公共服務(wù)配套。從中居民們可以獲得購物、醫(yī)療、教育、娛樂等多層次的服務(wù)【lj。42香港住房保障模式香港推出了公共租屋計(jì)劃(prh)、居者有其屋計(jì)劃(hos)和私人部門參與計(jì)劃(psps)，形成了由市場(chǎng)和政府供應(yīng)的雙軌制住房供應(yīng)體系，其中保障性住房供應(yīng)體系由出售型居屋、出租型公屋和“夾心層住房計(jì)劃”三部分構(gòu)成21。在香港，月收入介于4 400_9 400港幣(564一l 205美元)之間

12、的居民可以選保障性住房規(guī)劃研究初探以南京為例1擇出租型公屋，面積為12“0m2，月收入超過10 000港幣(1 282美元)的居民則可以選擇出售型公屋，面積為375m211。43常州住房保障模式常州市對(duì)于低收入人群采用了分層的住房保障政策，主要分為5個(gè)層次，最低生活保障線以內(nèi)的采用全額租金補(bǔ)貼；最低收入群眾通過租金補(bǔ)貼形式給予全部保障；較低收入家庭以經(jīng)濟(jì)適用房和公共租屋的方式給予保障，對(duì)中等偏低收入家庭政府提供經(jīng)濟(jì)適用房讓其購買或申請(qǐng)租用公共租屋；對(duì)外來務(wù)工人員通過納入公積金制度、建立農(nóng)民工公寓等方法改善其居住條件。5南京保障性住房規(guī)劃建議南京保障性住房的建設(shè)始于2003年，還處于起步發(fā)展階段

13、，針對(duì)目前南京保障性住房發(fā)展中的問題。借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)南京以及其他城市的保障性住房的規(guī)劃建設(shè)提出以下建議供政府制定政策和規(guī)劃作參考。51根據(jù)國(guó)情選擇保障模式從國(guó)內(nèi)外住房保障發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)一般依據(jù)各自國(guó)情、市情選擇適當(dāng)?shù)淖》勘Ｕ夏Ｊ健?】。新加坡、我國(guó)香港地區(qū)由于受土地資源緊缺的制約，政府采用了有利于土地集約利用的政府主導(dǎo)的組屋和公屋為主的建設(shè)模式。我國(guó)目前的國(guó)情來說來說，國(guó)土資源緊缺、人i：1眾多、政府財(cái)力有限，帶來了保障群體規(guī)模的擴(kuò)大和保障對(duì)象更加多元的壓力。就南京而言還存在隨著城市化水平迅速提升，應(yīng)選擇適合南京市情的保障模式。常州采用的多層次的住房保障方式南京是可以借鑒的，

14、南京是外來人口比較多的城市，高校畢業(yè)人員和外來務(wù)工人員都是比較多，南京宜根據(jù)城人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，制定適合不同人群的多層次住房保障模式，明確保障對(duì)象，使真正有住房困難的人群居住問題能得到解決。52制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的住房發(fā)展計(jì)劃我國(guó)住房發(fā)展政策是在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發(fā)展完善的，住房發(fā)展也缺乏長(zhǎng)期性計(jì)劃【6】，南京目前僅制訂了住房五年規(guī)劃，也還沒有一套完整、長(zhǎng)期、持續(xù)的住房發(fā)展計(jì)劃。在這一點(diǎn)上，香港、新加坡的做法都可以借鑒，香港住房社會(huì)保障除了公共租住房屋外，還在不同時(shí)期推出過“租者置其屋計(jì)劃”，“居者有其屋計(jì)劃”，“長(zhǎng)者安居樂住屋計(jì)劃”，“長(zhǎng)者租金津貼計(jì)劃”，“置業(yè)資助貸款孫海春蔣伶計(jì)劃”，

15、以及“夾心階層住屋”等針對(duì)不同階層居民、不同需求的住房發(fā)展計(jì)劃。南京保障性住房還處于起步階段，保障性住房的建設(shè)必然是個(gè)長(zhǎng)期實(shí)施和動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，可以通過制定以中低收入為對(duì)象，并與南京當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步的住房發(fā)展長(zhǎng)期計(jì)劃，在此指引下制定年度發(fā)展計(jì)劃。53合理布局解決就業(yè)，交通等問題住房保障是我國(guó)社會(huì)保障政策的組成部分，在為居住困難人群提供住房的同時(shí)，我們更需要考慮低收入人群的基本要求，包括交通出行、就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)、購物等基本服務(wù)。因此對(duì)保障性住房的選址和布局也應(yīng)成為保障性住房規(guī)劃的重要組成部分。這方面新加坡將組屋分布在不同市鎮(zhèn)，并提供居民購物、教育、醫(yī)療等多方面服務(wù)的做法我們是可以借鑒的。針

16、對(duì)南京目前保障性住房布局問題，提出以下優(yōu)化布局建議。首先，選址宜安排在現(xiàn)狀交通出行、生活配套條件相對(duì)成熟或近期將改善的地區(qū)，如軌道交通站點(diǎn)附近，相對(duì)成熟的開發(fā)區(qū)或新區(qū)等。其次，可以結(jié)合較大規(guī)模住宅小區(qū)的建設(shè)，按一定比例配套建設(shè)保障性住房，建設(shè)混合型多元化的住宅小區(qū)，解決住房問題的同時(shí)，增加居住融合減少社會(huì)各階層的分離。在建造保障性住房時(shí)，應(yīng)同步配套建設(shè)公共場(chǎng)站、教育、商業(yè)、醫(yī)療等生活服務(wù)設(shè)施。6結(jié)語南京保障性住房的規(guī)劃建設(shè)還處于初步階段，離形成相對(duì)完善的體系還有很大的距離。對(duì)于亟需解決的保障性住房問題，我們不僅要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外城市的成功經(jīng)驗(yàn)，還要符合南京的市情和階段條件，探索出適合南京可持續(xù)發(fā)展住房的保障模式。參考文獻(xiàn)1】吳曉，張靖公共住宅香港和新家坡的政策性差異透視【j】住區(qū)規(guī)劃研究，2002(3)2】劉云，寧奇峰，陳偉香港保障性住房供應(yīng)體系的特點(diǎn)及其啟示j上海經(jīng)濟(jì)研究，2002(4)3】錢瑛瑛中國(guó)住房保障政策研究經(jīng)濟(jì)適用房與廉住房【j】中國(guó)房地產(chǎn)，20034】宋培軍，張秋