2021年雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政

1、雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式葉振鵬 張馨中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定在分析財(cái)稅體制改革問(wèn)題時(shí)指出“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，?！眹?guó)家預(yù)算是現(xiàn)實(shí)的財(cái)政分配關(guān)系在國(guó)家計(jì)劃上的反映和表現(xiàn)，因此這段話實(shí)際上指出了，我國(guó)財(cái)政模式依據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求將向著雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政模式轉(zhuǎn)化的大方向和總趨勢(shì)。所謂雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政，指的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政統(tǒng)一體，它由相對(duì)獨(dú)立的公共財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政構(gòu)成。財(cái)政是以國(guó)家為主體的分配，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)財(cái)政包含著市場(chǎng)性和非市場(chǎng)性的兩類不同的分配關(guān)系，它們將分別形成為國(guó)有資產(chǎn)財(cái)

2、政和公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)機(jī)制起著基本的配置社會(huì)資源的作用，在競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域有效地發(fā)揮著作用。但是，市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，在非競(jìng)爭(zhēng)性和不完全競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，其中主要的如公共產(chǎn)品，外溢性、規(guī)模報(bào)酬遞增等活動(dòng)，以及社會(huì)分配公平、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等領(lǐng)域，則市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法有效地發(fā)揮作用的。這類市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，就需要政府的介入和干預(yù)，以克服和糾正市場(chǎng)失效狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置、收入公平分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。這樣，作為政權(quán)組織和社會(huì)管理者的政府為彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)失效，為市場(chǎng)提供公共服務(wù)而展開(kāi)的分配活動(dòng)，就是公共財(cái)政活動(dòng)。只要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就有公共財(cái)政，這對(duì)于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)都如此。這是一

3、種以國(guó)家的政府權(quán)力介入，在非市場(chǎng)的領(lǐng)域進(jìn)行的分配活動(dòng)。然而，對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，它區(qū)別于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本點(diǎn)在于，它存在著盈利性的占主導(dǎo)地位的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，而西方的國(guó)有經(jīng)濟(jì)從整體上看，其基本特征是非盈利性的。這樣，我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須按等價(jià)交換的方式，通過(guò)在市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)去實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，去獲得平均及其以上的利潤(rùn)率。為此，國(guó)家作為社會(huì)主義全民所有制的所有者，它必須參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)稅后利潤(rùn)的分配，并直接集中一部分用于再投資。這種僅以國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)為基本依據(jù)而形成的政府分配活動(dòng)，就是國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下特有的財(cái)政類型，它以經(jīng)濟(jì)方式在市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)展開(kāi)活動(dòng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我

4、國(guó)的財(cái)政處于單元結(jié)構(gòu)模式中，這種模式的基本特征是財(cái)政分配的主體，是作為政治權(quán)力行使者、生產(chǎn)資料所有者和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者統(tǒng)一體的政府。這種三位一體的分配主體，要同時(shí)承擔(dān)著三種不同的任務(wù)，即作為政權(quán)組織要履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)，作為全民所有制生產(chǎn)資料所有者在基本上是單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的情況下要承擔(dān)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，而作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者，則要對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃安排和指揮控制。此時(shí)的財(cái)政要同時(shí)兼顧三種不同職責(zé)的財(cái)力需要，既保證公共需要的財(cái)力，又要滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需要，還要成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的主要供應(yīng)者。這就使得國(guó)家財(cái)政既要承擔(dān)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的財(cái)力供給任務(wù)，又要承擔(dān)宏觀財(cái)力平衡

5、的主要責(zé)任，還要直接管理國(guó)營(yíng)企業(yè)的微觀財(cái)務(wù)分配。這種財(cái)政模式造成國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種財(cái)力需要實(shí)行統(tǒng)包大攬，并通過(guò)財(cái)力安排對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面的直接安排調(diào)控的局面。盡管單元結(jié)構(gòu)財(cái)政有著種種缺陷和不足，它畢竟是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式，在我國(guó)幾十年的社會(huì)主義建設(shè)中起了很大的積極作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革使我國(guó)向著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，它要求著財(cái)政模式向雙元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化第一，企業(yè)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是企業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接組織者，從而使得我國(guó)財(cái)政分配中的供應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金和干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容已逐步趨于消失；第二，不同所有制身份的企業(yè)在市場(chǎng)中平等競(jìng)爭(zhēng)

6、的要求，決定了作為政治權(quán)力行使者的政府所提供的公共服務(wù)，必須以全社會(huì)和所有的企業(yè)為對(duì)象，而不能是僅為國(guó)有企業(yè)提供服務(wù)。同時(shí)，政府為提供公共服務(wù)而征稅的對(duì)象，也必須是所有的企業(yè)，而不能是僅從國(guó)有經(jīng)濟(jì)取得稅收收入。這就開(kāi)始形成了為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的政府分配活動(dòng)。這對(duì)于所有的企業(yè)都是一視同仁的；第三，作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的政府，它必然與占主導(dǎo)地位的盈利性的國(guó)有企業(yè)發(fā)生集中部分收益和再投資的關(guān)系。這就開(kāi)始形成了僅以資產(chǎn)所有權(quán)為依托的政府分配活動(dòng)，其分配所作用的對(duì)象只能是盈利性國(guó)有企業(yè)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度考察，這是與公共性質(zhì)的財(cái)政完全不同的國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)的財(cái)政。但是，在目前仍未形成雙元結(jié)構(gòu)模式的背景下，政府的

7、政權(quán)組織和資產(chǎn)所有者兩重身份在分配上尚未分開(kāi)。這樣，公共服務(wù)性質(zhì)的非市場(chǎng)性活動(dòng)，與國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)的市場(chǎng)性活動(dòng)，就通過(guò)統(tǒng)一的政府分配活動(dòng)而混淆在一起，其產(chǎn)生的結(jié)果只能是我國(guó)市場(chǎng)關(guān)系形成過(guò)程的模糊和紊亂。具體看（1）它導(dǎo)致了非市場(chǎng)性的公共活動(dòng)直接進(jìn)入到市場(chǎng)性的資產(chǎn)盈利活動(dòng)中，導(dǎo)致超經(jīng)濟(jì)的行政手段通過(guò)財(cái)政分配介入到市場(chǎng)等價(jià)交換活動(dòng)中，這是我國(guó)至今難以形成明晰的市場(chǎng)關(guān)系、政企尚難以分開(kāi)的關(guān)鍵原因之一；（2）改革開(kāi)放以來(lái)， 國(guó)有經(jīng)濟(jì)承擔(dān)著遠(yuǎn)比私有經(jīng)濟(jì)還重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，此時(shí)政府集中的財(cái)力通過(guò)投資于能源交通重點(diǎn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)方面，為全社會(huì)所有的企業(yè)，其中包括私有企業(yè)的發(fā)展提供了必不可少的條件，這

8、實(shí)質(zhì)上是通過(guò)財(cái)政分配以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的財(cái)力支持了私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是為什么改革開(kāi)放以來(lái)私有經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)卻至今仍陷于很大困難中的重要原因之一。盡管在改革初期為私有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造若干發(fā)展條件是必要的，但在改革已持續(xù)十七、八年的今天仍實(shí)際上以財(cái)政為渠道，由國(guó)有經(jīng)濟(jì)在無(wú)形中無(wú)償支持私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，顯然是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求的。正因如此，改革開(kāi)放的客觀進(jìn)程，已要求著財(cái)政將其所包含的兩種不同性質(zhì)的分配活動(dòng)分開(kāi)，理清市場(chǎng)性與非市場(chǎng)兩種不同的財(cái)政分配關(guān)系，分別采用市場(chǎng)方式和非市場(chǎng)方式來(lái)展開(kāi)各自的活動(dòng)。這一分離過(guò)程實(shí)際上早已開(kāi)始。幾年來(lái)，我國(guó)通過(guò)試點(diǎn)而最終實(shí)行了稅利分流的做法，就是在財(cái)政收入方將政府

9、的政權(quán)組織和資產(chǎn)所有者兩重身份分開(kāi)，這是完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求的。但不足的是，這一改革只局限于財(cái)政收入方，而沒(méi)有進(jìn)一步延伸到財(cái)政支出方，這就將稅利分流所已分開(kāi)的兩類不同性質(zhì)的財(cái)政資金，通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算又混淆使用，從而在財(cái)力上阻礙了政資職責(zé)的真正分開(kāi)。這在支出方否定了收入方的改革意義，使這一改革沒(méi)能進(jìn)行到底。為此，我國(guó)財(cái)政模式的進(jìn)一步改革，就應(yīng)是繼續(xù)稅利分流已開(kāi)始的進(jìn)程，在支出方按稅和利的不同性質(zhì)分別使用之，從而形成相對(duì)獨(dú)立的兩種分配關(guān)系和體系一種是以稅收為收入形式，以提供公共服務(wù)為支出目的的非盈利性的公共財(cái)政；一種是以國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的部分集中為主要收入來(lái)源，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)營(yíng)為目的的盈利

10、性的國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政。只有這樣，才能最終解決建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式問(wèn)題。雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政在政府分配行為這一共性之下，又有著各自相對(duì)獨(dú)立的特性。從公共財(cái)政來(lái)看，它包含著以下基本內(nèi)涵（1）其分配主體， 基本上是作為政權(quán)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府；（2）其分配目的， 是為了滿足公共需要，即為了保證各類通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的資源配置活動(dòng)難以有效地解決的社會(huì)公共需要的財(cái)力；（3）它憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)的渠道進(jìn)行分配，具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性；（4）它以m和v 為主要分配對(duì)象，以稅收為主要收入手段，主要安排各項(xiàng)具有公共需要性質(zhì)的支出，其中包括經(jīng)費(fèi)性和公共投資性支出，因而公共財(cái)政從性質(zhì)上講是供給型財(cái)政；（5）在國(guó)家預(yù)算上，它要求相應(yīng)建立公共預(yù)算。從國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政來(lái)看，它包含著以下基本內(nèi)涵（1）其分配主體，基本上是作為生產(chǎn)資料所有者代表的政府；（2）它以國(guó)有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營(yíng)為分