城市公共交通財政補貼機制改進

1、城市公共交通財政補貼機制改 進城市公共交通財政補貼機制改進當(dāng)下，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)國家，在交通擁擠、能源危機和環(huán)境污染 等多重壓力下，都將優(yōu)先發(fā)展公共交通作為重要的戰(zhàn)略對策。我國也將公交優(yōu) 先作為緩解城市交通問題的主要選擇。而補貼機制是實現(xiàn)公交優(yōu)先的有效措施 之一，因此研究政府對公交企業(yè)最優(yōu)補貼機制是十分必要的。2005年9月國務(wù)院46號文關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見明確了公 交的公益地位，強調(diào)對城市公交的財政支持，對公共交通進行調(diào)控尚處于探索 階段，補貼取得的成效還是階段性的，一些影響補貼效益發(fā)揮的深層次問題還 沒有得到充分研究，補貼機制在補貼對象和補貼標準方面仍有待完善。因此為充分發(fā)

2、揮政府補貼的社會效益，推動政府補貼不斷向科學(xué)化、合理 化縱深發(fā)展，進一步建立健全科學(xué)合理的補貼標準和長效機制，使政府能夠更 好的履行公共服務(wù)職能，切實落實“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，我們認為有必要對“公 交優(yōu)先”下政府最優(yōu)補貼機制進行研究進行深入的研究。城市公共交通行業(yè)在很大程度上承擔(dān)政府公共投資品的供給任務(wù)，無論在 哪個國家都具有經(jīng)濟性和社會性的雙重特點，公交企業(yè)不僅要考慮經(jīng)濟效益， 更要考慮社會效益。這一特性決定了公交企業(yè)不能像一般的市場化企業(yè)走完全 市場化的道路。政府必須對公交企業(yè)進行一定的管制，以保證企業(yè)社會屬性的 實現(xiàn)。同時為了管制下的公交企業(yè)能夠維持正常運轉(zhuǎn)和提高社會服務(wù)能力，政 府必須建立

3、相應(yīng)的補貼機制，對公交企業(yè)的政策性虧損進行補貼，從而既確保 企業(yè)公共目標的實現(xiàn)，同時又能激勵企業(yè)提高運營管理效率。公交運輸與其他運輸方式相比具有更高的效率，雖然其他運輸工具如小汽 車，在自由便利等方面具有巨大的優(yōu)勢，但同時它的負面效應(yīng)也要大許多。我國公共交通補貼政策我國很早就相繼出臺了一系列體現(xiàn) 公交優(yōu)先”的政策、措施，通過政府在 財政及交通政策上的支持，以保證公交企業(yè)在低票價情況下仍能維持正常運營。2002年，建設(shè)部發(fā)布的關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見中提 出市政公用企業(yè)通過合法經(jīng)營獲得的合理回報應(yīng)予與保障。若為滿足社會公眾 利益需要，企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)定價低于成本，或企業(yè)為完成政府公益

4、性目標而 承擔(dān)政府指令性任務(wù)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補貼。2004年，建設(shè)部發(fā)布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法中規(guī)定 獲得特 許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)承擔(dān)政府公益性指令任務(wù)造成經(jīng)濟損失的，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補償。2005年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交 通意見的通知，明確了公共交通的社會公益性。城市公交企業(yè)因價格限制因素 造成的政策性虧損、承擔(dān)社會福利（包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等 實行免費或優(yōu)惠乘車）和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，政府應(yīng)該應(yīng)予補 貼。2006年，建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部、勞動保障部等四部門共同印 發(fā)了關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見。要求

5、：加大城市公共 交通的投入；建立低票價的補貼機制；認真落實燃油補助及其他各項補貼；規(guī) 范專項經(jīng)濟補償?shù)?。在國家“公交?yōu)先”大的戰(zhàn)略方向指引下，我國很多城市也都陸續(xù)出臺地 方性的公交補貼管理辦法，對公交企業(yè)進行財政補貼，比如在去年，上海市對 上海市公共汽車和電車客運管理條例進行了重新修訂，明確規(guī)定政府對公 共汽車和電車客運的資金投入納入公共財政預(yù)算體系，為公交企業(yè)財政補貼提 供了穩(wěn)定的資金來源。一、 我國城市公共交通補貼形式我國對城市公共交通補貼主要是采取顯性補貼，即以財政資金直接撥付的 方式來實現(xiàn)的。顯性補貼又可再細分為“建設(shè)投資補貼和“運營補貼。建設(shè)投 資補貼是對公交企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大的

6、資產(chǎn)成本（如車輛、場地及新技術(shù) 設(shè)備投入等）給予直接的資金援助。運營補貼則主要是對由于公交服務(wù)的社會 效益造成過高成本，超過合理收入部分給予的補貼。具體的補貼方法（或者說 依據(jù)）主要有以下幾種：1、根據(jù)企業(yè)申報的上年度財務(wù)決算和本年度運營計劃確定補貼額。這種補 貼方式簡單明了，在過去被一直沿用的。但是這種公交企業(yè)虧多少就補多少的 粗放的補貼方式，使企業(yè)降低成本和增加收入的積極性蕩然無存，反而造成了 越補越虧的尷尬境地。并且政府和公交企業(yè)之間信息的不對稱，導(dǎo)致政府難以 確定企業(yè)上年度財務(wù)決算的準確性，更無法保證企業(yè)將補貼用于更新改造、提 高服務(wù)質(zhì)量。從而導(dǎo)致該種補貼方式效果欠佳。2、車公里補貼。

7、按運營里程和運營車輛數(shù)的綜合水平確定補貼額。這種方 式可能導(dǎo)致企業(yè)單純追求行車里程，忽視服務(wù)質(zhì)量和客運量。3、人公里補貼。按運營里程和客運量的綜合水平確定補貼額。企業(yè)為提高 人公里數(shù)會注重服務(wù)質(zhì)量以吸引更多的乘客，使補貼發(fā)揮積極作用，但公交企業(yè)可能會忽視冷僻線路，有損公益性。4、包死基數(shù)。這種方式的補貼額若干年（一般為3年左右）不變，虧損增加 不追加，虧損減少不退繳，能鼓勵企業(yè)減虧增效，為目前許多城市所采用。5、對公交企業(yè)的生產(chǎn)要素進行補貼。比如在石油價格大幅上揚的情況下， 可以對企業(yè)進行燃油優(yōu)惠或補貼，可以明顯降低其運營成本，提高利潤。由于 生產(chǎn)要素的耗用量基本上和服務(wù)的提供量成正比，所以這

8、種補貼方式能促使企 業(yè)提供更多、更優(yōu)的服務(wù)。6對公交運營線路進行補貼。公共汽車在不同線路上行駛的收益水平差異 很大。客流量大的線路能獲得較大利潤，冷僻線路會則會出現(xiàn)較大虧損。對不 同的線路給予不同的補貼標準，能使補貼更加的準確和精細化，同時也能充分 考慮到公交的公益性和福利性。除了顯性補貼以外，一些城市也會配套的使用一些隱性補貼的方式，即從 稅費、政策、規(guī)劃等方面對公交企業(yè)予以支持，通過非金錢補貼方式改善公交 企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，增強公交企業(yè)在市場上的競爭力。例如公交企業(yè)營業(yè)稅率為 3%,遠低于其它企業(yè)實行的 5% 20%的標準，且免交養(yǎng)路費以及其他一些行 政性收費。一些地方政府還對公交企業(yè)購置客

9、運車輛的貸款給予一定的優(yōu)惠， 對公交企業(yè)營業(yè)稅進行減免等。一、國外公共交通補貼機制大力優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解日趨嚴重的城市交通擁堵問題的重要手段。 國外對公共交通的財政補貼分為直接補貼和間接補貼，各個國家對公交的扶植 主要體現(xiàn)在直接的財政補貼上，即從國家財政或征收的稅金利拿出一定比例用 于彌補公交企業(yè)經(jīng)營的虧損及進行公交基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。1美國公交補貼機制近些年，美國在努力通過大力發(fā)展公共交通以改變?nèi)藗冞^度依賴小汽車的 出行方式。政府對公共交通的補貼力度很大，財政補貼收入占到了企業(yè)經(jīng)營總 支出的75%以上。美國對于公共交通的補貼主要通過投資公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 車輛購買、票價補貼等方式實現(xiàn)。政府對

10、公交補貼主要有兩種形式：一是財政 撥款；二是由依法專為公交設(shè)立的資金提供補貼。即聯(lián)邦汽油稅對每加侖汽油 加收5美分，其中1美分進入公共交通帳戶，使公共交通的資助有了固定來源。公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府予以資助，該項資金的來源在聯(lián)邦法律中有 明文規(guī)定：來自聯(lián)邦政府的款項不能超過工程費用的 80%，其余費用由州政府 和地方政府負擔(dān)。一般情況下，聯(lián)邦政府資金占 54%，公交管理機構(gòu)從各種稅 費中自籌22%,州政府資金占13%，當(dāng)?shù)卣Y金占11%1。2、法國公交補貼機制法國對公交企業(yè)補貼有以下幾種：一是在10萬人口以上城市中，凡擁有 9名雇員以上的企業(yè)均需按工資總額提取1.2%2%的公共交通稅，巴黎

11、市區(qū)交通稅率為2.4%。交通稅征收后，由巴黎交通管理委員每月分配給公交總公司、 國鐵等交通企業(yè)。交通稅是公交企業(yè)彌補虧損的重要來源，在省級政府的財政 預(yù)算中約占1/3。企業(yè)征收公共交通稅以外，法國政府還規(guī)定企業(yè)要支付員工 公共交通黃票（類似于月票）成本票價的一半。二是國家財政撥款補貼，如巴黎市， 國家補貼費占全部補貼費的 21% ;三是地方當(dāng)局補貼，在巴黎市占總補貼額的 10% ;四是其他收入，占總補貼額的6%。由于以上政策，公交公司每年的實際 虧損都得到政府的足額補貼。3、德國公交補貼機制德國對公交企業(yè)的補貼主要通過稅費優(yōu)惠等隱形補貼實現(xiàn)。對公交企業(yè)減 少公共交通銷售稅（增值稅）的50 %和

12、完全免收公共交通的車輛稅，另外還減收 公共汽車的用油稅。為了支持公共交通的建設(shè) ，德國聯(lián)邦政府制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社 區(qū)交通資助法和區(qū)域化法，規(guī)定了聯(lián)邦政府在推行公交優(yōu)先政策及推動德 國公交建設(shè)中的投資數(shù)額，以及公交建設(shè)資金的分配和使用細則。該部分資金 主要來源于征收的石油稅，通常能占到公交企業(yè)虧損總額的30%以上。4、巴西庫里蒂巴市的公交補貼政策巴西庫里蒂巴市是巴西東南部的一個大城市。其優(yōu)先創(chuàng)立了公交共同體的公交運營模式，并取得了很大的成功。該市參與公交運營的10家公交公司均為私營，各公交公司在政府指定線路運營，各公司收入不與票款收入掛鉤。政府 對公交經(jīng)營活動進行管理，即負責(zé)線路規(guī)劃、調(diào)整、公交基礎(chǔ)設(shè)

13、施建設(shè)和組織 購買車輛，并委托 公交管理公司”嚴格按該市規(guī)定的公交條例分配各公司收入， 政府予以財政支持。此外，還有其他一些國家和地區(qū)主要通過投資補貼來支持公共交通的發(fā)展。 例如，日本在新建公共交通設(shè)施時，中央政府資助50-60%。歐洲國家的很多城市政府對購置公交車輛和公交專用道的修建都給與了巨額的財政補貼。比如法 國、荷蘭、西班牙、英國的公交企業(yè)購買公交車通常都享受100%的財政補貼二、 我國公交補貼機制改進建議城市公共交通是城市復(fù)雜系統(tǒng)的重要組成部分，是城市居民從事各項生產(chǎn)、 生活等活動的紐帶，它對繁榮城市經(jīng)濟、方便城市居民出行起著十分重要的作 用。作為城市客運交通主要方式之一的城市公共交

14、通，其發(fā)展水平直接關(guān)系到 城市的整體發(fā)展水平。其服務(wù)水平與城市居民的居住水平密切聯(lián)系。城市公交的特點決定了其經(jīng)營管理必須嚴格受到政府的行業(yè)管理。對其經(jīng) 營管理存在的政策性虧損等政府必須以補償使得滿足城市功能與企業(yè)經(jīng)營的雙 重需要。但公交企業(yè)與政府為兩個決策者。兩者之間的利益目標不一致。政府 部門追求社會福利最大化。企業(yè)追求自身效益最大化，兩者之間就是否進行政 策性補貼與補貼具體標準存在著小同的意見，即存在著博弈。1、從政策、稅費和資金來源等多方面進一步加大公交補貼力度加大對城市公交補貼的支持力度，是實施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要措 施之一。由于城市公交運營兼容經(jīng)營性和社會性以及其產(chǎn)生的正外部效

15、應(yīng)的特 點，在市場經(jīng)濟下，不可能完全依靠市場機制的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)公交企業(yè)的良性發(fā) 展。因此，政府加大對城市公交的補貼力度則是實現(xiàn)公交社會效應(yīng)，保證公交 企業(yè)正常運行的重要條件。一方面可以通過制定和修改與城市公交相關(guān)的法律 法規(guī)，明確政府財政對城市公交補貼的只能，并納入公共財政體系；另一方面 進一步加大對公交企業(yè)稅費減免以及提高私家車出行成本，改善公交企業(yè)的經(jīng) 營環(huán)境，提高公交企業(yè)的運營收入；同時政府還需拓寬公交補貼資金來源渠道， 通過制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)搞多種經(jīng)營，以副補主，或建立專項補貼 基金，以保證補貼資金能及時到位。2、合理確定補貼范圍和建立補貼考核標準，保證補貼資金效用最大化由于公

16、交企業(yè)所承擔(dān)的社會屬性，對其進行財政補貼是必要的，但是財政 補貼只是一種輔助性的工具，僅能提供維持運營的基本條件，真正的改善和發(fā) 展還要靠企業(yè)自身的努力。補貼過度會造成資源浪費和企業(yè)效率低下，必須制 定合理的限制條件加以避免。對城市公共交通企業(yè)給予相應(yīng)的財政補貼，要區(qū) 分公益性客運服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)，對應(yīng)經(jīng)營服務(wù)所產(chǎn)生的虧損不應(yīng)納入財政補 貼范圍，使財政補貼做到有的放矢。同時為了更好的核實政策性虧損，應(yīng)建立 一些切實可行的考核指標，對公交企業(yè)的合理成本和服務(wù)質(zhì)量進行考核，將考 核指標的結(jié)果與補貼額度進行結(jié)合，從而使財政補貼能真正起到促進企業(yè)提高 效率，提供更好的社會服務(wù)的目標。3、建立公交企業(yè)信息披露機制，完善公交財政補貼的監(jiān)督考核合理有效的公交補貼機制至少需要保證企業(yè)提供信息的真實有效以及完善 的資金監(jiān)管機制。因此政府應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的形式規(guī)定企業(yè)真實地披露信息， 使公眾享有充分的知情權(quán)，一方面可以改善政府與公交企業(yè)信息不對稱的情況, 另一方面也可以發(fā)動群眾對公交企業(yè)進行監(jiān)督，從而規(guī)范補貼資金的使用行為, 提高補貼資金的