淺析審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的作用

1、淺析審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的作用 內(nèi)容提要：本文從權(quán)力的概念入手，分析完善稅收權(quán)力制約機制必要性，發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的作用。目前，在我國稅收法律體系中包含國家機關(guān)和社會監(jiān)督兩類，審計監(jiān)督隸屬于國家機關(guān)監(jiān)督，除發(fā)揮自身監(jiān)督職能外，同時對其他國家機關(guān)和社會監(jiān)督起重要作用，從而發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的直接作用和間接作用。 一、加強審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的必要性 權(quán)力是特定主體憑借其所能控制和支配、同時又是對方必需的某些公共資源和價值，而單方面確認和改變法律關(guān)系、控制和支配他人財產(chǎn)或人身的能量和能力。根據(jù)這一權(quán)力定義，我們把稅收權(quán)力概括為它是國家稅法賦予稅務(wù)

2、機關(guān)用于征收稅款、管理稅務(wù)事務(wù)的權(quán)力。主要有征稅權(quán)、稅法解釋權(quán)、委托代征權(quán)、稅收保全權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)、行政處罰權(quán)、稅收檢查權(quán)、稅款追征權(quán)等。稅法作為一種義務(wù)性規(guī)范，是以政治權(quán)力作后盾，規(guī)定納稅人為核心構(gòu)成的，不允許任何稅務(wù)機關(guān)或納稅人隨意改變或違反法定的納稅義務(wù)，稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員必須按照稅法的要求，嚴格履行稅法規(guī)定的權(quán)力與義務(wù)，進行稅收的征收、管理、稽查、處罰，實行“稅收遵從”原則，保證國家稅收及時、足額入庫。稅收權(quán)力的運行是稅務(wù)機關(guān)及其工作人員將法律上的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實際生活中權(quán)力運用的過程，是體現(xiàn)權(quán)力價值及社會效益的重要內(nèi)容。由于權(quán)力的運行具有擴張性、腐蝕性兩個重要特點，如果不加以限制，就會誘

3、發(fā)各種腐敗現(xiàn)象，其根本的原因一是有權(quán)力所有者與權(quán)力使用者的分離；二是人性和人格的弱點所決定的。孟德斯鳩對此有經(jīng)典的論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！痹诙愂諜?quán)力運行中，通常表現(xiàn)在一般納稅人資格認定、發(fā)票的供應(yīng)管理、對稅款延期繳納的審批、稅務(wù)稽查、稅務(wù)違法處罰和對“雙定戶”的定額核定6個環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生權(quán)力變異。目前一些地區(qū)的稅務(wù)部門在稅收權(quán)力的運行中已經(jīng)出現(xiàn)了不少問題，如有的擅自變通國家稅收政策，越權(quán)減免稅；有的隨意批準(zhǔn)緩稅、欠稅；有的實行“包稅”、征收“過稅”甚至有的搞權(quán)錢交易，腐化墮落，大肆收受納稅人錢財，原河北省國

4、稅局長李真就是典型代表。這些問題的存在，在一定程度上擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序，破壞了稅收法律法規(guī)和政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴肅性，污染了社會經(jīng)濟環(huán)境，影響了稅務(wù)機關(guān)在人民群眾中的形象。因而建立稅收權(quán)力監(jiān)督制約機制,縮小權(quán)力恣意行使的空間，減少稅收行政權(quán)濫用就顯得尤為必要。 審計是國家設(shè)立的審計機關(guān)依法開展的審計監(jiān)督活動。審計監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，是構(gòu)成國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系的重要組成部分，在整個經(jīng)濟監(jiān)督體系中處于較高層次，是國家監(jiān)督機制構(gòu)架中的重要一環(huán)。它通過對財政、稅務(wù)、工商行政管理、物價等專業(yè)監(jiān)督部門的再監(jiān)督，克服各專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督一方面不夠獨立、不夠超脫，而另一方面又互相掣肘的負面影響，促

5、使這些部門合理地運用自身的監(jiān)督權(quán)力，形成不同層次不同角度的經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。黨的十六大報告從深化政治體制改革的高度，對審計工作提出了新的要求，賦予審計機關(guān)更重要的職責(zé)，突出加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，強調(diào)要“發(fā)揮司法機關(guān)和行政監(jiān)察、審計等部門的作用”，提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督。今年年初國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在審計署視察時再次強調(diào)了審計監(jiān)督的重要性，指出審計是政府權(quán)力制約機制和監(jiān)管工作的重要組成部分，是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛，審計工作只能加強，不能削弱。這充分體現(xiàn)黨和國家對審計工作的高度重視，明確了審計監(jiān)督在加強對權(quán)力制約

6、和監(jiān)督中的重要地位。從而使審計機關(guān)通過加強審計監(jiān)督，完善稅收權(quán)力制約機制發(fā)揮積極作用。 二、發(fā)揮審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制的作用 稅收權(quán)力制約機制有兩個內(nèi)容，從縱向來說，是指稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部上下級，依行政管理權(quán)限和行政隸屬關(guān)系，由上級稅務(wù)機關(guān)對所屬部門和下級機關(guān)實施稅法的監(jiān)督，以保障稅法的正確貫徹實施，維護稅法的嚴肅性。從橫向來說，是指在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部建立和完善稅收行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法督查制等內(nèi)部監(jiān)控制度。在我國的稅收法律體系中，法律監(jiān)督分為兩類，即國家監(jiān)督和社會監(jiān)督。所謂國家監(jiān)督，是指國家機關(guān)的監(jiān)督，包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，實現(xiàn)國家機關(guān)之間相對獨立、互相制衡的現(xiàn)代治國理念。

7、所謂社會監(jiān)督，是指由社會各政黨、各組織和公民依照憲法和法律，對各種涉稅活動的合法性所進行的監(jiān)督。審計監(jiān)督隸屬于行政機關(guān)監(jiān)督，同時它又對國家機關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督起重大作用，因此審計監(jiān)督對完善稅收權(quán)力制約機制具有直接作用和間接作用兩個方面。 第一、審計機關(guān)充分利用國家審計處理處罰權(quán)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)對被審計單位的稅收違法行為作出處理處罰決定，為完善稅務(wù)部門內(nèi)部控制制度發(fā)揮直接作用，實現(xiàn)以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)審計法規(guī)定，審計機關(guān)的主要職責(zé)是對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督；對中央銀行的財務(wù)收支和國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債損益進行審計

8、監(jiān)督；對國家事業(yè)組織的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督；對國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益進行審計監(jiān)督等。審計機關(guān)有要求被審計單位報送資料權(quán)；審計檢查權(quán)；調(diào)查取證權(quán)；采取強制措施權(quán)等。加強對經(jīng)濟領(lǐng)域的審計監(jiān)督，既是對被審計單位（納稅人）有無偷稅、漏稅、欠稅等違法行為的監(jiān)督，也是對稅收征管機關(guān)有無漏征、少征、不征稅金等違法行為的監(jiān)督。通過審計對被審計單位財政財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性以及內(nèi)部控制制度作出評價，提出被審計單位應(yīng)自行糾正的事項和改進建議，出具審計意見書；對納稅人、扣繳義務(wù)人編造虛假計稅依據(jù)不繳或者少繳的稅款，欠繳應(yīng)納的稅款，以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款

9、，以及稅務(wù)機關(guān)的涉稅罰沒收入，不按照稅款入庫預(yù)算級次上繳國庫等違反稅法的行為需要依法給予處理、處罰的，應(yīng)當(dāng)依法作出責(zé)令限期繳納、上繳應(yīng)當(dāng)繳納或上繳的財政收入；責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；罰款；沒收違法所得等處理、處罰的審計決定。用經(jīng)濟制裁手段“制約和監(jiān)督”被審計單位因利益驅(qū)動而濫用職權(quán)的行為，促使稅務(wù)部門加強對稅務(wù)登記、賬簿、憑證和納稅申報的管理，完善稅款征收和稅務(wù)檢查等內(nèi)部控制制度。 第二、審計機關(guān)積極利用審計建議、移送處理等手段，通過認真履行審計監(jiān)督職責(zé)，調(diào)動各方面監(jiān)督力量，促進國家監(jiān)督體系整體合力的充分發(fā)揮，將執(zhí)掌權(quán)力的人置于有效制約與監(jiān)督的權(quán)力運行體系之中。 首先，加強國家機關(guān)的監(jiān)督

10、。一是積極為人大及其常委會有效行使監(jiān)督檢查權(quán)服務(wù)，促進稅收法制建設(shè)。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，它通過聽取和審議政府工作報告等手段對行政機關(guān)及其工作人員實施監(jiān)督。根據(jù)審計法規(guī)定，審計署和地方各級審計機關(guān)每年對本級預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，并受本級政府的委托，向本級人大常委會提出本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。通過報告等形式，把本級政府執(zhí)行稅收法律法規(guī)和財政預(yù)算編制等事項置于權(quán)力機關(guān)監(jiān)督之下。二是加強行政監(jiān)督，促進依法征稅。行政監(jiān)督是由行政系統(tǒng)內(nèi)的各級政府及其所屬的各個工作部門之間對權(quán)力制約和監(jiān)督。一方面對審計工作中發(fā)現(xiàn)的與宏觀經(jīng)濟管理有關(guān)的重要問題

11、和重大的稅收違法違紀(jì)問題，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民政府和上一級審計機關(guān)提出專題報告。從而提升行政監(jiān)督層次，加大對行政權(quán)力制約和監(jiān)督力度；另一方面對稅務(wù)機關(guān)違反規(guī)定擅自改變稅收征收管理范圍和稅款入庫預(yù)算級次的，責(zé)令限期改正，并對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員建議有關(guān)部門依法給予降級或者撤職的行政處分。三是加強司法監(jiān)督，嚴懲犯罪分子。根據(jù)最高人民檢察院、審計署關(guān)于建立案件移送和加強工作協(xié)作配合制度的通知、審計署、公安部關(guān)于建立案件移送制度和加強工作協(xié)作配合的通知，對稅務(wù)人員利用職務(wù)上的便利，收受或者索取納稅人、扣繳義務(wù)人財物或者謀取其他不正當(dāng)利益,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

12、 其次，加強社會監(jiān)督。一是加強黨內(nèi)監(jiān)督，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。國家機關(guān)、企事業(yè)單位等工作人員的權(quán)力是法律賦予的，中國共產(chǎn)黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)對他們履行權(quán)力進行制約和監(jiān)督。審計機關(guān)對審計中發(fā)現(xiàn)違反稅法行為應(yīng)負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，根據(jù)中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例等黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的，建議紀(jì)檢機關(guān)給予黨紀(jì)處分；二是審計機關(guān)充分運用審計公告和公布審計結(jié)果權(quán)，加大披露稅收違法問題的力度，積極實行審計結(jié)果公告制度，擴大社會公眾的知情權(quán)，通過公眾、納稅人、各種媒體，強化對稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。督促稅務(wù)機關(guān)正確行使稅務(wù)管理權(quán)、征稅權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)、扣押權(quán)等，增強稅務(wù)執(zhí)法透明度

13、，保證公開、公平、公正執(zhí)行稅法，有效遏制稅收征管中的隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法以及危害納稅人合法權(quán)益的行為。 審計監(jiān)督的意義在于，有效的監(jiān)督是完善權(quán)力制約機制，保證稅務(wù)機關(guān)嚴格依法辦事的關(guān)鍵。同時，對于監(jiān)察、督促國家機關(guān)、社會組織和公民遵守稅法，依法納稅，具有重要的意義。明確推行執(zhí)法責(zé)任制的必要性、意義、目標(biāo)、范圍、對象以及方法、措施、執(zhí)法范圍和依據(jù)，原則性地規(guī)定執(zhí)法責(zé)任劃分和執(zhí)法責(zé)任追究，將執(zhí)法責(zé)任從行政首長、分管領(lǐng)導(dǎo)、征收系列、稽查系列、內(nèi)部執(zhí)法職能部門等進行劃分，分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣才能明確征稅主體以及每一個稅務(wù)執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)，牢固樹立依法治稅觀念，確保依法履行職責(zé)，正確行使稅收權(quán)力?？?/p>

14、之，通過審計監(jiān)督，明確責(zé)任，細化分工，強化稅務(wù)各業(yè)務(wù)部門和執(zhí)法各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制度，搞好國家機關(guān)、司法和輿論等監(jiān)督有機結(jié)合，形成多渠道監(jiān)督，建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效，權(quán)責(zé)明確，相互融合，相互制約的稅務(wù)管理體制。同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，我國社會主義市場經(jīng)濟體制正處于發(fā)展和完善之中，各項制度不能一步到位，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮，權(quán)力還在許多領(lǐng)域發(fā)揮著替代市場作用的情況，加強對稅收權(quán)力的制約和監(jiān)督具有長期性、復(fù)雜性。審計機關(guān)目前雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型體制，使得國家審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的重要作用的發(fā)揮還受到很大的限制。隨著我國行政體制改革的深化和民主法制建設(shè)的發(fā)展，審計體制將不斷創(chuàng)新，必將在對稅收權(quán)力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮越來越大的作用。 其他參考文獻：1.趙慧芝.加強高?？?/p>