我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制：反思與重構(gòu)

1、我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制：反思與重構(gòu)2005年3月(第2期,總第112期)社會(huì)科學(xué)家socialsc皿ntistmar.,2oo5(no.2,generalno.1121【經(jīng)濟(jì)新視野】我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制:反思與重構(gòu)曹艷芝(湘潭大學(xué)法學(xué)院,湖南湘潭411105)關(guān)鍵詞:上市公司;監(jiān)督機(jī)制;模式摘要:我國上市公司應(yīng)選擇什么樣的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,理論上有不同的主張,實(shí)踐中有不同的做法.本文認(rèn)為,應(yīng)回歸<公司法規(guī)定的一元制模式,對(duì)監(jiān)事會(huì)制度予以完善,并建立相關(guān)配套制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司的有效監(jiān)控.中圖分類號(hào):f276.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:a文章編號(hào):10023240(2005)02-0158-05一,

2、公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的幾種模式l,一元制模式以美國為典型代表.即由股東會(huì)選舉董事會(huì),董事會(huì)任命,監(jiān)督經(jīng)理層,公司沒有設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu),董事會(huì)既是決策機(jī)構(gòu),又是監(jiān)督機(jī)構(gòu).公司的具體業(yè)務(wù)由董事會(huì)授權(quán)經(jīng)理執(zhí)行,經(jīng)理由董事會(huì)聘任產(chǎn)生,對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé).這種由董事會(huì)集公司決策,業(yè)務(wù)執(zhí)行與監(jiān)督職能于一身的模式,被稱之為一元制模式.在”股東會(huì)中心主義”時(shí)代,股東會(huì)是公司的權(quán)力機(jī)關(guān),享有公司重大事務(wù)的決定權(quán)和公司管理人員的解任權(quán),董事會(huì)只是一種被動(dòng)的管理機(jī)關(guān),負(fù)有不折不扣地執(zhí)行董事會(huì)決議的義務(wù),股東會(huì)可以對(duì)董事會(huì)和公司管理層實(shí)施強(qiáng)大的制約和監(jiān)督.但隨著資本的證券化以及股東的多元化,分散化,股東會(huì)的作用及功能逐步弱化

3、,公司大部分權(quán)力由董事會(huì)行使或董事會(huì)授權(quán)行使,”股東會(huì)中心主義”逐漸被”董事會(huì)中心主義”所取代.董事會(huì)大權(quán)獨(dú)攬,股東會(huì)很難對(duì)其形成有效的監(jiān)督,為了維護(hù)公司和股東的利益,美國公司引入了獨(dú)立董事制度,力圖在現(xiàn)有的”一元制”模式的框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制的改良,實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行董事和經(jīng)理層的監(jiān)督.美國之所以對(duì)獨(dú)立董事情有獨(dú)鐘,是出于這樣一些原因.一是公司治理模式的限制.如果在公司內(nèi)部增設(shè)一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),則會(huì)改變現(xiàn)有的公司治理結(jié)構(gòu),立法成本太大,在現(xiàn)有一元制模式的框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制的改良,通過引人獨(dú)立董事,對(duì)執(zhí)行董事和經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督,則是一種較為經(jīng)濟(jì)的手段;二是機(jī)構(gòu)投資者的推動(dòng).2o世紀(jì)7o年代,美國大型公眾公司中

4、機(jī)構(gòu)投資者持股的現(xiàn)象日益增多,機(jī)構(gòu)投資者持股的目的是獲取長期收益,他們關(guān)注公司的管理和穩(wěn)定,而美國的有關(guān)法律,法規(guī)限制機(jī)構(gòu)投資者干預(yù)公司的經(jīng)營.因此,引入獨(dú)立董事,確保對(duì)公司經(jīng)營者的有效監(jiān)督,為機(jī)構(gòu)投資者所極力推崇;三是對(duì)名人效應(yīng)的追捧.獨(dú)立董事一般由著名的專家,學(xué)者所擔(dān)任,他們具有淵博的學(xué)識(shí),豐富的經(jīng)驗(yàn),并在事業(yè)上具有一定的成就,社會(huì)知名度較高.聘請(qǐng)獨(dú)立董事不但能為公司提供合理的咨詢或建議,更重要的是通過名人效應(yīng)能夠提升公司在公眾中的公信度,為公司帶來利益.2,二元制模式(1)垂直式二元制模式以德國為典型代表.所謂垂直式二元制模式,是指在股東會(huì)下設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì),董事會(huì)行使決策權(quán),監(jiān)事會(huì)行

5、使監(jiān)督權(quán).董事會(huì)由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé),監(jiān)事會(huì)的地位凌駕于董事會(huì)之上,監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)呈垂直管理狀態(tài).該模式的特點(diǎn)是:第一,監(jiān)事會(huì)有極其廣泛的監(jiān)督權(quán)力,是董事會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān).如有權(quán)選任董事會(huì)成員,任命董事會(huì)主席;有權(quán)監(jiān)督公司業(yè)務(wù)執(zhí)行情況等;第二,銀行在公司權(quán)力結(jié)構(gòu)中扮演著重要的角色.德國的銀行是全職銀行,不僅為公司提供貸款,也是公司的股東,還可以經(jīng)營證券業(yè),包括代客戶保管股票和代其行使投票權(quán).銀行對(duì)公司有很強(qiáng)的監(jiān)控力,據(jù)統(tǒng)計(jì)在100家最大的股份公司中,銀行在75家派駐了代表,而且許多是監(jiān)事會(huì)的主席.德國模式形成的原因,一是德國公司的股權(quán)相對(duì)集中,在股權(quán)集中的情況下,大股東通過行使控股權(quán)能對(duì)

6、董事會(huì)和管理層施加足夠的影響,如果大股收稿日期:20050113作者簡介:曹艷芝,女,湖南韶山人,湘潭大學(xué)法學(xué)院副教授,民商法碩士研究生導(dǎo)師.158東濫用權(quán)力,則會(huì)損害中小股東和公司的利益.因此,在這種情況下,公司監(jiān)控的重心在于平衡大股東和中小股東之間的利益關(guān)系.如果將公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)附從于經(jīng)營者或者說由董事會(huì)行使監(jiān)督職能,很顯然不能對(duì)大股東實(shí)施有效的監(jiān)控,公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須脫離經(jīng)營者存在,這為獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)產(chǎn)生提供了客觀前提;二是證券市場不發(fā)達(dá),外部市場監(jiān)控機(jī)制疲乏,中小股東利益受損時(shí),不能通過市場機(jī)制,”用腳投票”一拋了之,只有加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來彌補(bǔ),這也促成了監(jiān)事會(huì)職權(quán)的強(qiáng)大.(2)平

7、行式二元制模式以日本為代表.所謂平行式二元制模式,是指公司同時(shí)設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì),董事會(huì)專司公司的經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行,監(jiān)事會(huì)專門負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)及經(jīng)理層實(shí)施監(jiān)督,董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都由股東會(huì)選舉產(chǎn)生,是股東會(huì)下的平行機(jī)構(gòu),具有平等的地位.日本與德國都采二元制模式,而最大的不同點(diǎn)在于德國的董事會(huì)是由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生的,監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)是上下級(jí)關(guān)系,監(jiān)事會(huì)的權(quán)力極大,而日本的監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有此項(xiàng)權(quán)力,與董事會(huì)是平行關(guān)系,其職權(quán)相對(duì)較小.除此之外,日本公司的監(jiān)事會(huì)成員稱”監(jiān)察人”,不但有內(nèi)部監(jiān)察人,在大公司還有外部監(jiān)察人和會(huì)計(jì)監(jiān)察人,監(jiān)察人的監(jiān)督權(quán)主要限于業(yè)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督.日本公司內(nèi)部對(duì)董事和經(jīng)理的監(jiān)督主要來自大

8、股東.大股東又主要為交叉持股公司和主銀行.在日本,法人交叉持股比例很高,據(jù)1990年對(duì)410家公司的統(tǒng)計(jì),法人之間相互持股比例達(dá)到10%以上的占70.3%,達(dá)到30%以上的占36.4%.法人股東之間不僅有持股關(guān)系,而且保持著某種經(jīng)營聯(lián)系,如果持股公司股東發(fā)現(xiàn)某個(gè)公司經(jīng)營業(yè)績較差或經(jīng)營者缺乏能力,就會(huì)對(duì)經(jīng)營者提出建議,批評(píng)促其改善經(jīng)營,甚至罷免經(jīng)營者.日本公司的資金來源主要依靠銀行貸款,同時(shí),銀行被允許持有非金融性公司的股票.如果一個(gè)或幾個(gè)銀行持有個(gè)公司最多或接近于最多股份時(shí),它就被稱為是那個(gè)公司的”主銀行”.在日本,主銀行是公司第一大股東的現(xiàn)象很普遍,平均持股達(dá)20%左右.主銀行通過對(duì)公司資金

9、流動(dòng)情況的關(guān)注,及時(shí)發(fā)現(xiàn)公司的財(cái)務(wù)問題并采取相應(yīng)對(duì)策.一旦發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營狀況不佳時(shí),就通過股東大會(huì)更換董事,通過董事更換經(jīng)理人員甚至向董事會(huì)增派銀行董事,以達(dá)到對(duì)公司監(jiān)控的目的.二,對(duì)我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的反思1,我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的立法現(xiàn)狀在公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上,我國立法起初設(shè)計(jì)的是,以獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu).由于監(jiān)事會(huì)所起的作用不大,以后又相繼引入了外部監(jiān)事,外部董事,獨(dú)立董事等制度.最早關(guān)于監(jiān)事會(huì)制度的規(guī)定是1992年國家經(jīng)濟(jì)改革委員會(huì)發(fā)布的股份有限公司規(guī)范意見,該意見規(guī)定了”公司可以設(shè)立監(jiān)事會(huì),對(duì)董事會(huì)及其成員和經(jīng)營等管理人員行使監(jiān)督職能”,并就監(jiān)事會(huì)成員人數(shù),任期,職權(quán),議事

10、方法等作了明文規(guī)定.1993年公司法第3章第4節(jié)規(guī)定了股份有限公司監(jiān)事會(huì).其主要內(nèi)容有:股份有限公司應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì),其成員不得少于三人,由股東代表和適當(dāng)比例的職工代表組成,并規(guī)定了監(jiān)事會(huì)的職權(quán).1997年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了上市公司章程指引,對(duì)公司法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充和完善,對(duì)監(jiān)事會(huì)的職權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)化.2000年國務(wù)院制定了國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例,依據(jù)該條例,國務(wù)院向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì),代表國家對(duì)國有重點(diǎn)大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督,監(jiān)事會(huì)向國務(wù)院負(fù)責(zé).監(jiān)事會(huì)由專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事組成,專職監(jiān)事從有關(guān)部門和單位選任,兼職監(jiān)事由國務(wù)院有關(guān)部門,單位派出代表和企業(yè)職工代表擔(dān)任.監(jiān)事會(huì)主席

11、為專職監(jiān)事,年齡一般在60周歲以下,由國務(wù)院在副部級(jí)國家工作人員中任命.其他專職監(jiān)事年齡在55周歲以下,由監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)在司(局),處級(jí)國家工作人員中任命.職工監(jiān)事由職工代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生.企業(yè)負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任職工代表監(jiān)事.監(jiān)事會(huì)以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心,對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)及企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營管理行為進(jìn)行監(jiān)督,但不得參與和干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動(dòng).該條例還就監(jiān)事會(huì)的職責(zé),履行監(jiān)督職能的方式,任職條件以及法律責(zé)任等作了規(guī)定.2001年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見,將獨(dú)立董事制度引入我國,使之在公司內(nèi)部同時(shí)存在監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事雙重監(jiān)督機(jī)構(gòu).該指導(dǎo)意見要求上市公司在2002年6月3

12、0日前,董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)至少包括2名獨(dú)立董事;在2003年6月30日前,上市公司董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)至少包括三分之一獨(dú)立董事,并對(duì)其任職條件和獨(dú)立性作了明確要求.2002年中國證監(jiān)會(huì)的上市公司治理準(zhǔn)則進(jìn)一步對(duì)雙重監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能予以強(qiáng)化.該準(zhǔn)則規(guī)定,上市公司董事會(huì)可以設(shè)立戰(zhàn)略,審計(jì),提名,薪酬與考核等專門委員會(huì).專門委員會(huì)成員全部由董事組成,其中審計(jì),提名,薪酬與考核委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人,審計(jì)委員會(huì)中至少有一名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專業(yè)人士,并就各委員會(huì)的主要職責(zé)作了明確劃分.就監(jiān)事會(huì)而言,該準(zhǔn)則規(guī)定監(jiān)事應(yīng)具有法律,會(huì)計(jì)等方面的專業(yè)知識(shí)或工作經(jīng)驗(yàn),監(jiān)事會(huì)向全體股東負(fù)責(zé),對(duì)公司財(cái)務(wù)以及公司董事

13、,經(jīng)理和其他高級(jí)管理人員履行職責(zé)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督,維護(hù)公司及股東的合法權(quán)益.而在1999年國家經(jīng)貿(mào)委,中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)境外上市公司規(guī)范運(yùn)作和深化改革159的意見中,要求境外上市公司引入外部董事和獨(dú)立董事,在監(jiān)事會(huì)中增加外部監(jiān)事和獨(dú)立監(jiān)事.2002年中國人民銀行在股份制商業(yè)銀行公司治理指引中規(guī)定,商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立董事制度和外部監(jiān)事制度.同年中國人民銀行發(fā)布的股份制商業(yè)銀行獨(dú)立董事和外部監(jiān)事制度指引,對(duì)獨(dú)立董事和外部監(jiān)事的任職資格,提名和任免程序作了規(guī)定.根據(jù)以上法律,法規(guī)以及行業(yè)自律性規(guī)定作出的制度安排,在我國的股份公司中都設(shè)有監(jiān)事或監(jiān)事會(huì),少數(shù)公司引入了獨(dú)立監(jiān)事.由于中國

14、證監(jiān)會(huì)關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見強(qiáng)制要求上市公司設(shè)立獨(dú)立董事,近兩年各上市公司更是形成了一股聘請(qǐng)獨(dú)立董事的狂潮.據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2003年6月底,在滬,深交易所上市的1250家上市公司中,有1224家上市公司配備了獨(dú)立董事,獨(dú)立董事總?cè)藬?shù)達(dá)到3839名,平均每家公司達(dá)到3名以上.在配有獨(dú)立董事的1224家上市公司中,獨(dú)立董事占董事會(huì)成員三分之一以上的有800家,占總數(shù)的65%;獨(dú)立董事占董事會(huì)成員四分之一以上的公司有1023家,占總數(shù)的82%.目前在我國上市公司中大多同時(shí)存在監(jiān)事會(huì)與獨(dú)立董事兩種監(jiān)督機(jī)構(gòu).2,我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題由上可知,我國在設(shè)計(jì)公司監(jiān)督機(jī)制的問題上是如何的

15、用心良苦,可以說是集世界各國公司監(jiān)督機(jī)制之大成,在某種意義上講,我國是世界上公司監(jiān)督機(jī)構(gòu)最健全的國家.然而實(shí)踐的效果并不理想,不論是監(jiān)事會(huì),獨(dú)立董事還是獨(dú)立監(jiān)事,都形同虛設(shè),面對(duì)公司經(jīng)營者的違規(guī)操作,不當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易,披露虛假信息,侵吞國有資產(chǎn),損害公司和股東利益,很少有監(jiān)事和獨(dú)立董事站出來揭露黑幕,履行監(jiān)督職能.眾多的監(jiān)事,獨(dú)立董事呈現(xiàn)百態(tài)圖,有的與公司經(jīng)營者同流合污;有的潔身自好,沉默不語;有的選擇辭職,一走了之.為什么立法者煞費(fèi)苦心設(shè)立的制度,在實(shí)踐中卻效果不佳呢?這不得不迫使我們對(duì)制度設(shè)計(jì)的合理性進(jìn)行深刻的反思.就筆者來看,我國現(xiàn)有的上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在以下一些問題.第一,立法上的混

16、亂,使監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力”撞車”,甚至茫然不知所措混亂之一,公司治理結(jié)構(gòu)的混亂.對(duì)公司究竟應(yīng)設(shè)立什么樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有通盤性的,全局性的考慮,給人一種頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,有病亂投醫(yī)的感覺.從前文可知,依據(jù)公司法規(guī)定,公司只應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì);而依據(jù)有關(guān)行政法規(guī),規(guī)章和行業(yè)自律性規(guī)定,上市公司實(shí)行監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事雙重監(jiān)督機(jī)構(gòu)并存;境外上市公司和股份制商業(yè)銀行公司實(shí)行監(jiān)事會(huì),外部監(jiān)事,獨(dú)立監(jiān)事,獨(dú)立董事等多重監(jiān)督機(jī)構(gòu)并存.且不說由行政法規(guī),規(guī)章和行業(yè)自律性規(guī)定取代全國人大制定的公司法的作法究竟有多大的合法性,就這160種制度構(gòu)建的本身來說,至少有兩大問題值得研究:一是不同的公司設(shè)立不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu);二是在同一公司

17、中設(shè)立多重監(jiān)督機(jī)構(gòu).就前者而言,這樣安排究竟有多大的合理性,可行性,立法者事先是否作過精心考慮.依筆者之見,公司作為一種自治組織,各公司根據(jù)自身特點(diǎn),作出不同的選擇是可以理解的,如果作為法律強(qiáng)制推行的制度,實(shí)行區(qū)別對(duì)待,則應(yīng)作出令人信服的說明.一般而言,依據(jù)公司規(guī)模大小,風(fēng)險(xiǎn)程度的不同選擇不同的監(jiān)督機(jī)制,則是合理的.如1974年日本商特法規(guī)定,資本在5億日元以上或負(fù)債總額200億日元以上的大公司,除了監(jiān)察人外,還應(yīng)設(shè)置專司會(huì)計(jì)檢查的會(huì)計(jì)監(jiān)察人,其理由是,大公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬目復(fù)雜.很顯然,我國不是依據(jù)的這一標(biāo)準(zhǔn).如境內(nèi)上市公司與境外上市公司采用不同的監(jiān)督機(jī)制,依據(jù)的是股東是境內(nèi)還是境外,這未免有對(duì)

18、股東不平等對(duì)待之嫌.就后者而言,監(jiān)督權(quán)力如何分配,監(jiān)督成本有多大,都是值得認(rèn)真研究的.混亂之二,獨(dú)立董事概念的不一致.依據(jù)關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見的規(guī)定,獨(dú)立董事是指不在公司擔(dān)任除董事外的其他職務(wù),并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進(jìn)行獨(dú)立客觀判斷的關(guān)系的董事.關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)境外上市公司規(guī)范運(yùn)作和深化改革的意見規(guī)定,獨(dú)立董事是指獨(dú)立于公司股東且不在公司內(nèi)部任職的董事.顯然前者要求抽象,嚴(yán)格,后者要求具體,寬松,并且各種法律,法規(guī)規(guī)定的獨(dú)立董事的任職條件也不一致.混亂之三,公司各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)混同.一是獨(dú)立董事與執(zhí)行董事職權(quán)混同.依據(jù)關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見第

19、5條規(guī)定,獨(dú)立董事除享有公司法和其他相關(guān)法律,法規(guī)賦予董事的職權(quán)外,還享有六項(xiàng)特別職權(quán),這說明獨(dú)立董事具有執(zhí)行董事的職權(quán);-是獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的職權(quán)重疊.從現(xiàn)有的法律,法規(guī)來看,獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)都有對(duì)公司財(cái)務(wù)以及對(duì)執(zhí)行董事,經(jīng)理職務(wù)行為的監(jiān)督權(quán),臨時(shí)股東大會(huì)的召集權(quán)等權(quán)力.依據(jù)上市公司治理準(zhǔn)則和股份制商業(yè)銀行公司治理指引的規(guī)定,在上市的股份制商業(yè)銀行公司中,由獨(dú)立董事參與的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都應(yīng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì),這說明執(zhí)行董事,獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)都具有審計(jì)職權(quán);三是獨(dú)立董事和外部監(jiān)事的職權(quán)基本相同.在股份制商業(yè)銀行獨(dú)立董事和外部監(jiān)事制度指引中,對(duì)獨(dú)立董事和外部監(jiān)事的職權(quán)作了基本相同的規(guī)定;四是境外上市

20、公司和股份制商業(yè)銀行公司實(shí)行監(jiān)事會(huì),外部監(jiān)事,獨(dú)立監(jiān)事,獨(dú)立董事等多重監(jiān)督機(jī)構(gòu)并存,但沒有對(duì)各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行明確的區(qū)分.第二,監(jiān)事和獨(dú)立董事選任機(jī)制的不合理性,使其監(jiān)督職能先天弱化就監(jiān)事會(huì)而言,根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,監(jiān)事會(huì)由股東代表和職工代表組成,股東代表由股東會(huì)選舉產(chǎn)生,職工代表由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生.d=在我國現(xiàn)有的上市公司中,絕大多數(shù)是國有股占絕對(duì)控股地位,董事會(huì)成員和經(jīng)理層大多是由國家委派,并且國有股股東”缺位”,公司的控制權(quán)實(shí)際掌握在董事會(huì)或經(jīng)理人手中,形成了嚴(yán)重的”內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,股東會(huì)選出的監(jiān)事基本上代表董事會(huì)或經(jīng)理人的意志,因此,期望由股東會(huì)選出的監(jiān)事對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理人員進(jìn)行

21、監(jiān)督是根本不可能的.而職工監(jiān)事行使監(jiān)督權(quán)也存在諸多障礙:一是職工監(jiān)事是公司內(nèi)部的員工,與董事和經(jīng)理是上下級(jí)關(guān)系,這很難使他們能大膽地行使監(jiān)督權(quán),否則他們就有可能失去監(jiān)事資格,甚至為此而失去工作;二是對(duì)職工監(jiān)事的任職條件沒有作出明確的要求,實(shí)踐中大多由從事黨務(wù),紀(jì)檢,保衛(wèi)工作的人員或一般工人兼任,他們?nèi)狈竟芾淼慕?jīng)歷或經(jīng)驗(yàn),不懂法律,財(cái)會(huì),審計(jì)等專業(yè)知識(shí),根本沒有能力履行監(jiān)督職責(zé).就獨(dú)立董事而言,雖然設(shè)立這一制度的初衷是為了彌補(bǔ)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督不力,但實(shí)際上獨(dú)立董事的弓:入并沒有使監(jiān)督不力的問題得到較大的改觀.根據(jù)關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見規(guī)定,獨(dú)立董事由股東大會(huì)選舉決定,并且董事會(huì)有推舉

22、候選人的權(quán)力,這就決定了獨(dú)立董事不可能獨(dú)立于董事會(huì)和經(jīng)理人員,其監(jiān)督效果可想而知.同時(shí),在我國公司中獨(dú)立董事人數(shù)較少(只要不少于董事人數(shù)的1/3即可),即使有人出于社會(huì)良知和責(zé)任感自愿履行監(jiān)督職責(zé),也會(huì)因?yàn)閯?shì)單力薄而形不成氣候.第三,激勵(lì)機(jī)制的不健全,使監(jiān)督者缺乏工作的動(dòng)力或壓力激勵(lì)機(jī)制包括積極的激勵(lì)機(jī)制和消極的激勵(lì)機(jī)制.從積極的激勵(lì)機(jī)制來看,我國公司法雖規(guī)定監(jiān)事會(huì)為公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),但沒有對(duì)監(jiān)事的薪酬作出規(guī)定.根據(jù)國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例規(guī)定,監(jiān)事會(huì)主席和專職監(jiān)事,派出監(jiān)事不得接受企業(yè)的任何報(bào)酬,福利待遇,不得在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用.這就是說,國務(wù)院派駐的外部監(jiān)事不能從公司獲取報(bào)酬,他們行使監(jiān)督

23、權(quán)完全是憑借社會(huì)良知或者說是在完成一項(xiàng)政治任務(wù),這種監(jiān)督的熱情可以維持一年半載,但不可能維持長久.關(guān)于上市公司建立獨(dú)立董事的指導(dǎo)意見規(guī)定,上市公司應(yīng)當(dāng)給予獨(dú)立董事適當(dāng)?shù)慕蛸N.津貼的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)制訂預(yù)案,股東大會(huì)審議通過,并在公司年報(bào)中進(jìn)行披露.這種報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制,有不如無.一是由于”內(nèi)部人控制”,獨(dú)立董事的津貼名為股東會(huì)決定,實(shí)際上是由董事會(huì)或經(jīng)理決定的.這種由被監(jiān)督者決定監(jiān)督者報(bào)酬的機(jī)制,使監(jiān)督效果大打折扣.二是津貼的標(biāo)準(zhǔn)不能用科學(xué)的方法予以量化,不與公司的業(yè)績掛鉤,隨意性很大.實(shí)踐中有的公司給予獨(dú)立董事報(bào)酬較少,有的給予較多.獨(dú)立董事也是”經(jīng)濟(jì)人”,較少的報(bào)酬難以激勵(lì)其行使監(jiān)督權(quán)的興趣;

24、較多的報(bào)酬則激勵(lì)獨(dú)立董事成為董事會(huì)和經(jīng)理層的同僚.從消極激勵(lì)機(jī)制來看,有關(guān)法律,法規(guī)對(duì)監(jiān)事違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定很抽象,無法操作,而獨(dú)立董事違法應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任卻缺乏明確規(guī)定,監(jiān)督者只有權(quán)力而沒有責(zé)任,很難做到盡忠職守.1,我國上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制之模式選擇關(guān)于上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制究竟應(yīng)選擇何種模式,我國理論界有四種主張:一是選擇美國式的一元制模式,在董事會(huì)成員中設(shè)立獨(dú)立董事作為公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu);二是選擇德國式的二元制模式,設(shè)立監(jiān)事會(huì)作為公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),但監(jiān)事會(huì)凌駕于董事會(huì)之上,董事會(huì)由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé);三是選擇日本式的二元制模式,監(jiān)事會(huì)作為公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)對(duì)董事

25、會(huì)及經(jīng)理層實(shí)施監(jiān)督,但董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)是股東會(huì)下的平行機(jī)構(gòu),具有平等的地位;四是選擇獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)并存的模式.以上主張學(xué)者都從各自不同的角度,論述了其存在的合理性.筆者認(rèn)為,我國上市公司不必選擇新的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,只需回歸公司法規(guī)定的二元制模式.即在股東大會(huì)之下設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)二個(gè)平行機(jī)構(gòu),董事會(huì)專門負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行,監(jiān)事會(huì)專門負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)及經(jīng)理層實(shí)施監(jiān)督.首先,我國上市公司不必引入獨(dú)立董事制度.一是我國公司法規(guī)定的公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)為監(jiān)事會(huì),如果選擇美國式的獨(dú)立董事制度,而取消監(jiān)事會(huì)制度,則需要打破現(xiàn)有的公司立法格局,其立法成本太高;二是英美國家是在公司內(nèi)部沒有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的情況下,才

26、引入獨(dú)立董事的,我國公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)已設(shè)立多年,同(敢據(jù)國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例第2條,公司法第67條規(guī)定,國有重點(diǎn)大型企業(yè)由國務(wù)院派出部分監(jiān)事,國有獨(dú)資公司由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu),部門委派部分監(jiān)事.但這部分監(jiān)事在人數(shù)和公司數(shù)量上都只占少數(shù).如2003年樂山電力獨(dú)立董事與公司高層管理人員發(fā)生爭執(zhí).其起因是獨(dú)立董事對(duì)公司頻繁的擔(dān)保與巨大的擔(dān)保金額(擔(dān)保額度已經(jīng)超過公司凈資產(chǎn)的80%)產(chǎn)生質(zhì)疑.根據(jù)2001年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)意見,獨(dú)立董事委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì),并希望在審計(jì)結(jié)果出來后,在年報(bào)中出具獨(dú)立董事意見,但公司管理層將其拒之門外,獨(dú)立董事委托的中介機(jī)構(gòu)只好無奈地離開樂山.如經(jīng)過重

27、組的鄭百文,其獨(dú)立董事除了行使職權(quán)實(shí)報(bào)實(shí)銷外,每人每月還有6000元基本津貼,4000元風(fēng)險(xiǎn)津貼,會(huì)議津貼每次3000-10000元不等,年收入至少10萬元以上.公司還為獨(dú)立董事在行使職權(quán)中的過失行為購買了責(zé)任保險(xiǎn),一旦決策失誤,造成損失,由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償.在這種高收入無風(fēng)險(xiǎn)的誘惑下,獨(dú)立董事難免發(fā)生角色錯(cuò)位.】6】樣是監(jiān)督機(jī)構(gòu),其功能是一致的,只要能充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用,兩種制度應(yīng)沒有誰優(yōu)誰劣之分,完全沒有必要舍棄監(jiān)事會(huì),而引入獨(dú)立董事;三是如果獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)同時(shí)并存于公司之中,則會(huì)造成機(jī)構(gòu)重疊,權(quán)力撞車或沖突,不但增加了公司的監(jiān)督成本,而且有可能降低監(jiān)督的績效.其次,我國也不應(yīng)選擇

28、德國式的二元式模式,將監(jiān)事會(huì)凌駕于董事會(huì)之上,董事會(huì)成員由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生.從權(quán)力分立和制衡理論出發(fā),公司內(nèi)部設(shè)立股東會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)行使重大問題的決策權(quán),董事會(huì)作為業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使經(jīng)營管理權(quán),監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督檢查權(quán).股東會(huì)作為所有者行使權(quán)利的機(jī)構(gòu),董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都應(yīng)由其選舉產(chǎn)生,由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)既削弱了股東作為所有者的權(quán)利,又不符合權(quán)力分立和制衡理論.再次,日本二元制模式與我國公司法規(guī)定相一致,但其固有缺陷必須克服,一是日本的監(jiān)察人是以個(gè)人身份履行監(jiān)督職能,不能形成強(qiáng)有力的集團(tuán)力量;二是日本公司董事候選人由經(jīng)理提名,而經(jīng)理又由董事會(huì)選舉產(chǎn)生,這種任免機(jī)制使得公司經(jīng)營者具有超越股東

29、會(huì)的權(quán)力,造成了監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的弱化.2,我國上市公司監(jiān)事會(huì)制度之完善如前所述,我國上市公司并不缺少監(jiān)督機(jī)構(gòu),所要解決的問題是,如何完善監(jiān)事會(huì)制度使之有效地發(fā)揮監(jiān)督功能.第一,改革監(jiān)事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)在選任監(jiān)事程序上應(yīng)采取董事長和總經(jīng)理回避制,改變目前監(jiān)事實(shí)際上由董事會(huì)或經(jīng)理層選任的現(xiàn)狀.明確規(guī)定監(jiān)事的任職條件,只有具備法律,財(cái)務(wù)知識(shí),懂經(jīng)營管理的人員才能擔(dān)任監(jiān)事.分設(shè)專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事職位,專職監(jiān)事可從股東中選舉產(chǎn)生,還應(yīng)聘請(qǐng)一定數(shù)量的專業(yè)人士擔(dān)任,兼職監(jiān)事由職工代表,企業(yè)家,銀行家和債權(quán)人代表兼任.保證監(jiān)事會(huì)有充足的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi),實(shí)行與董事,經(jīng)理相同的報(bào)酬機(jī)制,在組織上使監(jiān)事會(huì)徹底擺脫與公司管理

30、層的依附性.第二,強(qiáng)化和擴(kuò)充監(jiān)事會(huì)的職權(quán)我國公司法第126條規(guī)定了監(jiān)事會(huì)的職權(quán):(1)檢查公司的財(cái)務(wù);(2)對(duì)董事,經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)違反法律,法規(guī)或者公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督;(3)當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí),要求董事和經(jīng)理予以糾正;(4)提議召開臨時(shí)股東大會(huì);(5)公司章程規(guī)定的其他職權(quán).監(jiān)事列席董事會(huì)會(huì)議.1997年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布的上市公司章程指引,對(duì)公司法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充和完善.如在職權(quán)方面,規(guī)定監(jiān)事會(huì)有召集臨時(shí)股東大會(huì)的權(quán)力;在監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)時(shí),必要時(shí)可以聘請(qǐng)律師事務(wù)所,會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)性機(jī)構(gòu)給予幫助.但對(duì)如何行使檢查公司財(cái)務(wù)權(quán),在檢查中發(fā)現(xiàn)問題如何處理?在董事和經(jīng)理執(zhí)行

31、公司職務(wù)時(shí)違反法律,法規(guī)或者公司章程或者損害公司的162利益時(shí),要求董事和經(jīng)理予以糾正而董事和經(jīng)理不糾正時(shí),如何處理?法律都沒有作出規(guī)定,影響了監(jiān)事會(huì)作用的發(fā)揮.為保障監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的有效監(jiān)督,必須賦予其更多的職權(quán).具體來說,這二項(xiàng)職權(quán)是不可缺少的.一是知情權(quán),即監(jiān)事會(huì)有權(quán)知悉公司的財(cái)務(wù)和經(jīng)營的真實(shí)情況.為此公司的文件和資料,財(cái)務(wù)報(bào)表等都應(yīng)送交各位監(jiān)事批閱,監(jiān)事會(huì)有權(quán)隨時(shí)檢查或調(diào)查公司業(yè)務(wù),財(cái)務(wù)狀況,查閱帳簿文件,并可以要求董事會(huì)或經(jīng)理提出報(bào)告,在公司或董事會(huì),經(jīng)理未履行上述義務(wù)時(shí),監(jiān)事會(huì)有權(quán)強(qiáng)行查閱公司文件,調(diào)查公司業(yè)務(wù),并追求董事或經(jīng)理的法律責(zé)任;二是代表權(quán),即監(jiān)事會(huì)有代表公司的權(quán)力.監(jiān)事會(huì)

32、主要行使監(jiān)督權(quán),公司代表權(quán)一般由董事會(huì)行使,但為了維護(hù)公司或股東的利益,在特殊情況下應(yīng)賦予監(jiān)事會(huì)一定的公司代表權(quán).如公司與董事發(fā)生糾紛時(shí),有權(quán)代表公司與董事進(jìn)行交涉;針對(duì)董事和經(jīng)理的違法行為或損害公司利益時(shí),有權(quán)代表公司提起訴訟,要求追究董事和經(jīng)理的法律責(zé)任.第三,明確監(jiān)事會(huì)的法律責(zé)任我國公司法第63條規(guī)定,監(jiān)事執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)違反法律,行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定,給公司造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任.但由于缺乏程序性的規(guī)定,而無法操作.國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例對(duì)國務(wù)院委派的監(jiān)事規(guī)定了較嚴(yán)格的責(zé)任,但這部分監(jiān)事人數(shù)較少,沒有普適性.從我國實(shí)踐情況來看,監(jiān)事的違法行為主要表現(xiàn)為怠于行使職權(quán)的不作為,在

33、眾多的上市公司違規(guī)操作或欺詐案件中,大多數(shù)監(jiān)事選擇了沉默.因此,我國立法的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)定監(jiān)事怠于行使職權(quán)時(shí)的法律責(zé)任.3,建立相關(guān)配套制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司的有效監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司的有效監(jiān)督,除了監(jiān)事會(huì)制度的完善以外,還離不開上市公司的良好運(yùn)作環(huán)境,還需要一些其他制度相配套.第一,改革股權(quán)結(jié)構(gòu),使投資主體多元化由于在我國現(xiàn)有的上市公司中,形成了嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象.這些”內(nèi)部人”為了追求小集體或少部分人的利益,通過關(guān)聯(lián)交易,為他人提供擔(dān)保,資產(chǎn)置換等多種手段侵吞上市公司資產(chǎn),不但侵害了中小股東的利益,也侵害了國家股東的利益,導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的大量流失.因此,要加強(qiáng)對(duì)管理層的監(jiān)督,關(guān)鍵在于解決

34、”內(nèi)部人控制”問題,通過產(chǎn)權(quán)制度的改革引入新的投資主體,實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的適當(dāng)多元化和分散化,在公司內(nèi)部形成”勢(shì)均力敵”的投資主體的相互制衡關(guān)系,消除國有股”一股獨(dú)大”和股東”缺位”的現(xiàn)象,以實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司的有效監(jiān)控.第二,培植成熟的證券市場(下轉(zhuǎn)第165頁)些生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu),才能完全由財(cái)政供養(yǎng)起來.三是壓縮政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本.如積極推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)的貨幣化,機(jī)關(guān)后勤的市場化等.(三)繼續(xù)推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政改革,完善支出管理.一是改革預(yù)算管理方法.以推進(jìn)依法理財(cái)和規(guī)范管理為核心,以改進(jìn)預(yù)算編制方法為重點(diǎn),以編制部門預(yù)算,綜合預(yù)算,零基預(yù)算為手段,以現(xiàn)代化和信息技術(shù)系統(tǒng)為支撐,逐步建立起預(yù)算編制,執(zhí)行,監(jiān)

35、督相互分離和相互制約的預(yù)算管理體系.要完善與財(cái)政支出管理體制相適應(yīng)的收支科目體系,細(xì)化預(yù)算編制,提高預(yù)算編制的科學(xué)性.二是要完善相關(guān)法規(guī),搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào).尤其是對(duì)教育,科技,農(nóng)業(yè)等方面的法律法規(guī),應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)修訂,對(duì)財(cái)政用于這方面的支出,僅作原則性規(guī)定即可,不應(yīng)進(jìn)行具體規(guī)定.三是深化支出管理改革.要在完善部門預(yù)算編制改革的基礎(chǔ)上,加快國庫集中支付制度改革速度,擴(kuò)大政府采購覆蓋面,提高政府采購過程的透明度,維護(hù)政府采購的公平公正等等.要通過完善三項(xiàng)支出管理改革,建立相關(guān)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,全面提升財(cái)政支出管理水平.(四)理順各級(jí)政府間的分配關(guān)系.按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,明確各級(jí)政府的支出責(zé)任,合理分配財(cái)權(quán).分稅制后,我國的財(cái)權(quán)重心在不斷上移,但事權(quán)重心卻在下移,財(cái)