國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的選擇與舉措.doc

1、國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的選擇與舉措一、支持集中監(jiān)管的觀點(diǎn)（一）有利于實(shí)現(xiàn)一致性監(jiān)管，減少監(jiān)管套利。上世紀(jì)80年代興起至今的金融創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，最突出的表現(xiàn)是伴隨著現(xiàn)代金融工程技術(shù)的應(yīng)用，通過對(duì)傳統(tǒng)金融基礎(chǔ)資產(chǎn)和衍生產(chǎn)品的復(fù)制、捆綁、分拆和重新包裝組合，銀行、保險(xiǎn)和證券各金融產(chǎn)品間的界線日益模糊，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)這一所有產(chǎn)品的共性則被不斷彰顯。在此情況下，傳統(tǒng)基于機(jī)構(gòu)類型而不是風(fēng)險(xiǎn)類型的分散監(jiān)管體系中存在著大量的監(jiān)管政策不一致性，由此產(chǎn)生的監(jiān)管套利活動(dòng)對(duì)監(jiān)管有效性帶來了嚴(yán)重的沖擊。（二）有利于對(duì)金融集團(tuán)和整個(gè)金融體系的監(jiān)管。目前，多數(shù)國(guó)家或地區(qū)金融系統(tǒng)開始從分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過復(fù)

2、雜的內(nèi)部交易，集團(tuán)內(nèi)各個(gè)金融部門形成了一個(gè)利益休戚相關(guān)的共同體，集中或合并監(jiān)管成為金融集團(tuán)監(jiān)管的基本方法。在以金融集團(tuán)為主體混業(yè)經(jīng)營(yíng)方式下，集中監(jiān)管有利于增強(qiáng)各行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與溝通，更好地理解金融集團(tuán)業(yè)務(wù)交叉的本質(zhì)，更好地制定金融集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)管理政策，從而減少監(jiān)管盲區(qū)、提高金融集團(tuán)合并監(jiān)管的有效性。而且，從整個(gè)金融系統(tǒng)看，集中監(jiān)管能更好地理解和監(jiān)督不同金融機(jī)構(gòu)在各市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移情況，更好地評(píng)估各種變化對(duì)宏觀金融體系的影響，從而更好地調(diào)整或完善金融監(jiān)管政策。（三）有利于在一定程度上降低監(jiān)管時(shí)滯。通過建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管當(dāng)局能夠最及時(shí)、最完整地獲取整個(gè)金融系統(tǒng)的信息，并通過內(nèi)部各部門

3、間良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制做出快速反應(yīng)，從而減少監(jiān)管政策的內(nèi)部認(rèn)識(shí)時(shí)滯、決策時(shí)滯和行動(dòng)時(shí)滯，提高監(jiān)管效率。（四）有利于強(qiáng)化監(jiān)管部門責(zé)任。良好的外部監(jiān)管問責(zé)、充分發(fā)揮市場(chǎng)紀(jì)律約束作用對(duì)建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職硬約束至關(guān)重要，是監(jiān)管治理的基本內(nèi)容。但在不完全契約下分散監(jiān)管產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，經(jīng)常導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不清、責(zé)任推諉等問題，難以有效實(shí)施外部問責(zé)。集中監(jiān)管將監(jiān)管權(quán)力賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)，有利于增強(qiáng)外部問責(zé)的剛性，這對(duì)于改善當(dāng)前的監(jiān)管治理具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。（五）有利于提高金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)。集中監(jiān)管通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、共用服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施以及高效的內(nèi)部架構(gòu)，有利于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理效率，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)

4、濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，集中監(jiān)管可以減少金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管部門的信息披露上報(bào)，降低管理成本，并節(jié)約監(jiān)管成本。二、反對(duì)集中監(jiān)管的觀點(diǎn)（一）實(shí)現(xiàn)一致性監(jiān)管還存在困難和挑戰(zhàn)。集中監(jiān)管的前提是，將所有同質(zhì)性金融活動(dòng)納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍內(nèi)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，由于存在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、度量和管理上的難題，很難將所有同質(zhì)性金融活動(dòng)納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架內(nèi)，并對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管要求和監(jiān)管流程。而將金融監(jiān)管活動(dòng)簡(jiǎn)單疊加在一起的集中監(jiān)管只能流于形式，同時(shí)還會(huì)造成監(jiān)管套利已經(jīng)得到有效制約的錯(cuò)覺。況且，監(jiān)管當(dāng)局在建立統(tǒng)一監(jiān)管框架時(shí)，必須考慮不同金融業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)，要取得兩者之間的平衡，存在很大困難和壓力。（二）集中監(jiān)管可能加劇監(jiān)管目標(biāo)的沖

5、突。監(jiān)管政策的主要目標(biāo)包括：金融穩(wěn)定、投資者保護(hù)與市場(chǎng)誠(chéng)信。在集中監(jiān)管機(jī)制下，約束機(jī)制弱化使得監(jiān)管部門具備為了一方面的利益而犧牲其他監(jiān)管目標(biāo)的便利，從而導(dǎo)致這些監(jiān)管目標(biāo)在一定情況下產(chǎn)生沖突。例如，在投資者保護(hù)目標(biāo)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往會(huì)姑息問題機(jī)構(gòu)，從而在長(zhǎng)期內(nèi)損害金融穩(wěn)定。（三）集中監(jiān)管不是解決溝通與協(xié)作問題的唯一方式。對(duì)集中監(jiān)管的另一個(gè)有力的反駁理由是，通過在各金融監(jiān)管部門間建立高效緊密的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)、完整共享，同樣可以完成對(duì)金融集團(tuán)和對(duì)整個(gè)金融體系的有效監(jiān)管，而不一定必須借助集中監(jiān)管的形式。不同監(jiān)管部門間的信息溝通與協(xié)調(diào)可以有效替代集中監(jiān)管的部分功能。目前，各國(guó)乃至全球金融監(jiān)管部

6、門間建立的包括由銀行（Bis）、證券（iosco）與保險(xiǎn)部門（iAis）組成的聯(lián)合論壇在內(nèi)的信息共享與交流機(jī)制，對(duì)解決跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題就取得了十分明顯的成效。（四）集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)不明顯。研究表明，集中監(jiān)管的規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)并不明顯。目前，只有FsA等極少的監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為集中監(jiān)管減少了他們的運(yùn)營(yíng)成本。集中監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)與一國(guó)的金融總量密不可分，集中監(jiān)管更可能是一國(guó)金融業(yè)高度發(fā)達(dá)或一國(guó)金融總量較小下的產(chǎn)物。（五）龐大的集權(quán)機(jī)構(gòu)不利于良好監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)的形成。集中監(jiān)管一般是將原來的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一龐大的金融業(yè)集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能形成監(jiān)管集權(quán)，一方面可能加劇監(jiān)管信息

7、的不透明，使外部監(jiān)督約束機(jī)制難以有效發(fā)揮作用；另一方面，可能使工作流程過于官僚化，不能對(duì)外部環(huán)境變化迅速做出反應(yīng)，或?qū)⒀娱L(zhǎng)監(jiān)管時(shí)滯。三、我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管治理體制的選擇martnez&;rose（2021）通過跨國(guó)抽樣分析認(rèn)為監(jiān)管治理體制并沒有一個(gè)統(tǒng)一的最優(yōu)金融監(jiān)管模式，只有結(jié)合一國(guó)的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)和水平建立的監(jiān)管治理體制才是最有效的。根據(jù)目前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和水平，分業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是我國(guó)目前比較理想的監(jiān)管治理體制選擇。其理由如下：（一）我國(guó)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡、水平參差不齊。國(guó)內(nèi)銀行業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的特征十分突出，在這種背景下建立集中監(jiān)管體制，一方面容易導(dǎo)致某一部門監(jiān)管在整

8、個(gè)機(jī)構(gòu)中占優(yōu)勢(shì)，例如銀行監(jiān)管部門可能擁有最多的職員和資源，使得機(jī)構(gòu)整合可能演變?yōu)殂y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)“收購”其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過程，從而造成非銀行金融部門監(jiān)管的倒退。另一方面，容易加劇現(xiàn)有銀行業(yè)和證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的更加不平衡。監(jiān)管治理體制科學(xué)與否的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是該種監(jiān)管模式在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)方面體現(xiàn)的效率。實(shí)踐中，F(xiàn)reshfields（2021）的一項(xiàng)調(diào)查表明，全球?qū)嵤┩耆斜O(jiān)管的國(guó)家占比僅為29%，完全分業(yè)監(jiān)管的國(guó)家占比為38%，處于兩者之間監(jiān)管模式的國(guó)家占比為30%.由此可見，監(jiān)管治理體制應(yīng)當(dāng)建立在各國(guó)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)水平基礎(chǔ)上。（二）金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)剛剛起步且具有較強(qiáng)的血統(tǒng)性。正處于起步階段

9、的中國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)具有很強(qiáng)的血統(tǒng)特征。大多數(shù)金融集團(tuán)如中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、平安集團(tuán)等，往往是以某個(gè)金融機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司）作為投資主體跨行業(yè)投資設(shè)立其他金融機(jī)構(gòu)，集團(tuán)還存在著具有明顯比較優(yōu)勢(shì)的主業(yè)，投資新機(jī)構(gòu)從事其他業(yè)務(wù)更多是基于范圍經(jīng)濟(jì)和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經(jīng)營(yíng)，無論在規(guī)模還是業(yè)務(wù)融合程度上都很低。因此，對(duì)我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，完全漠視“路徑依賴”的思路并不“經(jīng)濟(jì)”，完全漠視綜合經(jīng)營(yíng)金融集團(tuán)“血統(tǒng)性”的思路也并不“科學(xué)”。因此，當(dāng)前我們更應(yīng)該將工作重點(diǎn)放在主監(jiān)管制度的改革和完善上。（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)“才分即合”可能產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)與效率損失。監(jiān)管治理體制從一種

10、模式轉(zhuǎn)向另外一種模式，必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合以及與機(jī)構(gòu)變更相關(guān)的法律、文書的修訂，這使得該機(jī)構(gòu)至少在最初運(yùn)轉(zhuǎn)的幾年難以較好地履行監(jiān)管職責(zé)。成立一個(gè)新機(jī)構(gòu)面臨的不確定性還可能造成一些有經(jīng)驗(yàn)人才的流失和士氣低落。另外，機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的整合難度也不容忽視。如果從分散監(jiān)管體制轉(zhuǎn)向集中監(jiān)管體制，整合前每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的定位與監(jiān)管文化，一些it和數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施也存在差別。一份調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，完成機(jī)構(gòu)整合至少平均需要12年的時(shí)間。2021年，我國(guó)才最終確立了分業(yè)監(jiān)管的格局，僅僅是法律文書的修訂直到今天也沒有徹底完成，我們應(yīng)該珍惜這剛剛建立起來的穩(wěn)定局面，避免短期內(nèi)再次經(jīng)受機(jī)構(gòu)整合的陣痛，這也有利于維護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信

11、力與權(quán)威性。四、進(jìn)一步完善現(xiàn)有監(jiān)管治理體制的建議盡管我們當(dāng)前應(yīng)維持分業(yè)監(jiān)管的基本格局，但隨著國(guó)內(nèi)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的日益明顯和規(guī)模不斷擴(kuò)大，為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，我們必須進(jìn)一步完善現(xiàn)有的監(jiān)管治理體制，重點(diǎn)應(yīng)采取以下措施：（一）進(jìn)一步完善金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。2021年9月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在北京簽訂了在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄，從本質(zhì)上看，這種機(jī)制是在現(xiàn)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制下加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通與合作的權(quán)宜之計(jì)，不具有強(qiáng)制力和權(quán)威性，必須加以改進(jìn)。一是提升監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的法律地位。由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式對(duì)金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度予以確認(rèn)，賦予金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度更高的規(guī)則

12、依據(jù)，增強(qiáng)制度的權(quán)威性和約束性。二是適當(dāng)擴(kuò)大金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議成員，除“三會(huì)”外，還可考慮增加人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委等部門，從而達(dá)到在更廣的范圍內(nèi)堵塞監(jiān)管漏洞，及時(shí)防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)在維護(hù)金融穩(wěn)定方面形成合力。三是確保金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議有效運(yùn)行。應(yīng)通過聯(lián)席會(huì)議交流和分析國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管重復(fù)、交叉、缺位等問題，并加以協(xié)調(diào)，研究制定監(jiān)管措施。對(duì)于通過聯(lián)席會(huì)議未能達(dá)成一致的問題，可報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院研究決定。同時(shí)，在聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代化通訊網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段建立快捷高效的信息通報(bào)和信息共享平臺(tái)。（二）進(jìn)一步完善主監(jiān)管制度，強(qiáng)化功能監(jiān)管。功能監(jiān)管主要是依據(jù)金融活動(dòng)的基本功能而實(shí)施的金融監(jiān)管，即同類金融活動(dòng)由同一個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而不考慮從事該金融活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)類別。實(shí)施功能監(jiān)管可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力不局限于各行業(yè)內(nèi)部的金融風(fēng)險(xiǎn)，而是對(duì)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)作出判斷，克服多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所造成的重復(fù)或交叉監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管缺陷。我國(guó)金融監(jiān)管部門應(yīng)順應(yīng)國(guó)內(nèi)金融業(yè)發(fā)展和金融創(chuàng)新的潮流，逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)