民法論文我國食品安全法律規(guī)制問題

1、我國食品安全法律規(guī)制問題 摘要：近年，層出不窮的食品安全事件引起了人們對我國現(xiàn)有食品安全法律制度的思考。制度的缺失和執(zhí)法的不力成為導(dǎo)致我國食品安全問題頻發(fā)的兩大因素。本文以我國食品安全問題現(xiàn)狀為切入點，分析了現(xiàn)行食品安全法律制度的不足，提出了相關(guān)完善建議，以期對我國食品安全法律規(guī)制建設(shè)有所裨益。 關(guān)鍵詞：食品安全；法律規(guī)制；制度健全 食品是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)，是人們生活中最基本的必需品。然而，近幾年來，在世界范圍內(nèi)食品的安全事件劇增，如英國的“瘋牛病”和“口蹄疫”事件、比利時的“二噁英”事件，國內(nèi)的蘇丹紅、吊白塊、毒米、毒油、孔雀石綠、瘦肉精、三聚氰胺等事件，使我國乃至全球的食品安全

2、形勢十分嚴(yán)峻。今年兩會上一些代表、委員就提到，“面粉里面有熒光劑和增白劑，大米經(jīng)過了化學(xué)漂白，蔬菜水果上噴灑了保鮮劑，存放了很久的肉經(jīng)過化學(xué)品浸泡可以恢復(fù)新鮮的色澤”；“一個蘋果能榨出四扎蘋果汁，一個西瓜能榨出20多扎西瓜汁，這樣的鮮榨果汁你敢喝嗎？”筆者認(rèn)為：嚴(yán)峻的食品安全形勢是我國特定階段多種社會矛盾在食品領(lǐng)域的集中爆發(fā)，背后折射的是制度的缺失。人們在憤怒地譴責(zé)惟利是圖的不法商人、漠視生命的失職官員之余，更應(yīng)該理性地思考如何完善食品安全法律制度，以杜絕那些吞噬人們生命與健康的黑洞。 一、概述 （一）我國食品安全問題現(xiàn)狀從阜陽大頭奶粉到三鹿毒奶粉，從蘇丹紅到孔雀石綠，從瘦肉精到增白劑，從有毒

3、多寶魚到福壽螺事件天上地下、海里河里、植物動物，所涉及的食品安全事件頻繁發(fā)生，一次又一次地震撼著社會各界敏感的神經(jīng)。當(dāng)消費者把矛頭對準(zhǔn)了超市、企業(yè)、商販的同時，對食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的拷問又一次被推上風(fēng)口浪尖，對企業(yè)社會責(zé)任的期待也增加了一層。我國目前的食品安全問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：問題事件頻發(fā)，威脅公眾生命健康。近期我國食品安全事件不斷發(fā)生，并且城鎮(zhèn)化、市場化正在逐步為食品安全危害的廣泛蔓延起到加快的作用。食品生產(chǎn)整個鏈條面臨安全考驗，波及區(qū)域面廣泛。生產(chǎn)、加工、物流、銷售，每個環(huán)節(jié)無一例外地存在安全問題，嚴(yán)重危及公眾的生命健康。受害人群眾多，婦孺幼危險大。目前我國人口老齡化和獨生子女

4、的現(xiàn)象已經(jīng)成為我國的基本狀況。所以很多保健食品打著益生菌、高鈣、水果味、好吸收、提高免疫力等各種口號向婦孺幼猛烈的宣傳。商家越來越隱蔽，地點越來越不固定?，F(xiàn)在的很多商家都很清楚自己是違法的，所以一直都是在很隱蔽的情況下進(jìn)行違法行為，而且流動性很強，讓執(zhí)法人員很難分辨。環(huán)境的嚴(yán)重污染，生態(tài)的嚴(yán)重破壞。工廠的違規(guī)排放對環(huán)境的污染，導(dǎo)致了很多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的日益惡化，并且也增加了農(nóng)產(chǎn)品的不安全因素，也是導(dǎo)致食品安全問題出現(xiàn)的原因。1（二）我國食品安全法律保障現(xiàn)狀西方各國建立了相應(yīng)的制度體系來應(yīng)對食品安全問題。如英國的食品追溯和召回制度，德國的食品安全監(jiān)管以及食品企業(yè)自查和報告制度。美國則建立了食品安全

5、信息發(fā)布系統(tǒng)，而且，借助民間的消費者保護(hù)團(tuán)體加強食品安全監(jiān)管，等等。就我國來講，我國現(xiàn)有的食品安全法律體系是以食品衛(wèi)生法和食品安全法為主導(dǎo)，食品衛(wèi)生行政處罰辦法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品衛(wèi)生監(jiān)督程序、國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定等多部單行的有關(guān)食品的法律和近百個配套規(guī)章和相關(guān)的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)為主干，以及消費者權(quán)益保護(hù)法、傳染病防治法、產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法、農(nóng)業(yè)法、進(jìn)出口商品檢驗法、刑法等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定為補充而構(gòu)成的集合法群形態(tài)。但由于立法體制、“法律宜粗不宜細(xì)”等立法指導(dǎo)思想等多方面的原因，存在著法律之間著相互抵觸和矛盾的現(xiàn)象。同時，很多法律制度缺少監(jiān)管和有力地執(zhí)行

6、，“多龍治水現(xiàn)象”的存在導(dǎo)致食行政法研究88部門在執(zhí)法過程中相互扯皮、推諉責(zé)任等等。 二、我國食品安全法律制度的不足2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。全國人大常務(wù)委員會委員長吳邦國指出，中國的法律體系已經(jīng)形成，中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國立法工作站在了一個新的起點上。但是，為何在社會主義法律體系日益完善的情況下，如此大規(guī)模的食品安全問題還頻頻發(fā)生，我認(rèn)為我國現(xiàn)有的食品安全法律制度存在著以下幾點不足：（一）食品安全市場準(zhǔn)入制度過于寬松大量食品質(zhì)量安全事故原因調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，造成食品質(zhì)量安全問題主要產(chǎn)生在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)。我國近幾年的食品安

7、全事件的起因都是因為食品的生產(chǎn)源頭出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，例如：毒奶源，就是在奶牛的飼料中參雜了三聚氰胺，導(dǎo)致牛奶中三聚氰胺嚴(yán)重超標(biāo)。毒飲料，就是因為生產(chǎn)飲料的水源環(huán)境遭到了嚴(yán)重的污染。在我國，許多食品的生產(chǎn)原料，初級產(chǎn)品絕大部分出自幾億農(nóng)民分散的小作坊，這些小作坊中，很多食品被隨意的添加色素、防腐劑等一些對人體有害的添加劑。另外初級食品市場的流通也較為混亂。我國食品生產(chǎn)加工企業(yè)規(guī)模小，加工設(shè)備簡陋，環(huán)境條件差，技術(shù)力量薄弱，質(zhì)量意識淡薄，尤其食品質(zhì)量安全意識淡薄，難以保證食品的質(zhì)量安全。2而我國的法律體系當(dāng)中對小作坊的管理存在著缺失，新出臺的食品安全法對食品生產(chǎn)相關(guān)的諸多方面都做了規(guī)定說明，其中第

8、29條第3款規(guī)定：“食品生產(chǎn)小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定。”但是，新食品安全法仍只是做了一個宏觀性的、全局性的規(guī)定，具體的措施仍需要各地方制定法律，問題在于小作坊具有隱蔽性、傳統(tǒng)習(xí)慣性、技術(shù)檢測操作性不強等特點，在短時間內(nèi)很難有十分健全的法律來解決小作坊的不合格生產(chǎn)。 （二）生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法缺失 就雙匯“瘦肉精”案來看，這次的毒豬肉能夠流入市場，檢役檢測部門負(fù)有不可推卸的責(zé)任，這起事件暴露

9、出嚴(yán)重的監(jiān)管缺失。當(dāng)前在抽檢中，按百分之幾的比例對生豬實行“瘦肉精”項目抽檢，難免就有“漏網(wǎng)之豬”。據(jù)悉，全國每年出欄生豬6億頭。應(yīng)對如此龐大的生豬生產(chǎn)量，全部檢測或高比例檢測難度當(dāng)然較大。但應(yīng)改變現(xiàn)行的抽檢程序，比如是否將抽檢的周期縮短，是否該懷疑一切所謂的名牌企業(yè)。只要我們的抽撿程序設(shè)置上更科學(xué)、更全面、更嚴(yán)密一些，任何品牌企業(yè)都不能撿到監(jiān)管之漏洞。我國新頒布的食品安全法第60條規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢。縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗。進(jìn)行抽樣檢驗，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用?！钡?1條規(guī)

10、定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以自行對所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢驗，也可以委托符合本法規(guī)定的食品檢驗機構(gòu)進(jìn)行檢驗?！边@兩條雖然對食品的檢役檢測作出了規(guī)定，但是，很顯然在具體分工上，衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、公安等部門職責(zé)不清，職責(zé)交差混亂，規(guī)定不夠詳細(xì)。這使我們的檢役檢測工作很難有序、規(guī)范的進(jìn)行，食品安全當(dāng)然就無法得到有力的保障。 （三）風(fēng)險評估和食品安全預(yù)警制度效率低下一些國家食品安全事故暴露出其法規(guī)體系的嚴(yán)重漏洞，往往都是在食品安全事故或者媒體曝光之后，政府才采取補救措施，而缺乏消費者健康面臨危機時所采取風(fēng)險管理的預(yù)先保障制度。我國在食品安全法中已明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督部門對食品不得實施免檢。 縣級以上的質(zhì)量監(jiān)

11、督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗。 食品安全法還規(guī)定了信息發(fā)布的制度，國家食品安全的總體情況、食品安全的風(fēng)險、信息情況和食品安全評估的情況，都要統(tǒng)一發(fā)布、定期發(fā)布，讓大家吃的放心、吃的安全，這才是監(jiān)管部門的最終目的。 （四）食品的檢驗、檢測制度存在不足我國有國家、行業(yè)、地方、企業(yè)等不同的食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量都超過千項；國家標(biāo)準(zhǔn)又分衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了一個由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)組成的國家食品標(biāo)準(zhǔn)體系。但我國的食品標(biāo)準(zhǔn)，無論與食品安全形勢的實際需求、還是與國際食品安全基本標(biāo)準(zhǔn)相比，都存在較大差距。同時，我國食品安全檢驗檢

12、測機構(gòu)分布在3 農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局等多個政府部門，多部門從事同一種行為的管理，切入點和管理手段基本相仿，使本來稀缺的資源更加捉襟見肘，影響了食品安全的監(jiān)督力度和震懾威力。目前，國際上新的快速、靈敏的檢測手段，如基因探針、多聚酶鏈反應(yīng)等分子生物學(xué)技術(shù)已應(yīng)用于食源性病原體檢驗，但在我國仍主要用于研究單位。 （五）召回制度的監(jiān)管不力 食品召回制度就是指食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回有問題的產(chǎn)品，并實施更換、賠償?shù)确e極有效的補救措施，以消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險的制度。

13、但是國內(nèi)許多企業(yè)最為普遍的做法就是產(chǎn)品的宣傳和放大產(chǎn)品的優(yōu)點，產(chǎn)品一旦銷售出去，消費者處于弱勢，只能相信廣告和商標(biāo)，依賴制造商的能力和聲譽，出現(xiàn)質(zhì)量問題或損害王京歌淺議我國食品安全法律規(guī)制問題89時，能推就推，能躲就躲，食品出門，概不負(fù)責(zé)。由于訴訟成本和訴訟風(fēng)險等因素的制約，處于弱勢地位的消費者想向企業(yè)討個說法很不容易。因此大多數(shù)消費者也就放棄了自己的權(quán)利，這樣也是讓企業(yè)有了更多僥幸心里，損害了社會公眾的利益，讓自己盈利。3三、我國食品安全法律制度的完善目前，我國的食品行業(yè)正逐步在食品安全方面與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，正處于一個新的發(fā)展時期。食品安全涉及多部門、多層次、多環(huán)節(jié)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從農(nóng)

14、田到餐桌，食品安全鏈上的生產(chǎn)者、消費者、企業(yè)、政府四個主角都有責(zé)任，并且環(huán)環(huán)相扣，每個主角扮演的責(zé)任需要清楚的界定，既要明白共同的收益也要有相應(yīng)的約束機制。所以加強食品安全，既要從源頭抓起，打下良好的基礎(chǔ)，又要有針對性地在幾個薄弱的環(huán)節(jié)上有計劃有系統(tǒng)地進(jìn)行。 （一）統(tǒng)一立法，完善食品安全法律體系統(tǒng)一立法是解決食品安全問題的關(guān)鍵。我們應(yīng)該加強現(xiàn)有法律法規(guī)的立、改、廢，結(jié)合國情，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的沖突，杜絕政出多門現(xiàn)象，建立起以食品安全法為基本法，以產(chǎn)品質(zhì)量法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等相關(guān)法律為專項法，形成基本法統(tǒng)籌專項法的基本法律格局，保持法制的

15、統(tǒng)一性和完整性。進(jìn)而形成以基本法為支撐，其他法律相匹配，多層次、系統(tǒng)化的食品安全法律體系。在該體系的完善過程中，要保持普遍性和特殊的有機統(tǒng)一，做到強化綜合立法的一般性、共性（如政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、法律責(zé)任），兼顧食品安全的特殊性、個性（如針對保健品、輻照食品、轉(zhuǎn)基因食品、食品添加劑、食品包裝材料等的專門立法），以綜合立法統(tǒng)領(lǐng)專項立法，形成統(tǒng)一完整的食品安全法律保障體系，要在內(nèi)容安排上注重與相關(guān)法律的銜接，將其納入食品安全監(jiān)督法律體系。 （二）完善各司其職、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體制我國食品安全法并未就多頭分段管理體制做出實質(zhì)性改變，而只是選擇在既有框架內(nèi)的微調(diào)，在即有框架無法被改變時，如何才能讓1

16、1等于2。另外，我國的食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管的方式，比如農(nóng)產(chǎn)品種植的環(huán)節(jié)歸農(nóng)業(yè)部管，產(chǎn)出的產(chǎn)品質(zhì)量歸衛(wèi)生部管，從生產(chǎn)到流通，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局和工商各管一段。幾個部門并沒有形成合力，部門配合協(xié)作還存在一些問題。4對于整個食品產(chǎn)業(yè)鏈條的監(jiān)管，并不是“無縫的”。社會上流傳的“八個部門管不住一頭豬”即是其生動寫照。如何在既有框架下實現(xiàn)權(quán)力的統(tǒng)一，因此建議由國家食品安全委員會對地方各級食品安全委員會實行垂直管理機制，即由食品安全委員會直接管理，而非籠統(tǒng)地協(xié)調(diào)。在縣級以上政府設(shè)立食品安全委員會，政府首長任主任，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人為常務(wù)副主任，其他相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為副主任；明確衛(wèi)生部門為食品安全

17、監(jiān)管主體，其他相關(guān)職能部門在監(jiān)管委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展配合工作。5這樣的制度具有以下優(yōu)點：一是明確地方政府在食品安全監(jiān)管中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，突出衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管中的主體地位，發(fā)揮現(xiàn)有相關(guān)職能部門的監(jiān)管經(jīng)驗作用；二是設(shè)立這樣一個統(tǒng)一的監(jiān)管主體，可以通過衛(wèi)生部門主導(dǎo)的食品安全委員會協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門發(fā)揮積極作用，發(fā)揮分工協(xié)作的組織優(yōu)勢，不易出現(xiàn)當(dāng)前監(jiān)管模式中的推諉現(xiàn)象；三是食品安全委員會由國務(wù)院垂直管理可以有效避免食品監(jiān)管職能與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖突，防止地方政府的政績沖動影響食品安全執(zhí)法，而且可以解決不同地區(qū)由于政府投入的不同，對食品安全保障程度不同而出現(xiàn)的問題。 （三）完善食品安全市場準(zhǔn)入制度食品安全市場準(zhǔn)

18、入制度是為了保證食品的質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動、具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)督制度。食品安全市場準(zhǔn)入制度的實施，可以將生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)擋在市場之外，從而保護(hù)正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)者和消費者權(quán)益。這需要從三個方面來進(jìn)行完善：首先，對食品生產(chǎn)企業(yè)實施生產(chǎn)許可證制度。對于具備基本生產(chǎn)條件、能夠保證食品質(zhì)量安全的企業(yè)發(fā)放食品生產(chǎn)許可證，準(zhǔn)予生產(chǎn)獲證范圍內(nèi)的產(chǎn)品；未取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)不準(zhǔn)生產(chǎn)食品。這就從生產(chǎn)條件上保證了企業(yè)能生產(chǎn)出符合質(zhì)量安全要求的產(chǎn)品。其次，對企業(yè)生產(chǎn)的食品實施強制檢驗制度。未經(jīng)檢驗或經(jīng)檢驗不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。對于不具備自檢條件的生產(chǎn)企業(yè)強令實行委

19、托檢驗。這項規(guī)定適合我國企業(yè)現(xiàn)有的生產(chǎn)條件和管理水平，能有效地把住產(chǎn)品出廠安全質(zhì)量關(guān)。最后，對實施食品生產(chǎn)許可制度的產(chǎn)品實行市場準(zhǔn)入標(biāo)志制度。對檢驗合格的食品要加?。ㄙN）市場準(zhǔn)入標(biāo)志qs標(biāo)志，沒有加貼qs標(biāo)志的食品不準(zhǔn)進(jìn)入市場銷售。這樣，便于廣大消費者識別和監(jiān)督，便于有關(guān)行政執(zhí)法部門監(jiān)督檢查，同時，也有利于促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)提高對食品質(zhì)量安全的責(zé)任感。 （四）建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律一起構(gòu)成了食品安全體系的兩大基石。6我國食品安全事件頻發(fā)的一個重要原因是食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂且水平偏低，標(biāo)齡過長，缺乏科學(xué)性與可操作性，而發(fā)達(dá)國家目前采用某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的cac標(biāo)準(zhǔn)水平。目前我國只有4

20、0左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)的實施狀況較差，甚至強制標(biāo)準(zhǔn)也未得到很好的實施。與食品監(jiān)管政出多門如同出一轍，直接造成了“標(biāo)準(zhǔn)”不標(biāo)準(zhǔn)的尷尬局面。因此應(yīng)當(dāng)，盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)化的立法，以行政法研究90準(zhǔn)欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監(jiān)管提供有力的技術(shù)支撐。食品安全法授權(quán)衛(wèi)生部將把這幾種標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一整合為唯一的國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生部在制定標(biāo)準(zhǔn)時要與其他監(jiān)管部門密切配合，盡快組織力量對現(xiàn)有食品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理、修訂和補充。力求在涉及食品安全的指標(biāo)上盡快與國際水平接軌。 食品安全檢驗體系的統(tǒng)一完整，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)得以落實的重要保證。鑒于食品安全法包括實施條例對食品檢驗機構(gòu)語焉不詳無法成為整合食品安全檢驗體系法律依據(jù)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，建立和修改有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法，整合現(xiàn)有食品檢測資源，建立統(tǒng)一、權(quán)威、強勢的食品安全檢測體系，隸屬于各級政府食品安全委員會，形成統(tǒng)一、權(quán)威、強勢的食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資源共享。條件成熟時，可以探索把食品安全檢測機構(gòu)從政府部門中脫離出來，作為獨立專業(yè)機構(gòu)行使職能，向社會負(fù)責(zé)，定期公布食品安全狀況。 （五）建立食品安全社會信用體系市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，更是誠信經(jīng)濟(jì)。誠信是市場經(jīng)濟(jì)的根本，缺乏誠信將使經(jīng)濟(jì)徹底失去交易的基礎(chǔ)。 但在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，在社會失信問題日益嚴(yán)重的今天，唯利是圖