關(guān)于如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的調(diào)研報(bào)告

1、關(guān)于如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的調(diào)研報(bào)告 摘要 1 、當(dāng)前我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化進(jìn)程。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我市各縣(區(qū))的農(nóng)民紛紛 “跳出農(nóng)業(yè)大門(mén) ”，到城市打工經(jīng)商或?yàn)樽优峁┙逃?。許多人從農(nóng)村進(jìn)入城市。 我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要構(gòu)成是農(nóng)民工和商人、城市里的農(nóng)民、 隨他們一起遷移的人、大中專畢業(yè)生。他們分別占同期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的40.5%、22.8%、9.8%和 9.6%(詳見(jiàn)表 2)。我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量大， 實(shí)際落戶人數(shù)少。相關(guān)政策執(zhí)行不夠。 二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的主要問(wèn)題。第一是就業(yè)狀況差，第二是生活條件差，第三是0 歲以上兒童上學(xué)困難。4、醫(yī)療保障不到位， 5、服務(wù)不能均等

2、化， 3 、問(wèn)題原因分析， 1、現(xiàn)行戶籍制度不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化，2、部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿向城鎮(zhèn)居民賬戶轉(zhuǎn)化，3、城鎮(zhèn)承載力低，政府投入跟不上。根據(jù)安排，今年 8 月，我們進(jìn)行了一項(xiàng)關(guān)于如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的調(diào)查。 我們先后召開(kāi)了市級(jí)、 區(qū)人民團(tuán)體、發(fā)展改革、教育、農(nóng)業(yè)、公安、住房建設(shè)、規(guī)劃、民政等部門(mén)討論。我們對(duì) xxx 進(jìn)行了深入的調(diào)查， 對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析和討論， 并提出了一些有針對(duì)性的建議。調(diào)查報(bào)告如下 :1 、當(dāng)前我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市化進(jìn)程近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 我市各縣 (區(qū))農(nóng)民紛紛 “跳出農(nóng)業(yè)大門(mén) ”，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商或?yàn)樽优峁┙逃ＴS多人從農(nóng)村進(jìn)入

3、城市。特別是 2010 年xx 市人民政府關(guān)于大力推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民到城市定居的若干意見(jiàn)頒布后，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2011 年至 2013 年 6 月底，全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為293，527 人，其中 2011 年為 111，659 人，2012 年為 124，920 人，2013 年上半年為 56，948 人。其中， 80%以上集中在城市、縣 (區(qū))的主要城區(qū)。其中，神木縣人口最多，為 38，344 人，其次是 xx 市，為30，811 人，少數(shù)人去北京、Xi 和南方城市工作、經(jīng)商(詳見(jiàn)表 1)。該市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要構(gòu)成為: 農(nóng)民工和商業(yè)農(nóng)民、城中村農(nóng)民、隨遷人員、大中專畢業(yè)

4、生=0，分別占同期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的40.5%、22.8%、9.8%和 9.6%(詳見(jiàn)表 2)。我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量大， 但實(shí)際落戶人數(shù)少， 相關(guān)政策落實(shí)不夠。據(jù) 2012 年至 2013 年 6 月底統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口61008戶、 181868，其中 15803 戶，占 8.7%，接受過(guò)免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)、保障房、同等義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)和稅收支持政策，占15 .2% 、5 .9% 、11 .8% 、13 .4%和 2=12 、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要問(wèn)題1、就業(yè)形勢(shì)不佳。由于文化水平低和缺乏啟動(dòng)資金， 大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依靠賣苦力謀生。他們的職業(yè)主要是建筑裝飾、 貨運(yùn)安裝、酒店餐飲服務(wù)、商場(chǎng)銷售

5、和食品、服裝加工等。他們中很少有人真正從事自營(yíng)職業(yè)，人數(shù)不到 20%。在城市工作的農(nóng)民平均月收入在1000-2000 元左右，這是低的和不穩(wěn)定的。有些沒(méi)有固定職業(yè)，找不到工作，在城市里游蕩，個(gè)人甚至走上盜竊、搶劫的犯罪道路。2、惡劣的生活條件。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)移民沒(méi)有錢(qián)買房子，租不起更好的房子。 我們不得不在城鄉(xiāng)結(jié)合部或“棚戶區(qū) ”租房。公共設(shè)施不完善，環(huán)境衛(wèi)生很差。為了省錢(qián)，一些家庭一起租房子。在xx 市的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有 4 個(gè)家庭和 11 個(gè)人住在一個(gè)院子里的 3 個(gè)平房里。其中一些甚至是具有潛在安全隱患的危險(xiǎn)建筑。3、兒童上學(xué)有困難。由于學(xué)生在學(xué)校的擴(kuò)大以及他們沒(méi)有城市戶口的事實(shí)， 他們

6、的孩子不能在期刊上注冊(cè)， 所以他們不得不委托他人尋找關(guān)系并花更多的錢(qián)在學(xué)校注冊(cè)。該市實(shí)施的 15 年免費(fèi)教育并沒(méi)有真正惠及大多數(shù)農(nóng)村移民。4、不保證醫(yī)療。由于戶口在農(nóng)村，合作醫(yī)療制度規(guī)定農(nóng)民因常見(jiàn)病需住院治療，否則醫(yī)療費(fèi)用不予報(bào)銷。這給城市農(nóng)民看病造成了困難。導(dǎo)致小病無(wú)法治愈和嚴(yán)重。5、服務(wù)無(wú)法均衡。由于城鄉(xiāng)二元體制的影響， 保障體系不統(tǒng)一， 用人單位多用少籌，城市農(nóng)民根本享受不到公民的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。例如，他們沒(méi)有資格獲得經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有公民的標(biāo)準(zhǔn)高。 甚至事故死亡的賠償標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于城市居民。這些為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而努力工作的農(nóng)民工被排

7、除在城市公共服務(wù)和社會(huì)保障之外，被城市邊緣化了。3 、問(wèn)題原因分析 1、現(xiàn)行戶籍制度不利于農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移。2010 年， xx 市人民政府關(guān)于大力推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城定居的意見(jiàn) 規(guī)定，農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)以城市戶籍制度和城市戶籍制度兩種形式進(jìn)城定居。 到目前為止，城市住宅制度還沒(méi)有在全市實(shí)施。農(nóng)村居民只能申請(qǐng)城市戶口制度在城市定居。 條件相對(duì)嚴(yán)格。 還必須符合連續(xù)工作、簽訂勞動(dòng)合同、且常住城鎮(zhèn)、連續(xù)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)滿規(guī)定年限三個(gè)條件。 城市里很少有農(nóng)民能真正滿足這些條件。2011 年，xx 市人力資源和社會(huì)保障局等 10 個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步放寬條件， 促進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)

8、城落戶的意見(jiàn) ，指出我市農(nóng)村居民在原戶籍所在地的縣 (區(qū))或中心鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定的住所和經(jīng)濟(jì)收入，且居住時(shí)間超過(guò)一年的可選擇實(shí)行居民制。然而，在過(guò)去的兩年里， 他們中很少有人真正變成了城市居民。 原戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元體制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要瓶頸。2、部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意轉(zhuǎn)為城市常住戶口。首先，城中村、城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、參與工業(yè)園區(qū)建設(shè)的農(nóng)村居民有很高的既得利益和獲取利益的期望。他們不僅不愿意成為城市居民，還想盡一切辦法轉(zhuǎn)移已經(jīng)轉(zhuǎn)移回來(lái)的家庭成員。為了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，神木縣在縣城建立了“幸福家園 ”和“和諧家園 ”。幸福家園解決農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生的住

9、房租賃問(wèn)題，和諧家園解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題。 這些人不愿意轉(zhuǎn)移他們的賬戶，即使他們租房或買房。綏德縣張家邊鎮(zhèn)一個(gè)村莊的 30 多名大學(xué)生畢業(yè)后在張家邊鎮(zhèn)的居民賬戶上定居， 集體要求回村。其次，農(nóng)村居民不愿意放棄現(xiàn)有的承包土地和宅基地。 農(nóng)村流動(dòng)人口中存在著一種普遍的 “土地情結(jié) ”。他們擔(dān)心如果離開(kāi)這片土地，他們會(huì)失去生計(jì)，沒(méi)有出路。第三，農(nóng)村居民的計(jì)劃生育政策優(yōu)于城市居民。丈夫和妻子都是農(nóng)村居民。 只要第一個(gè)孩子是女孩， 在規(guī)定的期限內(nèi)允許生兩個(gè)孩子， 但城市居民嚴(yán)格執(zhí)行獨(dú)生子女政策。 即使農(nóng)村居民的第一個(gè)孩子是男孩，他們中的大多數(shù)人還是非法生育了第二個(gè)孩子，而且處罰比城市居民輕得多。

10、因此，農(nóng)村居民不會(huì)輕易放棄他們的農(nóng)村戶口，才能享受更大的利益。 這也是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個(gè)因素。3、城鎮(zhèn)承載力低，政府投資跟不上。全市有 125 個(gè)城鎮(zhèn) (不包括 12 個(gè)縣市所在的城鎮(zhèn) )，中心城鎮(zhèn)人口都不超過(guò) 5 萬(wàn)。人口超過(guò) 3 萬(wàn)的城鎮(zhèn)只有神木的金街和大柳塔，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)人口只有 3000-5000。人們普遍認(rèn)為，只有當(dāng)一個(gè)小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模達(dá)到 5 萬(wàn)人左右時(shí)，才能充分發(fā)揮集鎮(zhèn)的功能和規(guī)模效益。我市小城鎮(zhèn)平均人口少，城鎮(zhèn)規(guī)劃起點(diǎn)低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)能吸收農(nóng)民就業(yè)。因此，我市小城鎮(zhèn)不僅缺乏企業(yè)、 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凝聚和聚集效應(yīng)，也無(wú)法有效引導(dǎo)周邊農(nóng)村人口的局部城市化。Xx

11、市等 11 個(gè)縣的承載能力也很低， 公共設(shè)施不完善， 服務(wù)能力有限，幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院和社會(huì)保障住房，這些都不能滿足大量農(nóng)民工市民化的需要。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2013 年“城市藍(lán)皮書(shū) ”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化的人均公共成本約為13 萬(wàn)元。到目前為止，政府還沒(méi)有設(shè)立任何專項(xiàng)基金，投資嚴(yán)重不足。4 、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的建議 1、加快戶籍制度改革，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件。在今年 6 月 26 日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上， 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任許在 國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化工作的報(bào)告中指出， 要全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城

12、市落戶條件， 合理設(shè)置大城市落戶條件，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。 根據(jù)我市的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，我市縣 (區(qū))農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)在縣 (區(qū))市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、的各類園區(qū)落戶，并應(yīng)不受任何限制地全面放開(kāi)。我市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶xx 城區(qū)的條件進(jìn)一步放寬，納入城區(qū)規(guī)劃的農(nóng)村居民全部轉(zhuǎn)為建制城鎮(zhèn)居民。 在市區(qū)有合法穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，與其配偶共同生活、子女、父母的，可全部納入城鎮(zhèn)戶口； 允許成年子女獨(dú)自定居； 各高等院校和中等職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生、入伍離開(kāi)農(nóng)村的義務(wù)兵、服役不滿 10 年的士官，退休后愿意在市區(qū)定居的， 可以在合法穩(wěn)定的居住地或人才服務(wù)中心集體定居。鼓勵(lì)本科學(xué)歷、具有市

13、外專業(yè)技術(shù)職稱或已繳納投資創(chuàng)業(yè)稅三年以上的人員來(lái)我市定居。2、盡快實(shí)施居住證制度， 疏通農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的渠道。居住證制度將在全市范圍內(nèi)實(shí)施。 持有居住證的農(nóng)民工可以在很多領(lǐng)域享受公民待遇，包括就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、證照辦理、公共交通、 職稱評(píng)定等。將規(guī)定從居住證持有人到戶籍人口的具體年限。例如，規(guī)定持有居住證并在城鎮(zhèn)工作三年的農(nóng)村移民可以根據(jù)自己的意愿登記為城鎮(zhèn)居民。3、加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革， 消除農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的思想顧慮。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、登記、發(fā)證工作，明確農(nóng)戶對(duì)城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)。農(nóng)村居民的全家或者部分家庭成員在城鎮(zhèn)定居的， 應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定

14、的承包期內(nèi)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)。 原承包人死亡后， 其法定繼承人可以依法繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)。 村集體和各級(jí)政府不得強(qiáng)制其退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)。 農(nóng)村居民的全家或者部分家庭成員在城鎮(zhèn)定居的， 宅基地和農(nóng)村房屋的權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)， 各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和有關(guān)部門(mén)不得強(qiáng)制其退出原有的宅基地和農(nóng)村房屋。農(nóng)村居民的全家或部分家庭成員已在城鎮(zhèn)定居， 在法律規(guī)定的承包期內(nèi)，享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配權(quán)的， 保留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有資產(chǎn)收益分配權(quán)。 幫助農(nóng)村到城市的居民實(shí)現(xiàn)宅基地、 有償退出承包地和林地；盤(pán)活農(nóng)村到城市的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和居民資產(chǎn)權(quán)益。4、調(diào)整和完善社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

15、享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。一是增加對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)支持。 將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市就業(yè)服務(wù)和政策支持范圍， 鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市農(nóng)民的技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們自主創(chuàng)業(yè)，并以小額貸款等形式支持他們自主創(chuàng)業(yè)。 根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策， 對(duì)農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生減免學(xué)費(fèi)實(shí)行一次性補(bǔ)助，擴(kuò)大農(nóng)村職業(yè)學(xué)校學(xué)生生活費(fèi)、學(xué)費(fèi)補(bǔ)助的覆蓋面。二是改善城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活條件。符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租住公共租賃住房或廉租住房的，應(yīng)視為城鎮(zhèn)居民。同時(shí)，我們將支持農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)購(gòu)買自己的住房，包括經(jīng)濟(jì)適用房。 三是改革和完善社會(huì)保險(xiǎn)政策，改革城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與其他城鎮(zhèn)居民不歧

16、視。 第四，完善移民保障措施。 對(duì)于國(guó)家、省、市實(shí)施異地扶貧搬遷工程、生態(tài)移民工程、安全港移民工程、城市擴(kuò)建工程和大型交通工程、 水利等工程項(xiàng)目產(chǎn)生的移民人口， 盡可能將城鎮(zhèn)有條件移民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民， 已轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的將繼續(xù)享受相關(guān)的移民扶持政策。5、加快產(chǎn)業(yè)培育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民工的承載能力。首先，要加強(qiáng)城市公園和新農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支持。首先，各縣區(qū)應(yīng)選擇3-5 個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，根據(jù)地理位置、資源稟賦和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的特點(diǎn)， 同時(shí)培育以一個(gè)產(chǎn)業(yè)為主體、多產(chǎn)業(yè)的不同類型產(chǎn)業(yè)集群，吸引農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。二是提高現(xiàn)有各類公園的承載能力。從園區(qū)規(guī)劃入手， 堅(jiān)持大項(xiàng)目帶動(dòng) +高科技支撐

17、 +可持續(xù)發(fā)展，使各類園區(qū)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市 +創(chuàng)業(yè)發(fā)展的集聚區(qū)。三是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和移民搬遷，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成具有小城鎮(zhèn)功能的社會(huì)主義新農(nóng)村， 使農(nóng)民不需要 “離開(kāi)土地、離開(kāi)家園 ”就能成為公民。第二，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市服務(wù)功能。政府應(yīng)為此設(shè)立專項(xiàng)基金，并將其納入預(yù)算。在增加政府投資的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)多渠道籌集資金， 集中用于建設(shè)和改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、道路、天然氣、綠化、垃圾和污水處理。特別要加強(qiáng)幼兒園 +學(xué)校 + 醫(yī)院 +保障性住房等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載能力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。它真的能讓進(jìn)城的農(nóng)民 “進(jìn)去，留下，有收入，有住處 ” 6、尊重客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民