堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)加快推進依法行政體系建設(shè)

1、堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)加快推進依法行政體系建設(shè)發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀點。有什麼樣的發(fā)展觀，就會有什麼樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，就會對發(fā)展的實踐產(chǎn)生根本性、全局性的重大影響。發(fā)展是一個永無止境的歷史過程，指導發(fā)展的觀念也必須與時俱進。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央立足社會主義初級階段基本國情，牢牢把握新世紀新階段我國發(fā)展的階段特征，總結(jié)我國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，適應(yīng)新的發(fā)展要求，明確提出了科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。科學發(fā)展觀，繼承和發(fā)展了黨的三代中央領(lǐng)導集體關(guān)于發(fā)展的重要思想，既強調(diào)要時刻銘記發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，緊緊抓住發(fā)展這個

2、黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，牢牢扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，堅持聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力;同時強調(diào)要著力把握發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、破解發(fā)展難題，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，努力實現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展，實現(xiàn)各方面事業(yè)有機統(tǒng)一、社會成員團結(jié)和睦的和諧發(fā)展，實現(xiàn)既通過維護世界和平發(fā)展自己，又通過自己發(fā)展維護世界和平的和平發(fā)展。依法行政是我們堅持和落實科學發(fā)展觀，在新的世紀新的階段完成新的歷史任務(wù)的必然要求。依法行政，就是要使政府的權(quán)力、政府的運行、政府的行為和活動，都以憲法和法律為依據(jù)，都受憲法和法律的規(guī)范和約束。確保行政法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策性

3、文件同憲法和法律保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，注重配套法規(guī)規(guī)章的制定和實施，充分發(fā)揮我國法律體系的整體功能。堅持以人為本，樹立以尊重和保障人權(quán)為核心的現(xiàn)代行政執(zhí)法觀念，嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責，形成職責權(quán)限明確、執(zhí)法主體合格、適用法律有據(jù)、救濟渠道暢通、問責監(jiān)督有力的政府工作機制。一、依法行政的基本原則依法行政必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一;必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點;必須維護憲法權(quán)威，確保法制統(tǒng)一和政令暢通;必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展;必須把依法治國和以德治國有機結(jié)合

4、起來，大力推進社會主義政治文明、精神文明建設(shè);必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機結(jié)合起來，堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進;必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。二、依法行政的意義在我國這樣一個歷史上封建統(tǒng)治時間較長、經(jīng)濟文化發(fā)展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現(xiàn)法治這一宏偉任務(wù)，就必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，認真總結(jié)我國法制建設(shè)的經(jīng)驗教訓，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇于實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復(fù)雜的

5、系統(tǒng)工程。 “依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機關(guān)能否做到依法行政。從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法治國的核心應(yīng)該是立法機關(guān)依法立法，政府依法行政，司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。在這三者之中，依法立法是基礎(chǔ)，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關(guān)鍵所在。據(jù)統(tǒng)計，改革開放20年來，全國人大及其常委會制定了280多部法律，國務(wù)院制定了700多部行政法規(guī)，地方政權(quán)機關(guān)制定了4000多部地方性法規(guī)，其中大約有80%的法律法規(guī)是要由行政機關(guān)去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。必須加強依法行政的法制

6、建設(shè)，使各級領(lǐng)導干部在日常公共事務(wù)中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執(zhí)法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領(lǐng)域。從權(quán)力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關(guān)鍵所在。 法治的核心是有效地約束公共權(quán)力。依法治國的重點是依法治權(quán)，治權(quán)的重點又在于治行政權(quán)力，確保依法行政。依法制約國家機關(guān)的權(quán)力，依法保護公民的合法權(quán)益，既是現(xiàn)代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關(guān)極其廣泛的權(quán)力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力，行政權(quán)最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權(quán)力必然需

7、要依法制約，也最需要公眾監(jiān)督。從行政權(quán)力的性質(zhì)來看，行政權(quán)力也是最難制約的，行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)不同，可以為被管理者設(shè)定義務(wù)，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權(quán)，被濫用的可能性就大。因此，如何實現(xiàn)依法行政，應(yīng)該是依法治國的關(guān)鍵所在。從民主政治建設(shè)的目標來看，依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵 。建設(shè)社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設(shè)的目標。只有在整個社會范圍內(nèi)形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領(lǐng)導干部依法辦事，公民依法盡義務(wù)保護自己的合法權(quán)益，使法律法規(guī)能夠在國家和社會生活各個領(lǐng)域得到普遍切實的遵守，才能實現(xiàn)依法治國。而要做到這一切，關(guān)鍵還在于依法行政。依

8、法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權(quán)力的行使由個人意志決定;依法行政與法治相聯(lián)系，權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標準。依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。1.保證行政管理為人民服務(wù)的目標 。人民通過權(quán)力機關(guān)制定法律，表達意志，行政機關(guān)依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權(quán)益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決

9、這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。2.保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性 。依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產(chǎn)生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素。“依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機關(guān)能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標準。據(jù)統(tǒng)計，國家頒布的法律、法規(guī)，百分之八十需要行政機關(guān)去

10、執(zhí)行。行政機關(guān)的施政行為與公民息息相關(guān)，直接為公民所感受，因而行政機關(guān)能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀卻不容樂觀，有法不依、執(zhí)法不嚴，違法不究，甚至越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這種現(xiàn)象不僅損害了廣大公民的合法權(quán)益，而且極大地損害了法律的權(quán)威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關(guān)注的焦點，而解決問題的關(guān)鍵在于行政機關(guān)的依法行政。連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟之所以必須是法治經(jīng)濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。3.保證提高行政效率 。依法行政，在法

11、律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。4.保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標準和程序 。要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督的標準和程序。所謂監(jiān)督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律;所謂監(jiān)督程序，即進行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進行。目前，我國社會

12、正處于一個轉(zhuǎn)型時期，人治社會應(yīng)當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現(xiàn)程度。實踐證明，實行依法行政，保障決策的科學性和合理性，才能避免首長負責制下產(chǎn)生的主觀隨意性和盲目性，實行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，并有助于提高行政效率。三、依法行政的基本要求依法行政首先要求政府機關(guān)合法行政。合法行政是對行政機關(guān)最基本的要求，也是最重要的要求。意味著行政機關(guān)行使任何對公民、法人或者其他組織不利的行政權(quán)力時，都必須取得法律的授權(quán)，符合法律的規(guī)定。沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出損害老百姓合法權(quán)益或者增加老百姓負擔的行政行

13、為。根據(jù)我國的具體情況，合法行政應(yīng)當包括以下幾個方面的要求：一是任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在;二是任何行政職權(quán)的行使都必須依據(jù)法律、遵守法律;三是任何行政職權(quán)的授予、委托及其運用都必須具有法律依據(jù)，符合法律要旨;四是任何違反上述三點規(guī)定的行政活動，非經(jīng)事后法律認可，均得以宣告為“無效”。合法行政要求任何行政職權(quán)的行使皆不得有悖于法律。職權(quán)的運用必須符合法律條文的規(guī)定，不能與之抵觸。這里的“抵觸”既包括實體上的抵觸，也包括程序上的抵觸。 通常，職權(quán)的賦予與行使都由法律明文規(guī)定的機關(guān)承受。但有的時候，當法律規(guī)定行政機關(guān)可以授權(quán)委托他人代行其部分或全部職權(quán)時，則其他團體或個人也可行使法定

14、行政機關(guān)的職權(quán)。然而，依據(jù)合法行政要求，授權(quán)和委托需有法律根據(jù)，并且只能依法定程序。我們強調(diào)依法行政、合法行政，并非消極地限制行政活動，并非要抑制行政的積極性。事實上，只要憲法、法律未加禁止的，不直接影響公民、法人或其他組織的具體權(quán)利義務(wù)的，行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，為了社會的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，為了增進公共利益而開展的各項活動，都是符合依法行政原則的，現(xiàn)代社會要求充分發(fā)揮行政主體積極的能動的作用。合法行政的要求將極大改變行政機關(guān)行使權(quán)力的習慣思維，對那些習慣于聽從上級領(lǐng)導命令行政，或者拍腦袋任意行政的機關(guān)工作人員，特別是行政領(lǐng)導來說，合法行政的要求對于摒棄他們的人治思維和習慣，樹立法律的權(quán)威和依

15、法辦事的觀念具有重要意義。依法行政還要求政府機關(guān)合理行政。由于行政機關(guān)自由裁量的權(quán)力過大，僅僅要求行政活動合法是不夠的，還必須從合理性和正當性的角度提出更為具體的要求。我們說合理行政，其“合理性”的標準是什么?簡單地說，就是“公平、公正、合乎情理”。具體地說，有三個方面：一是行政行為須有正當性。即行政主體作出行政行為，主觀上必須出于正當動機，客觀上必須符合正當?shù)哪康?二是行政行為須有平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家利益之間的平衡;三是行政行為須有情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理。不能要求行政相對

16、人承擔其無法履行或有悖情理的義務(wù)。其核心內(nèi)容是行政活動必須公平正義，不偏不倚，符合比例。具體而言，就是行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當遵循公平、公正的原則，符合理性。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當必要、適當;行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當避免采用損害當事人權(quán)益的方式。可以說，合理行政是依法行政發(fā)展到一個較高階段的產(chǎn)物，是一種更高標準和水準的依法行政。依法行政的第三個要求是程序正當。行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當提高程序意識，嚴格按照行政活動必須遵守的步驟、方式、方法、順序、時限等規(guī)則進行。特

17、別要保障當事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。即使在法律沒有明確規(guī)定的情況下，也應(yīng)當按照程序正當?shù)脑瓌t實施行政管理活動。程序正當?shù)淖罨疽笫侨魏稳瞬荒茏鲎约喊讣姆ü?，即行政決定的作出者應(yīng)當是中立、公正、不偏不倚的，不能與當事人或者利害關(guān)系人之間有私下接觸;行政機關(guān)作出行政決定時，應(yīng)當允許受決定影響的公民提供證據(jù)，陳述和申辯，行政機關(guān)必須聽取公民的意見，公民有權(quán)要求參加行政決定的過程，有權(quán)參與和監(jiān)督行政決定。程序正當要求是依法行政的難點和重點，建立一套完整的行政程序規(guī)則，確立程序正當?shù)挠^念，對于發(fā)展民主政治，保護公民權(quán)利，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，提高行政效率，建立健全社會主義市場經(jīng)

18、濟體制，建設(shè)社會主義法治國家都具有十分重要的意義。我們尤其要看到，落實程序正當要求，對于防治腐敗和維護相對人合法權(quán)利具有重要作用。腐敗的產(chǎn)生與缺乏公正透明的行政程序制度有直接的關(guān)系。各國行政程序法正是在這個意義上設(shè)置了公開、時限、順序、說明理由告知等制度，使得行使權(quán)力的行政機關(guān)置于公民及司法機關(guān)的監(jiān)督之下，從程序上有效地遏制了腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。只有建立比較完善的程序制度，賦予公民和社會切實可行的監(jiān)督手段，才能夠從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延趨勢，促進我國廉政建設(shè)。高效便民是依法行政的第四個要求。行政機關(guān)實施行政管理活動，應(yīng)當遵守法定時限，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。行政

19、法的核心價值有兩個，一是公正，二是效率。無論是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先的國家，都把效率問題放到一個十分重要的位置上。因為沒有效率的公正是虛假的公正，暫時的公正，不可能實現(xiàn)真正的公正價值。為此，必須重視效率問題，通過行政程序規(guī)則保障行政權(quán)的正常高速運轉(zhuǎn)。特別在現(xiàn)代社會，行政機關(guān)應(yīng)當本著便民原則，以非官僚化的方式，建立行政組織確保行政機關(guān)能夠以快捷、經(jīng)濟的方式及時有效地作出決定。從各國立法及實踐看，便民高效的具體制度主要包括，時限制度，即要求行政機關(guān)必須在一定期限作出決定;代理制度，即當出現(xiàn)行政主體不履行或無法履行法定義務(wù)時，依法由他人代而為之的一種法律制度;不停止執(zhí)行制度，即當行政行為作出后，除非遇

20、有特別情況，行政決定仍具有執(zhí)行的效力。此外還有緊急處置制度，委托制度，聯(lián)合決定制度，行政協(xié)助制度等。我國行政許可法為了解決行政許可程序繁瑣、環(huán)節(jié)過多、許可申請人負擔過重的問題，創(chuàng)立了若干便民服務(wù)制度，如相對集中許可權(quán)、“一個窗口對外”、“一站式服務(wù)”、“一次性告知受理條件”、“網(wǎng)上許可”、“許可聽證”、“收費法定”等制度，將行政許可的最長時限規(guī)定為30天和60天。這些制度將大大簡化行政許可程序，減少許可環(huán)節(jié)，方便老百姓申請和獲得行政許可。其精神實質(zhì)就是按照依法行政的要求，建立高效便民的行政管理體制，最終為老百姓提供便捷的管理和服務(wù)。依法行政的第五個要求是誠實守信。誠實守信既是政府機關(guān)的道德準則

21、，也是最基本的法律義務(wù)，如果政府在行政管理中不能做到信守承諾，而是反復(fù)無常、出爾反爾，那么不僅會使政府失去信譽，而且會損害老百姓的信賴利益。政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。因為個人之間的不守信只會損害當事人雙方，而政府的失信則會影響社會公眾，降低政府的公信力，不僅會割裂政府與民眾的互信關(guān)系，還將背離政府管理目標，損害行政效率。長期以來，由于我們不重視誠信立法，缺乏政府誠實守信的觀念，在某些政府機關(guān)和工作人員看來，政府權(quán)力是可以隨意行使不受約束的。有人甚至認為政府是為了公共利益行使職權(quán)的，享有不講信用的特權(quán)。于是，很多政府濫用職權(quán)的違法行為就在這種觀念支配下泛濫起來。政府不守信問題在行政許可和審