吳慧娟司長在《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》宣貫會上講話

1、吳慧娟司長在 房屋建筑和市政基礎設施工 程質量監(jiān)督管理規(guī)定宣貫會上的講話（ 2010 年 9 月 14 日）同志們：經(jīng)過近兩年的努力，住房和城鄉(xiāng)建設部第5號令一一房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定今年 8 月 1 日頒布， 并于 9 月 1 日起正式施行。 貫徹實施好 5 號部令是 工程質量監(jiān)督戰(zhàn)線當前一項重要任務。今天召開這次宣貫 會，就是要通過對部令的宣貫，以及對貫徹實施具體意見和 建議的研討，進一步提高對工程質量重要性的認識，更加扎 實有效地開展好部令貫徹實施工作，全面推進和加強工程質 量監(jiān)督的各項工作，促進工程質量總體水平的不斷提升。下 面，我講三個方面的意見：一、當前工程質量

2、監(jiān)督工作面臨的形勢以及 5 號部令出 臺的背景房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定的 出臺，是為了適應當前工程質量監(jiān)督工作面臨的新形勢和新 任務、加強和改進工程質量監(jiān)督工作的一項重要舉措，是規(guī) 范質量監(jiān)督工作一部重要部門規(guī)章。因此，要準確把握部令 的內容和意義，首先要對形勢有科學明晰的分析和判斷。當前我國工程質量監(jiān)督工作面臨的形勢主要有3 個方面的特點：八、一是任務重。當前我國正處在全面建設小康社會、加速 推進城鎮(zhèn)化的關鍵時期，工程建設事業(yè)蓬勃發(fā)展，工程建設 規(guī)模大幅增加，質量技術難度不斷加大。 2009 年我國全社 會固定資產(chǎn)投資 22.5 萬億元，比上年增長 30.1 ；全國建 筑業(yè)

3、總產(chǎn)值為 75864 億元，比上年增長 22.3% ，達到 2000 年的 6 倍；房屋建筑施工總面積 58.7 億平方米，比上年增 長 10.7% ，達到 2000 年的 3.7 倍；城鎮(zhèn) 50 萬元以上施工 項目數(shù) 46.2 萬個，比上年增長 28.5 。今年上半年，根據(jù) 國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，我國全社會固定資產(chǎn)投資 11.4 萬億 元，比上年增長 25.0 ；全國建筑業(yè)總產(chǎn)值達到 34193 億 元，同比增長 24.3 ；房屋建筑施工面積達到 45.5 億平方 米，同比增長 18.5 ?？梢钥闯?，我們目前的工程建設每年 都保持了 20 左右的增長速度，整體規(guī)模不斷達到歷史新 高。而且隨著經(jīng)

4、濟的發(fā)展，工程項目中超高層、大跨度、結 構復雜的建筑日益增多，工程建設水平和要求不僅創(chuàng)造了我 國工程建設的記錄，也躋身世界前列。在這種形勢下做好工 程質量監(jiān)督工作，任務很重。二是要求高。經(jīng)濟的快速發(fā)展、社會的不斷進步對工程 質量提出了更高的要求。近年來，我國每年固定資產(chǎn)投資的 60 要通過建筑活動轉化為社會財富，工程質量的好壞，直 接影響到這些資產(chǎn)的價值，從而影響到國民經(jīng)濟發(fā)展的質量 和效益。更重要的是，建筑工程涉及公共利益和公眾安全， 工程質量直接影響人民群眾生活質量和生命財產(chǎn)安全，關系 人民群眾最現(xiàn)實、最關心、最直接的利益。因此，在當前深 入貫徹落實科學發(fā)展觀、以提高經(jīng)濟發(fā)展質量和效益與改

5、善 民生為主線的經(jīng)濟建設中，工程質量的重要性越來越突出， 全社會對工程質量的關注和要求也越來越高。三是問題多。 客觀地說， 當前的工程質量狀況總體受控、 穩(wěn)中有升。但我們也必須清醒地認識到，工程質量問題仍然 存在，總體上還不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，主要體現(xiàn)在 兩個方面：一方面，雖然目前重大工程質量事故已經(jīng)基本得 到遏制，房屋結構安全性能夠得到有效保證，但是工程質量 通病仍然普遍存在。另一方面，工程質量在不同經(jīng)濟發(fā)展水 平、不同行政級別城市等方面存在不平衡，存在較大的地域 差別和城鄉(xiāng)差別。根據(jù)去年全國建設工程質量監(jiān)督執(zhí)法檢查 情況，人均 GDP 小于 20000 元地區(qū)所有檢查項的不符合率 是

6、人均 GDP 大于 40000 元地區(qū)的 1.6 倍，而縣級城市的不 符合率是直轄市的 6.7 倍。新的形勢給工程質量監(jiān)督工作提出了新的要求。工程質 量監(jiān)督是我國工程質量管理體系的一項基本制度，至今已走 過了 26 年的發(fā)展歷程，期間經(jīng)過不斷探索和創(chuàng)新，完成了 監(jiān)督方式從核驗制到備案制、監(jiān)督機構從責任主體到執(zhí)法主 體等重大轉變，監(jiān)督效能不斷提高，對于規(guī)范工程建設各方 主體質量行為、確保我國工程質量起到了重要作用。但是相 對于當前的新形勢和新要求，工程質量監(jiān)督工作還存在一些 不適應、不完善的問題，制約了監(jiān)督作用的進一步發(fā)揮和監(jiān) 督工作的可持續(xù)發(fā)展。主要體現(xiàn)在 4 個方面： 一是法規(guī)體系需要進一步

7、完善。國務院 2000 年出臺的 建設工程質量管理條例 ，明確規(guī)定國家實行建設工程質 量監(jiān)督管理制度，從行政法規(guī)層面確立了質量監(jiān)督工作的法 律地位。 2003 年，我部發(fā)布了 工程質量監(jiān)督導則 ，但導 則作為規(guī)范性文件， 法律層級較低， 指導性和約束力不足， 已不能完全適應工作實踐中面臨的新形勢和新問題，無法為 質量監(jiān)督工作提供有力的法律支撐。二是監(jiān)督機構性質需要進一步明確。由于建設工程質 量管理條例規(guī)定監(jiān)督機構是受建設主管部門委托執(zhí)法，且 長期以來，質量監(jiān)督機構被定為自收自支的事業(yè)單位，靠收 取監(jiān)督費開展監(jiān)督工作。這導致社會上對工程質量監(jiān)督的性 質存在一定誤解，把工程質量監(jiān)督等同于類似工程監(jiān)

8、理的一 般中介服務，甚至把質量監(jiān)督機構看作工程質量責任主體之 一，給質量監(jiān)督工作的正常開展帶來了不利影響。三是監(jiān)督方式需要進一步改進。目前，工程質量監(jiān)督在 一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為 單位、以定點監(jiān)督為主的監(jiān)督模式。具體表現(xiàn)為：對每個工 程平均使用監(jiān)督資源，由于監(jiān)督力量不足，對需重點監(jiān)督的 工程投入不足；對工程各方主體質量行為監(jiān)督不嚴；對單個 工程的質量問題關注得多，對整個地區(qū)宏觀質量形勢把握不 夠；對具體的監(jiān)督檢查工作花大力氣，對構建監(jiān)管工作長效 機制著力不多等。這種模式往往導致監(jiān)督工作陷于微觀，既 不能充分體現(xiàn)政府質量監(jiān)督的行政執(zhí)法特性，也無法有效提 高監(jiān)督效率。

9、四是監(jiān)督隊伍建設需要進一步加強。隨著監(jiān)督工作量的 大幅增加，目前大部分地區(qū)尤其是大中城市的監(jiān)督力量嚴重 不足，人均監(jiān)督面積已從 90 年代初的 3 萬平米增加到當前 的幾十萬甚至上百萬平米， 人員緊缺的問題相當突出。 同時， 存在隊伍素質良莠不齊的現(xiàn)象：有的監(jiān)督機構制度建設不完 善，有的基層監(jiān)督機構由于各種原因接收過多的非專業(yè)人 員，專業(yè)能力不足；有的監(jiān)督人員對質量管理法律法規(guī)、工 程建設強制性標準及監(jiān)督規(guī)定不熟悉，業(yè)務水平較低，也有 少數(shù)監(jiān)督人員工作責任心不強。這些問題的存在，嚴重削弱 了監(jiān)督隊伍的戰(zhàn)斗力，影響了監(jiān)督工作質量。因此，做好新形勢下的質量監(jiān)督工作，迫切需要進一步 強化工程質量監(jiān)督

10、的法律地位和執(zhí)法屬性，改進監(jiān)督方式方 法，加強監(jiān)督隊伍建設，提高監(jiān)督工作效能。同時， 2008 年底取消建設工程質量監(jiān)督費以來，不少地方反映在落實工 作經(jīng)費和機構改革過程中，面臨法律依據(jù)不足、機構性質不清等問題，使得完善工程質量監(jiān)督制度的任務更為緊迫。在這種情況下，我們于 2008 年 10 月份開始啟動部令 的起草工作，期間召開多次座談會，進行了深入調研，并充 分征求了財政部、中編辦等部門和各地住房城鄉(xiāng)建設主管部 門以及工程質量監(jiān)督機構的意見。應該說，部令的出臺是方 方面面共同努力的結果，凝聚了大家的心血和智慧，對加強 質量監(jiān)督工作意義重大。二、5 號部令的主要內容5 號部令是根據(jù)建設工程質

11、量管理條例制定的，既 充分考慮了政策的連續(xù)性，也兼顧各地現(xiàn)有做法，從監(jiān)督機 構定位、監(jiān)督工作內容、監(jiān)督工作程序到監(jiān)督機構和人員的 考核管理等方面，對工程質量監(jiān)督作了比較系統(tǒng)、科學的規(guī) 定，提出了要求。主要體現(xiàn)在六個方面：（一）關于工程質量監(jiān)督機構定位 工程質量監(jiān)督是為保證公共利益和公眾安全，對工程是 否執(zhí)行國家有關法律法規(guī)和工程建設強制性標準進行的監(jiān) 督，是政府監(jiān)管工程質量的重要手段。因此，工程質量監(jiān)督 機構雖然是受政府委托實施質量監(jiān)督，但履行的是行政管理 職能，本質上仍然屬于行政執(zhí)法機構。部令第一條將住房城鄉(xiāng)建設主管部門和工程質量監(jiān)督 機構統(tǒng)稱為主管部門，體現(xiàn)了對監(jiān)督機構行政執(zhí)法地位的認 可

12、。第三條規(guī)定“工程質量監(jiān)督管理的具體工作可以由縣級 以上地方人民政府建設主管部門委托所屬的工程質量監(jiān)督 機構實施?！边@遵循了 建設工程質量管理條例 “可以委托” 的規(guī)定，同時把工程質量監(jiān)督機構限定為建設主管部門所 屬，明確了工程質量監(jiān)督機構是各級建設主管部門下屬的單 位，是政府機構的一部分，而非社會上的一般中介機構。當 然，地方法規(guī)也可以作出更明確的規(guī)定，如陜西省建設工 程質量和安全生產(chǎn)管理條例就明確規(guī)定“縣級以上人民政 府建設行政主管部門對行政區(qū)域內建設工程質量和安全實 施監(jiān)督管理，其所屬的建設工程質量安全監(jiān)督機構負責具體 監(jiān)督管理工作” 。應該說， 2009 年初取消建設工程質量監(jiān)督費，也

13、為監(jiān) 督機構的“正名”提供了一個有利契機，大部分監(jiān)督機構由 此被調整為全額撥款的事業(yè)單位，向明確其執(zhí)法屬性邁出了 堅實的一步。目前，已有少數(shù)監(jiān)督機構實現(xiàn)了參公管理，從 國家事業(yè)單位分類改革的大趨勢看，這是監(jiān)督機構今后發(fā)展 的方向。（二）關于工程質量監(jiān)督方式 為進一步提高監(jiān)督效率，適應行政執(zhí)法的特點和要求， 部令規(guī)定了以抽查、抽測為主的工程質量監(jiān)督方式，這在第 五條和第六條中均有體現(xiàn)。抽查可以從兩個層面來理解，一 是在所監(jiān)督工程中抽查某一個或幾個工程，二是對一個具體 工程抽查某一項或幾項內容。對工程的抽查類似于交警執(zhí)法，是指在一定時間由主管 部門統(tǒng)一組織，通過巡視隨機確定受檢工程的工程質量檢查

14、活動。通過隨機抽查工程，事先不定點、不定期、不定檢查 內容，不提前告知，一是可以避免受檢單位做表面文章，監(jiān) 督人員更容易看到真實的情況，從而增強監(jiān)督檢查的有效性 和威懾力。二是可以更加靈活、合理地配置監(jiān)督資源，在一 定程度上緩解監(jiān)督工作量不斷增大與監(jiān)督力量嚴重不足之 間的矛盾，提高監(jiān)督效率。對內容的抽查是指主管部門在檢查一項工程時，根據(jù)有 關工程技術標準及規(guī)定，對工程參與單位履行質量責任的行 為以及有關工程質量的文件、資料和工程實體質量等隨機進 行的抽樣檢查活動。監(jiān)督人員到現(xiàn)場不是代替企業(yè)直接控制 工程質量或進行質量把關，而是進行執(zhí)法監(jiān)督檢查。嚴格執(zhí) 行有關法律法規(guī)和工程建設強制性標準，是工程

15、參建各方的 職責，監(jiān)督人員不可能對工程的各個方面全面檢查，只能通 過抽查部分環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)有關責任主體和責任人存在的違法違 規(guī)行為，責令改正，并依法進行處罰，以督促其自覺履行質與抽查方式相適應，監(jiān)督機構可遵循差別化監(jiān)督原則， 根據(jù)工程類別、重要性及工程參與單位的業(yè)績、信譽、質量 保證能力等情況實施分類監(jiān)督。對重要工程、住宅工程特別 是保障性住房和信譽差、質量保證能力弱的企業(yè)，要加大抽 查頻次；對帶有普遍性和比較嚴重的質量問題，要加大抽查 力度。（三）關于工程質量監(jiān)督內容和程序部令規(guī)定了 8 項監(jiān)督內容 ：一是監(jiān)督各方執(zhí)行法律法規(guī) 和工程建設強制性標準的情況；二是抽查涉及工程主體結構 安全和主要使用

16、功能的工程實體質量；三是抽查工程質量責 任主體和質量檢測等單位的工程質量行為；四是抽查主要建 筑材料、建筑構配件的質量，比如鋼筋、混凝土等；五是對 工程竣工驗收進行監(jiān)督；六是組織或者參與工程質量事故的 調查處理；七是定期對本地區(qū)工程質量狀況進行統(tǒng)計分析； 八是依法對違法違規(guī)行為實施處罰。部令還規(guī)定了對具體工 程項目實施質量監(jiān)督的 6 項程序 ：一是受理建設單位辦理質 量監(jiān)督手續(xù)；二是制訂工作計劃并組織實施；三是對工程實 體質量、工程質量責任主體和質量檢測等單位的工程質量行 為進行抽查、抽測；四是監(jiān)督工程竣工驗收；五是形成工程 質量監(jiān)督報告；六是建立工程質量監(jiān)督檔案。對每個工程， 都要嚴格按照上

17、述內容和程序認真做好監(jiān)督工作 。在此，要 特別強調以下兩點：一是關于辦理質量監(jiān)督手續(xù)。部令規(guī)定對工程項目實施 質量監(jiān)督，首先要受理建設單位辦理質量監(jiān)督手續(xù)。對于沒 有辦理監(jiān)督手續(xù)擅自開工建設的工程，有些同志認為不必再 進行監(jiān)督， 這種認識是不正確的。 質量監(jiān)督是一種執(zhí)法活動， 維護的是公共利益，不應存在執(zhí)法盲區(qū)。建設單位不履行告 知義務，不辦理質量監(jiān)督手續(xù)，是一種故意逃避政府監(jiān)管的 違法行為，建設工程質量管理條例專門設定了相應的處 罰條款，質量監(jiān)督機構絕不能放任、縱容這種行為。因此， 我們在日常抽查中，不能將范圍僅僅局限在已經(jīng)辦理監(jiān)督手 續(xù)的工程，而應是監(jiān)管區(qū)域內所有房屋和市政基礎設施在建 工

18、地，一旦發(fā)現(xiàn)這類行為，必須依法嚴肅查處。二是關于竣工驗收的監(jiān)督。在規(guī)定以抽查為主要監(jiān)督方 式的同時，部令還要求對所有工程竣工驗收進行到位監(jiān)督， 重點監(jiān)督驗收程序及組織實施情況，并抽查有關質量驗收資 料，這也是建設工程質量管理條例的要求。監(jiān)督有關單 位在重要環(huán)節(jié)的質量行為是必不可少的監(jiān)督形式，主要是為 了督促各方主體嚴格履行基本建設程序，落實質量責任，同 時避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，彌補抽查方式的不足。因此，監(jiān)督工 作應當將監(jiān)督抽查與竣工驗收監(jiān)督結合起來，在對工程實體 質量和各方質量行為加強日常監(jiān)督抽查的同時，認真做好竣 工驗收監(jiān)督工作。（四）關于工程質量監(jiān)督責任隨著政府問責制的建立和責任追究力度的不斷

19、加大，工 程質量監(jiān)督責任問題日益成為大家關注的焦點。部令第十一 條第二款專門規(guī)定了監(jiān)督機構對工程質量監(jiān)督承擔監(jiān)督責 任。那么，應如何看待監(jiān)督責任？一方面，要把監(jiān)督責任與 企業(yè)的主體責任區(qū)分開來，工程參建單位的有關人員按各自 職責對工程質量負終身責任，而政府的質量監(jiān)督則是對監(jiān)督 行為負責任。不能認為只要出了質量問題，監(jiān)督人員就必須 承擔責任。另一方面，監(jiān)督責任作為一種政府監(jiān)管責任，如 果存在失職瀆職行為，就必然要被追責。對此，部令第十七 條規(guī)定主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊， 構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給 予行政處分。在實踐中，還存在監(jiān)督責任的界定問題。應該

20、做的工作 沒有做到位，不應該做的事情亂作為，都會帶來責任風險。 因此，為建立完善工程質量監(jiān)督責任制，首先要科學合理地 界定工程質量監(jiān)督工作的職責，同時要嚴格按照規(guī)定開展工 作，既不能缺位，也不要越位，做到盡職盡責。（五）關于不良行為記錄管理 為進一步提高監(jiān)督工作成效，部令加強了關于不良行為 記錄管理方面的規(guī)定，第七條、第九條、第十條分別規(guī)定了 設置永久性標牌、建立工程質量信用檔案以及向社會公布在 檢查中發(fā)現(xiàn)的有關質量問題及整改情況，都涉及到不良行為 記錄管理及信用評價的要求。對此應該從 3 個方面來認識： 一是實施抽查和差別化監(jiān)管的需要。把工程建設各方責 任主體的違法違規(guī)質量行為記錄在案，為掌

21、握、判斷企業(yè)質 量保證能力和信譽提供第一手資料，是實施抽查和差別化監(jiān) 管的重要依據(jù)。同時對發(fā)現(xiàn)的重大問題及時進行公示，能夠 充分體現(xiàn)、有效保證抽查的效果和權威性。二是加強誠信體系建設的需要。強化不良行為記錄管理 工作，建立規(guī)范、統(tǒng)一的誠信信息平臺，通過公告、公示進 行信用懲戒和社會監(jiān)督，是促進各方主體自覺規(guī)范質量行 為、落實質量責任的重要手段。有些企業(yè)不怕罰款，就怕公 示，監(jiān)管部門要充分利用好這個手段，加大公示力度，充分 發(fā)揮市場機制對工程質量責任主體的約束作用。三是落實工程質量終身責任制的需要。工程項目在設計 使用年限內，工程各參建單位的法定代表人、工程項目負責 人、工程技術負責人、注冊執(zhí)業(yè)

22、人員要按各自職責對工程質 量負終身責任。工程竣工驗收合格后，在建筑物明顯部位設 置永久性標牌，載明建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位等 工程質量責任主體的名稱和主要責任人姓名，可促進對有關 單位和人員終身質量責任的追究。（六）關于工程質量監(jiān)督機構和人員考核管理 做質量監(jiān)督工作，首先要搞好自身隊伍的建設。部令規(guī) 定省級建設主管部門對監(jiān)督機構每三年進行一次考核。監(jiān)督 機構的條件有 3 個，包括人員、場所以及制度和信息化方面 的要求， 其中規(guī)定監(jiān)督人員應當占總人數(shù)的75 以上。這就要求我們的監(jiān)督機構要以專業(yè)人員為主，其他非專業(yè)人員必 須控制在 25 以內， 這是人員編制方面的基本要求， 要克服 困難落

23、實好。 部令第十三條規(guī)定了監(jiān)督人員具備的 4 個條件， 第十四條則是一項創(chuàng)新的規(guī)定，即監(jiān)督機構可以聘請中級職 稱以上的工程類專業(yè)技術人員協(xié)助實施工程質量監(jiān)督。這主 要是考慮到當前工程量大、技術難度高，比如地鐵工程專業(yè) 性很強，監(jiān)督機構很難在短期內具備足夠的監(jiān)督能力，這條 規(guī)定就為我們聘請專業(yè)人員，采用政府購買服務方式提供了 依據(jù)、創(chuàng)造了條件，有利于更好地開展監(jiān)督工作。在 2007 年制定的建設工程質量監(jiān)督機構和人員考核 管理辦法的基礎上，部令對監(jiān)督機構和人員的考核管理做 出明確規(guī)定，提升了法律層次，為開展好這項工作提供了更 加有力的支撐。按照部令要求，我部也將適時對各地監(jiān)督機 構和人員的考核情況進行監(jiān)督抽查。三、幾點要求（一）認真做好 5 號部令的貫徹實施工作 各地要抓緊組織開展部令的貫徹實施工作，加強對實施 工作的組織領導，結合本省實際盡快提出貫徹實施部令的工 作計劃和目標。要加強宣貫，組織多層次的學習、培訓，開 展專題研討與經(jīng)驗交流，使我們質量監(jiān)督系統(tǒng)的每一位同志 都能充分學習領會部令的精神和內容。要通過網(wǎng)絡、報刊等 新