旅游信息簡(jiǎn)報(bào)

1、旅游信息簡(jiǎn)報(bào)2017年第1期仙海區(qū)宣傳文化服務(wù)中心2017年1月16日PPP模式下旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)引言2009年發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)即提出“鼓 勵(lì)社會(huì)資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)依法投資旅 游產(chǎn)業(yè)。”2012年6月，國(guó)家旅游局發(fā)布關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資 本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)，明確鼓勵(lì)民間資本經(jīng)營(yíng)和管理旅游景 區(qū)、投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè) 改革發(fā)展的若干意見(jiàn)再次提出“推動(dòng)旅游市場(chǎng)向社會(huì)資本全面開(kāi) 放”。自2014年開(kāi)始，中央政府開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域大力推廣政府與社 會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱PPP模式）。PPP模式也給民營(yíng)企業(yè)參與旅游 景區(qū)的開(kāi)發(fā)提供

2、了一種新的思路。旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與PPP模式的契合性從適用范圍的角度，我國(guó)的PPP模式有三個(gè)基本特點(diǎn)：首先，政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產(chǎn)品和公共服 務(wù)的供給，因此，PPP模式適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化 運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。第二，PPP模式適用于投資總額巨大且需要專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理的 項(xiàng)目。對(duì)于這種項(xiàng)目，政府無(wú)力以財(cái)政資金投資建設(shè)，也缺乏管理 運(yùn)營(yíng)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)資本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP項(xiàng)目，都是經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，即存在 “使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的項(xiàng)目。旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是適合采用PPP模式的：首先，旅游景區(qū)本身具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。其次，大型旅游景

3、區(qū)的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)，需要巨大的投資和專業(yè)的 運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。第三，旅游景區(qū)項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性。旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律問(wèn)題1. 旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓依據(jù)采取PPP模式開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)，首先要根據(jù)地方制定的旅游條例 以及特定類型的旅游景區(qū)的所適用的法律法規(guī)，確定旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng) 權(quán)出讓的依據(jù)。對(duì)于法律法規(guī)允許將經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給企業(yè)的旅游景區(qū)， 應(yīng)進(jìn)一步確認(rèn)可以出讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍。此外，如相關(guān)法律法規(guī)規(guī) 定應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)方式選擇景區(qū)經(jīng)營(yíng)方的，在選擇PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方 式時(shí)，應(yīng)注意采用招標(biāo)方式。2. 付費(fèi)機(jī)制相關(guān)法律問(wèn)題首先，特定類型的旅游景區(qū)適用的法規(guī)中通常將門票經(jīng)營(yíng)的主 體限定為旅游景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。企業(yè)可以要求政

4、府通過(guò)財(cái)政將門票 收入支付給企業(yè)，但程序上應(yīng)注意符合預(yù)算法的要求。第二，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓可能需要依法支付對(duì)價(jià)。第三，無(wú)論是旅游景區(qū)的門票收入還是經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓收入， 法律、 法規(guī)或地方政策可能規(guī)定了該等收入的特定用途。第四，調(diào)價(jià)機(jī)制的問(wèn)題。社會(huì)資本為保障自身利益，可以要求 在合同中約定調(diào)價(jià)必須以合理的經(jīng)濟(jì)測(cè)算為基礎(chǔ)，并充分考量社會(huì) 資本的意見(jiàn)。3. 旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和 移交等工作的主體，而且是PPP項(xiàng)目合同中代表政府的簽約方。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的文件，“行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè) 運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”可以作為政府授權(quán)

5、的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。因 此，如果政府希望由政府部門或事業(yè)單位之外的主體作為 PPP項(xiàng)目 的實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)選擇適用國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的文件。4. 特殊景區(qū)的建設(shè)限制對(duì)于文物保護(hù)單位、自然保護(hù)區(qū)等特定類型的旅游景區(qū)，為保 護(hù)相關(guān)的資源，法律、法規(guī)中對(duì)于一定范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行了限 制，并要求取得主管部門的批準(zhǔn)。自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法規(guī)中也有此類對(duì)建設(shè)開(kāi)發(fā)、觀 光游覽、土地出讓等行為進(jìn)行限制的規(guī)定。社會(huì)資本在對(duì)特殊類型 的旅游景區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)于開(kāi)發(fā)建設(shè)的限 制，并符合相關(guān)規(guī)劃的要求。5. 上市限制問(wèn)題在PPP模式中，以門票經(jīng)營(yíng)權(quán)或景點(diǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為主營(yíng)業(yè)務(wù) 的景區(qū)平臺(tái)公司如有上市

6、計(jì)劃，可能面臨著政策障礙。結(jié)語(yǔ)多年來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有旅游資源的開(kāi)發(fā)一直采取以財(cái)政投入為主 的模式，一方面是因?yàn)檎辉敢鈱⒛軌驇?lái)穩(wěn)定財(cái)政收入的優(yōu)質(zhì) 旅游景區(qū)資產(chǎn)與企業(yè)分享，同時(shí)也因?yàn)槿鄙僖粋€(gè)良好的商業(yè)模式促 進(jìn)政府與企業(yè)就景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行合作。在政府職能轉(zhuǎn)變及政府投資體制改革的大背景下，PPP模式也 許能夠?yàn)槠髽I(yè)投資旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供新的契機(jī)。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)模式探討1、以中心城市為依托的開(kāi)發(fā)模式依托中心城市發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，要重點(diǎn)考慮鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的區(qū)位、 特色、類型和功能等因素。第一，這類鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品離中心城市的 最佳距離不宜超過(guò)1小時(shí)車程，有良好的可進(jìn)入條件。第二，應(yīng)注 重產(chǎn)品的自然性、觀賞性、參

7、與性、文化性、娛樂(lè)性，應(yīng)進(jìn)行多樣 化開(kāi)發(fā)，以迎合城市人多樣化需求，每個(gè)景點(diǎn)應(yīng)根據(jù)自身的資源優(yōu) 勢(shì)和企業(yè)實(shí)力進(jìn)行特色化開(kāi)發(fā)，以促成各景點(diǎn)間產(chǎn)品的互補(bǔ)性，防 止產(chǎn)品的雷同。第三，城市周邊的鄉(xiāng)村產(chǎn)品類型和功能主要依據(jù)市 場(chǎng)需求和資源特色現(xiàn)定，有很大的靈活性，目前世界上流行的產(chǎn)品 類型主要有：觀光型、休閑型、體驗(yàn)型、品嘗型、購(gòu)物型、游樂(lè)型、 綜合型等，功能可以是單一的，也可以是復(fù)合的。依托中心城市發(fā) 展鄉(xiāng)村旅游是國(guó)內(nèi)外最為常見(jiàn)的一種模式。2、以著名景區(qū)為依托的開(kāi)發(fā)模式首先，應(yīng)明確其客源主要來(lái)自所依托的著名景區(qū)，有明顯的“搭 便車”現(xiàn)象，因而這類鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品與其所依托景區(qū)的距離以近為 佳。其次，應(yīng)考慮其

8、開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模。這類產(chǎn)品的 開(kāi)發(fā)應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)地方性和民族性，要在優(yōu)美生態(tài)和田園風(fēng)光的基礎(chǔ) 上突出本土文化，可以說(shuō)這類產(chǎn)品的靈魂是民俗風(fēng)情、民族風(fēng)情和 居民生活的文化提升和景觀化。這類景點(diǎn)的規(guī)模不宜太大，因?yàn)槠?客源通常只是其依托景區(qū)客源的一部分，關(guān)鍵是要突出特色，做出 精品。3、公司+農(nóng)戶公司+農(nóng)戶型模式，是對(duì)具有旅游特色的村鎮(zhèn)，通過(guò)引進(jìn)有經(jīng)濟(jì) 實(shí)力和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善環(huán)境， 指導(dǎo)鄉(xiāng)村居民開(kāi)發(fā)住宿、餐飲接待設(shè)施，組織村民開(kāi)展民族風(fēng)情、 文化旅游活動(dòng)，形成具有濃郁特色和吸引力的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，吸引 和招徠國(guó)內(nèi)外旅游者。4、“政府+公司+農(nóng)村旅游協(xié)會(huì)+旅游社”模式這一模式的特點(diǎn)是發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合理 分享利益，避免了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)度商業(yè)化，保護(hù)了本土自然和文 化資源，增加了