三舊改造政策分析——以東莞為例

1、“三舊 ”改造政策分析 以東莞市為例 劉云剛 黃思騏 袁媛 摘 要 2009 年 8 月廣東省政府關于 推進 “三舊 ”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見出臺標志著 “三舊 ”改造在廣東省正式推開。 本文以東莞市為例分析了 “三 舊”改造政策的實施過程及其創(chuàng)新點并運用博弈論對“三舊 ”改造政策進行了綜合評價進而探討了政策的實施前景。研究 發(fā)現(xiàn)在 “三舊 ”政策框架下城市中心區(qū)及發(fā)展條件較好的工業(yè) 區(qū)的改造意愿和改造可行性將增強而市區(qū)外圍、低效廠房和 偏遠舊村則將成為政策死角。針對這些問題應進行市鎮(zhèn)協(xié) 調(diào)、平衡開發(fā)等補充政策。 關鍵詞 “三舊 ”改造政策分析政策 創(chuàng)新博弈論東莞市 【中圖分類號】 T

2、U984 “三舊 ”是一個代 名詞最早出現(xiàn)在 2007 年佛山市人民政府關于加快推進舊 城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定中此后逐漸被社會輿論和政 府沿用用來指代舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房。相應地 “三舊 ”改 造是指針對 “舊城鎮(zhèn) ”、“舊廠房 ”和“舊村居 ”的改造包括城鎮(zhèn) 轄區(qū)內(nèi)的舊民居、舊商鋪、舊廠房、城中村、空心村、舊物 業(yè)等的改造和市容村貌的整治等1。2009 年 8 月廣東省政府關于推進 “三舊 ”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見出臺 標志著 “三舊 ”改造政策在廣東省正式實施。 關于“三舊”改造 已有楊廉、袁奇峰 2010 針對佛山聯(lián)滘案例具體展示了基于 “三舊 ”改造的村莊改造實施過程和土

3、地整理模式2。但是“三舊”改造政策究竟對原有政策體系有何突破對現(xiàn)有改造模式 有何影響政策實施產(chǎn)生哪些影響等等問題還需進一步深入 分析。當然關于城中村與舊村改造、城市更新與舊城改造、 舊廠與舊工業(yè)區(qū)改造等主題的研究已經(jīng)有很多 3-12 但這些 研究并未直接回答 “三舊 ”改造本身的問題。從根本上看 “三 舊”改造是廣東省面向城市更新的一次積極的政策嘗試是一 個政策創(chuàng)新過程因此它必然帶有不同于之前主題改造的特 點。本文在此以東莞市為例分析廣東的 “三舊 ”改造政策希望 能夠通過該案例分析揭示該政策的創(chuàng)新點和實施前景為進 一步完善 “三舊 ”改造也為其他地區(qū)的類似更新提供政策借 鑒。 【基金項目】國

4、家自然科學基金項目 40701041 教育部 博士點基金項目 20070558072 留學回國人員科研啟動基金項 目資助。 2 一、 “三舊 ”改造的政策展開 改革開放以來珠三 角地區(qū)大力發(fā)展外向型經(jīng)濟帶動了大量制造業(yè)和外來流動 人口快速進入該地區(qū)。由于缺乏合理的規(guī)劃和有效的控制政 策許多集體經(jīng)濟組織繞開土地管理法和市、鎮(zhèn)政府直接 與投資者簽訂集體土地使用權出讓協(xié)議將集體土地通過掛 靠、租賃等方式供其他個人和單位使用形成了土地交易的灰 色市場同時村民亂占耕地、私建房屋的狀況也愈來愈普遍。 建設用地日趨不足另一方面居民對城市居住環(huán)境的要求也 愈來愈高。在這些壓力下珠三角各地市陸續(xù)出臺了有關舊城

5、鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房改造的系列政策試圖緩解日益突出的人 地矛盾如表 1 東莞市的相關政策。但是這些政策在執(zhí)行過程 中不斷受阻土地功能置換日益困難補償標準日益提高競標 成本日益高漲導致企業(yè)和地方政府對舊城、舊村、舊廠改造 的熱情日漸降低。 “三舊 ”問題雖日益嚴重但另一方面對其治 理的行動力度卻并沒有相應提升。這成為 “三舊 ”改造政策出 臺的主要背景和原因。 表 1 近年東莞市有關 “三舊 ”改造的 主要政策 出臺時間 政策名稱 2001.8.15 東莞市土地收購 儲備實施辦法 2001.10.16 東莞市村鎮(zhèn)規(guī)劃管理規(guī)定 2002.1.25 東莞市土地管理規(guī)定 2004.5.13 東莞市 “村

6、改居 ” 工作實施方案 2004.5.14 東莞市關于 “村改居 ”工作若干問題 的指導意見 2004.6.25 東莞市農(nóng)村股份合作制改革實施方 案 2005.9.2 東莞市集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理實施辦法 2006.6.30 東莞市整治舊村工作實施方案 2006.7.18 關于規(guī) 范和加強我市村居民公寓規(guī)劃建設管理的通知 2006.8.9 東 莞市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法 2007.1.1 東莞市集體 建設用地使用權流轉(zhuǎn)收益用于社會保障的管理辦法 在此背 景下 2009 年 8 月廣東省在參考佛山、深圳、廣州、珠海等 地市實踐經(jīng)驗的基礎上正式在全省推開了 “三舊 ”改造工程。 “三舊

7、”改造通過用地指標的調(diào)配和相鄰地段聯(lián)合開發(fā)等措施 使舊城、舊村和舊廠在統(tǒng)一規(guī)劃下得到統(tǒng)籌改造并且在土 地、財政和規(guī)劃政策等方面 “三舊 ”改造都比之前的歷次主題 項目都更為開放、大膽。因此不難看出此次 “三舊 ”改造不僅 是作為一次城市更新運動同時也是廣東省推進產(chǎn)業(yè)升級、制度創(chuàng)新和空間調(diào)整的一個戰(zhàn)略舉措 13。而東莞作為廣東省四 個“三舊 ”改造試點市之一從一開始便積極加入了此次改造進 程其相關政策如表 2 所示。 表 2 東莞市 “三舊 ”改造主要政 策 出臺時間 政策名稱 2009.3.10 東莞市實施 “三舊 ”改造土 地管理暫行辦法 2009.4.15 東莞市已建房屋補辦房地產(chǎn)權 手續(xù)

8、總體方案 2009.8.13 東莞市推進 “三舊 ”改造工作方案 3 2009.12.16 東莞市 “三舊 ”改造實施細則試行 2009.12.16 東 莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引試行二、“三舊 ”改造的政策創(chuàng)新 由于 “三舊 ”改造是在省政府組織下推行并且之前已 經(jīng)積累了如佛山、深圳、廣州等地市的眾多政策經(jīng)驗因此整 個“三舊 ”改造政策體系與之前的相關政策體系相比有了很大 不同。內(nèi)容涉及到多方面包括國土、建設、規(guī)劃、房管、產(chǎn) 業(yè)、財政、稅收等。以東莞市為例其中主要的政策創(chuàng)新如下 所述。 1. 歷史問題處置 “三舊 ”改造政策規(guī)定根據(jù)用地行為 的發(fā)生時間和拆遷改造類型將 “三舊 ”改造用

9、地分類處理按用 地行為發(fā)生時的法律政策處理完善征收手續(xù)。此政策意在解 決征地補償安置標準的區(qū)域差異問題同時為之前沒有合法 用地手續(xù)的用地也提供了完善手續(xù)的機會。 2. 用地報批手 續(xù)簡化 按原規(guī)定 “三舊 ”改造需按該土地使用前的地類報批 需扣減指標和繳交新增建設用地土地有償使用費需占補平 衡。 “三舊”改造政策對納入 “三舊 ”改造范圍的用地不管原來 是建設用地還是農(nóng)用地全部采用現(xiàn)狀即建設用地報批。這樣 就免除了辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的手續(xù)為進一步改造降低了成本。 3. 供地出讓方式多元化 按照舊規(guī)定凡國有經(jīng)營性和工業(yè)用地 無論改造主體是誰均要入市交易。 “三舊 ”改造政策規(guī)定除政 府收購儲備后再次供地

10、必須以招拍掛的形式出讓外其他情 形可協(xié)議出讓。這一規(guī)定簡化了供地方式大大調(diào)動了使用者 的積極性。 4. 改造模式多樣化 按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定需 要改造的 “三舊 ”項目可以根據(jù)實際情況選擇適合的模式包括 政府主導改造、社會資金參與改造、集體經(jīng)濟組織自行改造 和原土地權利人自行改造等四種類型。這為吸引更多社會力 量參與改造創(chuàng)造了制度條件。 5. 稅費減免 按照舊規(guī)定辦理 土地征收手續(xù)需要繳納新增建設用地有償使用費、耕地占用 稅和耕地開墾費等。按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定用地行為發(fā)生 在 1987 年 1 月 1 日前的不需要繳納任何費用直接確權發(fā)放 證書用地行為發(fā)生在 1987年 1月1

11、日至 2007年 6月30日 之間的免交新增建設用地有償使用費、耕地占用稅和耕地開 墾費以減輕業(yè)主的負擔。 6. 出讓金補繳減免 4 按照舊規(guī)定 建設項目申請增加容積率需補繳土地出讓金。按照 “三舊 ”改 造政策規(guī)定在單宗項目拆建改造中對生產(chǎn)性工業(yè)用地因增 資擴產(chǎn)需要而申請?zhí)岣呷莘e率的可以不再補繳土地出讓金 和配套設施費。 7. 稅費返還 按照舊規(guī)定拆遷改造中需要繳 納耕地占用稅、契稅、征地管理費等 13 項土地稅費經(jīng)營性 用地需向省繳納約 90元/平方米向市繳納約 230 元/平方米向 鎮(zhèn)街繳納約 40 元 /平方米。按照 “三舊 ”改造政策規(guī)定市級的 土地稅費全部返還給鎮(zhèn)街從而增加了鎮(zhèn)街的

12、土地財稅收入 以提高鎮(zhèn)街進行 “三舊 ”改造的積極性。 8. 土地出讓金分成 對于政府主導或引進社會資金參與的 “三舊 ”成片拆遷改造項 目土地出讓金扣除農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后余額全部歸鎮(zhèn)街對 于集體經(jīng)濟組織將其所有的集體建設用地改變?yōu)閲薪ㄔO 用地后自行改造的 “三舊 ”成片拆遷改造項目土地出讓金扣除 農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后余額全部歸村或社區(qū)對于集體經(jīng)濟組 織將其所有的集體建設用地改變?yōu)閲薪ㄔO用地后與有關 單位合作開發(fā)建設的 “三舊 ”成片拆遷改造項目土地出讓金扣 除農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后市、鎮(zhèn)、村按 244 比例分成對于在改 造中需要搬遷的國有企業(yè)鎮(zhèn)街可從其地塊的土地出讓純收 益中按 3060 的比

13、例返還給企業(yè)對于通過征收農(nóng)村集體建設 用地進行經(jīng)營性開發(fā)的鎮(zhèn)街可從該地塊的土地出讓純收益 中按 3060 的比例返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等。這些土地 收益分成新政策旨在減少原用地者對 “三舊 ”改造的抵觸情緒 以調(diào)動他們參與改造的積極性。 三、“三舊 ”改造政策評價 那 么這次 “三舊”改造中誰會獲得最大利益在此本文仍以東莞市 為例利用博弈論對 “三舊 ”改造政策創(chuàng)新的影響進行評價 14-15。這里采用完全信息靜態(tài)博弈博弈各方均采取純策略主 要的博弈方有政府 村集體和村民、政府 私有工廠業(yè) 主、政府 城市居民和商鋪業(yè)主、市政府 鎮(zhèn)區(qū)政府。 此外由于國有企業(yè)、公共單位由政府主管獨立性不強因而不

14、作討論。 表 3 “三舊 ”改造博弈方及其博弈目的 博弈方 具體 博弈參加者 博弈目的 政府 市政府 促進經(jīng)濟發(fā)展提高城 市品質(zhì)解決土地供需矛盾、 加大本級財政收入 鎮(zhèn)區(qū)政府 “三 舊”產(chǎn)舊村 村集體經(jīng)濟組織、村民 提高收入改善居住環(huán)境 舊廠 私有工廠業(yè)主 增加企業(yè)利潤 5 權者 國有工廠 舊城 城市居民 改善居住環(huán)境 商鋪業(yè)主 提高租金收入 公 共單位醫(yī)院、學校等 1. 政府 村集體和村民 在“三 舊”產(chǎn)權關系中村集體和村民擁有相對完整的土地產(chǎn)權包括 所有權、占有權和使用權這使其同政府的討價還價能力較 強。但是村集體和村民不能將土地出售、贈與、抵押或出租 給其它單位和個人也不能擅自將土地用作

15、非農(nóng)用途尤其是 建設用途。在 “三舊 ”改造政策出臺前村集體和村民如果想對 舊村進行改造主要有兩種選擇在政府主導下變集體用地 為國有用地政府及其下屬企業(yè)負責拆遷然后由開發(fā)商開發(fā) 村民得到拆遷補償村集體繞過政府直接與開發(fā)商簽訂協(xié) 議將拆遷后的土地用于商品房小產(chǎn)權房或經(jīng)營性用地開發(fā) 村集體和開發(fā)商對收益進行分成這時村集體違規(guī)擁有了土 地的支配權。兩者中前者為合法改造后者為違規(guī)改造。圍繞 改造與不改造、改造合法與否、是否嚴格執(zhí)法等問題政府與 村集體和村民展開博弈如表 4 所示。 表 4 中 ZS XCB1 C 表示政府嚴格執(zhí)法且村集體和村民合法改造時政府因改造帶來的經(jīng)濟發(fā)展、城市品質(zhì)提升、土地供給壓

16、力減小、土地 出讓金和稅費收取而獲得的收益 ZS 以及由于嚴格執(zhí)法付出 的額外的行政和司法成本 XC 政府純收益為 ZS XC 村民通 過合法改造獲得的政府補償為 B1 付出的代價包括失去房屋 和土地及其衍生的收入為 C村民的純收益為 B1 Co其它博 弈結(jié)果以此類推其中 F 表示村集體和村民違規(guī)改造被政府阻 止后支付的罰款 ZC 表示因違規(guī)改造引起的政府損失 S 表示 違規(guī)改造中村民和村集體的收益。顯然SgtOFgtO而由東莞市以往的改造經(jīng)歷來看 ZSXCgtOBI CltOZCgtXC。由劃線法 可知兩者博弈的純策略中不存在納什均衡因此用箭頭法分 析博弈過程。由00開始這時村集體和村民不進

17、行改造政府 處于寬松執(zhí)法狀態(tài)接著趁執(zhí)法寬松之際村民和村集體為獲 得收益 S 進行違規(guī)改造造成政府損失 ZC 博弈進入 ZCS 政 府為了減少損失會嚴格執(zhí)法從而使雙方均受損博弈進入 XC F 為了規(guī)避損失村集體和村民會選擇不改造博弈進 入一XC0此后政府為節(jié)約行政和司法成本會減少額外的支 出博弈進入00然后博弈進入下一輪循環(huán)。由此可見在政策 創(chuàng)新前村民和村集體的改造意愿徘徊于不改造和違規(guī)改造 之間改造難以進入正常軌道此時推行改造會遇到較大阻力?！叭f ”改造政策出臺后舊村改造中最重要的創(chuàng)新點就是首次 將村納入到土地出讓收益的分成中即政府讓利、村集體和村 民得利。相應的博弈如表5所示。表中 B表示

18、政府6的讓利B2表示政府讓利后村民獲得的補償和收益BB2 B1由于“三舊”問題已經(jīng)十分嚴重 ZS 中土地出讓金和稅費所占比 例已變得較小如東莞市委書記曾表示政府進行改造的目的 并不是為了賺錢因此可以認為 ZS XC Bgt0 表 5中其它 字母代碼含義與表 4相同。由劃線法可知兩者博弈的純策略 中仍不存在納什均衡同樣用箭頭法進一步分析博弈過程。遵 循與上面論述中相同的原則博弈的過程由寬松執(zhí)法和不改 造的00宀寬松執(zhí)法和違規(guī)改造的 一ZCS嚴格執(zhí)法和違規(guī) 改造的一XC F-嚴格執(zhí)法和合法改造的 ZSXC BB2 C-寬松執(zhí)法和合法改造的 ZS BB2 C-寬松執(zhí) 法和違規(guī)改造的一ZCS然后進入下

19、一輪循環(huán)。通過分析可知 在政策創(chuàng)新后村民和村集體的改造意愿介于合法改造和違 規(guī)改造之間政策效果有所進步但問題仍未得到根本解決即 博弈沒有達到既能節(jié)約政府執(zhí)法成本又能促進 “三舊”改造正 常進行的均衡狀態(tài)。 表 4 政府與村集體和村民的博弈政府 不讓利時 村集體和村民 合法改造 違規(guī)改造 不改造政府 嚴格執(zhí)法 ZSXCB1 C XC F T XC0 J寬松執(zhí)法 ZSB1 C T ZCS J 0表5政府與村集體和村民的博弈 政府讓利時 村集體和村民 合法改造 違規(guī)改造 不改造政 府 嚴格執(zhí)法 ZSXC BB2 C J J C F XC0 寬 松執(zhí)法 ZS BB2 C T ZCS J 00 2.政府

20、 私有 工廠業(yè)主 與村集體相比私有工廠業(yè)主只有土地的使用權。 而且私有工廠業(yè)主不具有集體性在政府的管理如罰款、吊銷 營業(yè)執(zhí)照、阻止違法用地活動等面前沒有太多討價還價的余 地。因此該組博弈的主動方為政府私有工廠業(yè)主只有改造和 不改造兩種選擇。 私有工廠業(yè)主進行改造的目的是提高企 業(yè)利潤具體的方式主要有兩種拆除舊廠房建設新型廠房 提高容積率進而擴大生產(chǎn)規(guī)模調(diào)整土地使用性質(zhì)進入利 潤率更高的行業(yè)。在 “三舊 ”改造政策出臺前不論哪種改造方 式土地都必須由政府采用收回、收購或置換土地使用權等方 式納入土地儲備再進入土地交易市場企業(yè)包括原有用地企 業(yè)需要重新競標拿地。這樣一來原用地企業(yè)將面臨繁瑣的土 地

21、交易程序和更高的地租而且 7 還要擔負拿不到地的風險 這些成本在表 6 中由 FC1 來表示。 而企業(yè)由于利潤提高而得 到的收益為H政府收益為ZS。由東莞市過去的實際情況來 看企業(yè)的改造純收益 H FC1lt0 許多私有工廠寧愿低效利用 土地也不愿進行改造。這時雙方的總收益為 0。 “三舊 ”改造 政策出臺后生產(chǎn)性工業(yè)用地因增資擴產(chǎn)需要申請?zhí)岣呷莘e 率的不再調(diào)整土地出讓金和建設配套設施費將工業(yè)用地改 為經(jīng)營性用地的只需要補繳土地出讓金簽訂出讓合同變更 協(xié)議或重新簽訂出讓合同即可。這樣一來私有工廠業(yè)主的改 造成本大大降低即 FC2ltFC1 如果企業(yè)預計純收益 H FC2gt0 則改造就可由私有

22、工廠業(yè)主自發(fā)進行。同時如前 所述由于政府收益 ZS 中土地出讓金和稅費所占比例已變得較小因而由于讓利所損失的土地溢價收益DZItZS。這時雙方總收益為 ZS DZH FC2gt0。 由此可見政府在舊廠改 造中的讓利可以促進工業(yè)用地的改造提高土地的效率進而 讓社會總效益得到提升。因此此方面的政策創(chuàng)新是值得肯定 的。 表 6 政府與私有工廠業(yè)主的博弈 私有工廠業(yè)主 改造 不改造 政府 不讓利 ZSH FC1 00讓利ZS DZH FC2 00 3.政府 城市居民和商鋪業(yè)主在“三舊 ”產(chǎn)權者中城市居民和商鋪業(yè)主最為弱勢不僅在土地使用權上 是典型的 “散戶 ”而且各個業(yè)主在參不參與改造的問題上往往 意

23、見相左與政府討價還價的能力較弱。因此在該組博弈中政 府是絕對的主動方。在舊城改造中最為關鍵的問題是拆遷補 償只要貨幣或?qū)嵨镅a償不低于原有物業(yè)價值進行改造遇到 的阻力將不大具體博弈如表 7 所示。 表 7 中 ZS 表示政府從 改造中得到的收益 B1 表示 “三舊 ”改造政策出臺前居民和商 鋪業(yè)主獲得的補償和收益 B表示政府的讓利 B2表示政府 讓利后居民和商鋪業(yè)主獲得的補償和收益BB2 B1。三舊”改造政策出臺前根據(jù) 東莞市城市房屋拆遷管理辦法 和 東莞市城市房屋拆遷搬遷補助費、臨時安置補助費標準和 因拆遷非住宅房屋造成停業(yè)的補償標準等拆遷管理法規(guī)政 策的規(guī)定城市居民和商鋪業(yè)主得到的補償往往不

24、及原有產(chǎn) 權的價值即 B1 CIt0 。如在南城的一次改造中由于補償價與 周圍商品房價差距太大居民獲得的貨幣補償只能夠買原有面積約一半的房屋。此時城市居民和商鋪業(yè)主將選擇不改造 博弈雙方總收益為 0。“三舊 ”改造政策出臺后對拆遷補償方 式進行了重大改進。補償?shù)姆绞街饕腥N按照拆一賠一”進行房屋產(chǎn)權調(diào)換按照被拆房屋所處地區(qū)附近的 8 新 建普通商品房市場價格評估確定補償價進行貨幣補償以 上兩種方式相結(jié)合。這樣一來城市居民和商鋪業(yè)主可以用舊 房換新房改善居住條件純收益B2 O0其改造意愿被大大提升博弈雙方總收益為 ZS BB2 CgtO。與舊廠改造相似 政府在舊城改造中的讓利可以提高業(yè)主參與改

25、造的積極性 進而提升社會總效益此方面的政策創(chuàng)新也值得肯定。表 7政府與城市居民和商鋪業(yè)主的博弈 城市居民和商鋪業(yè)主 改造 不改造 政府 不讓利 ZSB1 C 00讓利ZS BB2C 00 4. 市政府 鎮(zhèn)區(qū)政府 按照常理來講作為上下 級市政府和鎮(zhèn)區(qū)政府本不應該存在博弈關系但是由于財政 分家以及開展工作時具體面對的工作對象不同兩級政府在 容積率控制、商品房開發(fā)等問題上會產(chǎn)生一定分歧。鎮(zhèn)區(qū)政 府偏向于少留空地、提高地塊容積率和促進商品房開發(fā)這樣 一來地塊開發(fā)的收益就會提高開發(fā)商的參與意愿會更強政 府的工作能更好地開展鎮(zhèn)區(qū)財政收入也更多。為保障 “三舊 ” 改造的質(zhì)量市政府則偏向于嚴格控制地塊容積率、增加公共 設施配套。圍繞這些分歧兩級政府展開博弈其中作為上級的 市政府是絕對的博弈主動方具體博弈見表8。 表 8 中 SZS表示市政府從改造中的獲益 ZZC 表示鎮(zhèn)區(qū)政府因無法從改 造中獲得額外收益而工作不積極由此對市政府造成的損失 ZZS 表示由于市政府管理寬松導致鎮(zhèn)區(qū)政府乘機違反規(guī)定進 行改造如減少空地面積、提高地塊容積率等由此增加的財政 收入 N 表示鎮(zhèn)