中國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

1、中國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型文章來源 畢業(yè)論文網(wǎng)  作為生產(chǎn)關(guān)系，一定土地制度的設(shè)置主要在于兩個根據(jù)，一是政治理念的導(dǎo)向堅持，另一則是社會發(fā)展的宏觀背景。在政治方面，社會主義中國的土地制度只能是公有性質(zhì)的;然而另一方面，這種制度只有適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的總體需要才可能是真實有效的。在此意義上講，新中國成立以來的土地制度事實上已經(jīng)經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型，而現(xiàn)在正面臨著第三次轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化要求，也就是如何建立與社會主義市場經(jīng)濟相一致的土地制度。市場經(jīng)濟的基本原則，是以平等的方式獲得的平等權(quán)利的交易和讓度，因此，土地制度轉(zhuǎn)型的任務(wù)，是如何創(chuàng)制一種單一代理的選擇型公共制。1土地制度轉(zhuǎn)型中的所有制與市場新中國

2、的成立使得現(xiàn)代化建設(shè)成為可能，而社會主義方向決定了土地的公有性質(zhì)。從土地公有制的建立來講，這其實是土地革命的結(jié)果，不過，從土地制度的初次設(shè)置和以后的各項改革來看，所要解決的核心問題都是人與地的關(guān)系，而土地制度的歷次轉(zhuǎn)型也是以這個關(guān)系為基點的。所謂轉(zhuǎn)型行政管理，指的是在保持和延續(xù)某種基本特性前提下的全面改革。在此意義上講，新中國成立以來農(nóng)村土地制度一以貫之的基本特性可稱之為“國控代理制”。在這個制度中，土地的所有權(quán)屬于國家，集體組織名義上代理國家擁有土地所有權(quán)，但實際實施的是土地產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)戶或農(nóng)民個體則以各種方式享有土地的使用權(quán)和物權(quán)。從生產(chǎn)關(guān)系的主體來講，土地制度的主要

3、構(gòu)成關(guān)系是農(nóng)民和土地;而從運作機制來講，改革開放實行的是從政社合一的計劃體制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的社會主義市場經(jīng)濟體制。因此，既然土地公有的剛性原則是保持和延續(xù)的，那么土地轉(zhuǎn)型的核心問題，主要就是如何處理所有制和市場的關(guān)系，而且在很大程度上，人與土地的關(guān)系決定著土地所有制與市場的關(guān)系。土地制度的第一次轉(zhuǎn)型，就是建立了集體公有性質(zhì)的人民公社制度。新中國成立后的土地法大綱實現(xiàn)了平均地權(quán)，但是，土地私有與社會主義的政治特性是矛盾的，而且，從現(xiàn)代化建設(shè)的要求來講，小農(nóng)的自然經(jīng)濟也能不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，土地公有制的建立是必然的選擇。在這個制度中，人民公社以集體的名義代理國家實施土地的所有權(quán)，不過從運作的實際

4、情況來看，政社合一體制能夠擁有的只是產(chǎn)權(quán)中心。在不嚴格的意義上，所有權(quán)(ownership)和產(chǎn)權(quán)(property rights)可以是同一個意思，或者互換通用，不過在馬克思主義經(jīng)濟學(xué)中，這兩者還是有區(qū)別的，而且所有權(quán)相對產(chǎn)權(quán)來說應(yīng)該是一個高位概念。因此，在人民公社的產(chǎn)權(quán)運作中，農(nóng)戶或農(nóng)民個體是以身份資格的隸屬形式獲得土地的公有權(quán)利的。換句話說，人與土地的關(guān)系體現(xiàn)為身份資格的平等權(quán)利，而政社合一體制并不具有現(xiàn)代企業(yè)制度產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的機制和特征。因此，人民公社的土地制度是一種義務(wù)型的公有制，從讓渡和交易的角度來講，平等的權(quán)利并沒有形成相應(yīng)的市場。事實上，正是因為經(jīng)濟活動是由政治理念來計劃

5、的，所以作為組織實體的人民公社和利益主體的農(nóng)戶或個人都無法對自己的權(quán)利負責(zé)，而這就是人民公社的集體所有制不能支撐農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的根本原因。改革開放實現(xiàn)了土地制度的第二次轉(zhuǎn)型，其核心內(nèi)容，就是各種形式的責(zé)任制。從運作機制來講，責(zé)任制實施的就是現(xiàn)代企業(yè)制度產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))的分離，農(nóng)戶以責(zé)任的方式成為經(jīng)濟活動中的獨立實體。在這個制度中，所有權(quán)仍是國家擁有，集體以其代理身份只對土地所有權(quán)的運作具有決定性或終極性的處分權(quán)能，農(nóng)戶或農(nóng)民個體依據(jù)責(zé)任制具有有限的和相對的產(chǎn)權(quán)處分權(quán)能。平等的權(quán)利仍然是身份資格，但市場已經(jīng)由責(zé)任機制、使用權(quán)、以及部分產(chǎn)權(quán)處分權(quán)能建立起來。相對改革開放以前的義務(wù)型公有制，這

6、種土地生產(chǎn)關(guān)系可以叫做利益型公有制。也就是說，國家、集體和個人的利益關(guān)系不再完全由計劃決定，經(jīng)濟活動的現(xiàn)代化實效本身成了政治理念的實際導(dǎo)向。但是，一方面由于所有權(quán)的國家擁有，以及由此帶來的對土地使用性質(zhì)的剛性規(guī)定，另一方面由于農(nóng)村組織的功能局限、以及農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)業(yè)形態(tài)特點，平等權(quán)利的運作空間實際上只是一種責(zé)任市場，嚴重缺失平等交易。在此意義上講，征、占地的補償、各種稅費的減免、支農(nóng)投入的加大等等做法，在很大程度上應(yīng)該只是面對利益性公有制存在的問題而采取的權(quán)宜措施，不過從積極方面說，這也是在為土地制度的又一次現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型準備條件。第三次轉(zhuǎn)型的發(fā)生主要是由于城市化進程對農(nóng)村土地的擴張占用、以及現(xiàn)代農(nóng)

7、業(yè)經(jīng)營方式的相應(yīng)要求，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)對此我有過多篇專門的論述，比如中國現(xiàn)代化對西方的影響，河北人民出版社1999年版，第四章計劃與市場、打開視域比較現(xiàn)代化研究，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，社會轉(zhuǎn)型的有效及創(chuàng)新等。 營權(quán)(使用權(quán))相分離的責(zé)任制已不能滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要。作為轉(zhuǎn)型開始的標志性政策，就是中共十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定。文件中涉及生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的主要因素，是農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。雖然這次轉(zhuǎn)型的結(jié)果還有待實踐來充實，不過至少在邏輯上有三個基本問題是清楚的。第一，再次轉(zhuǎn)型的性質(zhì)仍然是土體生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，其形成的土地制度大體上可以叫做選擇型公共制;第二，轉(zhuǎn)型的

8、內(nèi)容針對或要解決的主要問題，是將農(nóng)戶或農(nóng)民個體的平等權(quán)利逐步由身份資格轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)和物權(quán)的市場選擇;第三，隨著社會主義市場經(jīng)濟的土地運作，轉(zhuǎn)型的途徑很可能在于如何創(chuàng)制一種包括產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和物權(quán)的單一代理機制，也就是使平等權(quán)利的交易和讓渡成為土地市場經(jīng)濟的基本根據(jù)和運作機制。2選擇型公共制中的土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和物權(quán)從上可以看出，所謂第三次轉(zhuǎn)型不過是對現(xiàn)行土地制度的運作及其發(fā)展所做的判斷，不過，這并不是一般意義上的應(yīng)然性預(yù)測，而是針對存在的主要問題和可能的解決途徑所做的分析。概括地說，選擇型公共制主要包括兩層含義，一是農(nóng)村土地的公有制性質(zhì)，二是農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)使用的市場性選擇。這種所有制的公有性質(zhì)，指的

9、仍是國家的最終性和決定性擁有權(quán)，或者說是控制性擁有。但是，只有集體和農(nóng)戶或農(nóng)民個體以某種方式把土地的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)永久性地承接過來，責(zé)任主體才能在物權(quán)的意義上保證自己的土地權(quán)益。因此，土地制度第三次轉(zhuǎn)型的真實任務(wù)在于，國家的控制權(quán)需要經(jīng)過與集體和農(nóng)戶或農(nóng)民個體的市場交易才能真實實施。從現(xiàn)實可能來講，實現(xiàn)這個任務(wù)的主要途徑就是創(chuàng)制農(nóng)村土地的永佃制。由于租佃本身具有選擇的性質(zhì)，而土地所有權(quán)又是由國控的所有制和選擇的永佃制共同實現(xiàn)的，所以可以合乎邏輯地稱之為“選擇型公共制”。在這個轉(zhuǎn)型中，現(xiàn)代化建設(shè)要求土地制度支撐和保證的主要內(nèi)容，就是租佃方對于土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和物權(quán)的市場運作

10、，以及物權(quán)的效用、糧食安全的保證、農(nóng)地的退出和進入、土地流轉(zhuǎn)及其效益等各方面的制度創(chuàng)制。2.1關(guān)于永佃制的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)在現(xiàn)性的責(zé)任制中，產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的分離只能保證責(zé)任主體有限制的或不完全的使用權(quán)，卻無法保證其產(chǎn)權(quán)的真實擁有。因此，作為解 決這個問題的可能途徑，永佃制提供的是產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)合一的機制保證。永佃制的土地產(chǎn)權(quán)由集體組織代理，但在實際運作中要與農(nóng)戶或農(nóng)民個體來共同行使。具體說來，永佃制產(chǎn)權(quán)的處分權(quán)能歸集體和農(nóng)戶或農(nóng)民個體共有，使用權(quán)根據(jù)責(zé)任協(xié)議由責(zé)任主體行使。永佃制在權(quán)利交易上體現(xiàn)為一種租賃關(guān)系，但就其性質(zhì)來講，仍是國家依據(jù)身份資格選擇集體作為產(chǎn)權(quán)代理的一種制度安置。因此，作為租佃的主體

11、，集體是以務(wù)農(nóng)、尤其是保證糧食安全的義務(wù)來替代租資或地租的，由此也可以在邏輯上糾正免除農(nóng)業(yè)稅的法律偏向。對于農(nóng)戶或農(nóng)民個體來講，身份資格在初始分配之后不再延續(xù)，并在處分權(quán)能和使用權(quán)的實際實施中與經(jīng)濟利益的獲得保證相脫離。作為平等方式獲得的平等權(quán)利，永佃制仍然沿用身份資格為制度實施的邏輯起點，從此，新生的人不再以身份資格擁有土地產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，只可繼承。2.2關(guān)于物權(quán)的安置和效用相對產(chǎn)權(quán)和物權(quán)來講，使用權(quán)只是一種獲得利益的工具或手段，其本身并不足以保證利益獲得的公正性和公平性。因此，解決這個問題的可能途徑，在于將土地產(chǎn)權(quán)及其相應(yīng)的使用權(quán)通過永佃轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的物權(quán)，或者說，土地物權(quán)的效用同時適用于產(chǎn)權(quán)

12、和使用權(quán)。物權(quán)的分配和占有由集體和農(nóng)戶協(xié)議決定，并由物權(quán)的責(zé)任主體自主行使。在這種制度安置中，物權(quán)的效用包括對土地使用性質(zhì)的選擇，也就是說，土地性質(zhì)的變化需要由作為構(gòu)成永佃關(guān)系的所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)和物權(quán)三者共同決定。從實際情況看，土地變性的主要根據(jù)包括國家征用、規(guī)劃內(nèi)容以及產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等因素，而物權(quán)的效用，就是以市場交易的權(quán)利參與土地變性的利益分配。與此相應(yīng)，這種分配的依據(jù)主要包括法律依據(jù)和程序、規(guī)劃允許的范圍、以及市場價格等因素，同時，由于這種分配所具有的市場交易性質(zhì)，土地變性所發(fā)生的實際費用和引發(fā)的利益估算都不再由“補償”來替代。2.3關(guān)于農(nóng)地的退出和進入制度作為初始的平等權(quán)

13、利，身份資格將由于相應(yīng)的權(quán)利獲得而失效，或者說不再延續(xù)，而永佃制的運作機制也主要以市場交易為原則，由此必然帶來一個問題，即租佃主體與所租佃土地的關(guān)系變化。這種變化包括兩個方向，一個是以身份資格獲得初始權(quán)利的租佃主體對于是否繼續(xù)經(jīng)營所租農(nóng)地的選擇，另一個是沒有這種初始權(quán)利的人(或單位)如何進入農(nóng)地的租佃。針對這種變化，一個可能的創(chuàng)制就是結(jié)合各種土地流轉(zhuǎn)建立和實施規(guī)范與選擇相結(jié)合的農(nóng)地退出和進入制度。所謂規(guī)范，就是農(nóng)地性質(zhì)的保持，而選擇主要就是指退出和進入的市場交易機制。大體說來，退出和進入制度的構(gòu)成針對主要包括糧食安全、土地流轉(zhuǎn)以及宅基地安置等內(nèi)容。糧食安全是實施永佃制的主要義務(wù)根據(jù)。從實際情況

14、看，一方面，盡管到2010年糧食實現(xiàn)了連續(xù)7年的增長，但77%以上的產(chǎn)量是由13個產(chǎn)糧大省提供的，而這些地方主要都是北方的缺水地區(qū)，糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長困難重重;另一方面，現(xiàn)在的可耕地面積約占國土面積12.5%，而要真正做到糧食的自給，至少還要增加6億畝耕地。因此，必須實行總額計劃與市場效益相結(jié)合的糧食安全制度，并以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為技術(shù)支撐。與此相應(yīng)，租佃主體可以從農(nóng)地退出，但土地的農(nóng)用性質(zhì)不能改變，守住耕地“紅線”。同時，需要創(chuàng)制以接受土地流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)地租佃的經(jīng)濟實體的進入制度，其針對包括農(nóng)村沒有獲得初始權(quán)利的農(nóng)戶或農(nóng)民個體、其他地方的農(nóng)戶或農(nóng)民個體、以及城市的個體和單位。

15、土地流轉(zhuǎn)的問題中，現(xiàn)在普遍關(guān)心的是市場機制中的公平性、以及如何保護農(nóng)民利益。事實上，這些情況所反映的共同問題，就是不同主體在農(nóng)地效益交易方面的權(quán)利不平等，因為與現(xiàn)代企業(yè)運作中一般的并購和轉(zhuǎn)讓不同，流轉(zhuǎn)中的土地權(quán)利代理仍然具有身份資格方面的限制。因此，作為市場機制，需要針對土地權(quán)益制定擁有主體的退出和進入制度。就轉(zhuǎn)型的可能來講，集體一般是不會退出的，在土地產(chǎn)權(quán)的處置方面擁有決定權(quán)，比如可以建房子，但不得占用耕地。除了農(nóng)地性質(zhì)不變的流轉(zhuǎn)，退出人的宅基地可以保留，但其建設(shè)和使用要服從相關(guān)的規(guī)劃。進入者不需要有用身份資格，但是除了經(jīng)營農(nóng)地，不另行分配宅基地?，F(xiàn)在各種清理宅基地的做法要以物權(quán)為根據(jù)，多出

16、的面積要和農(nóng)戶協(xié)商使用。糧食安全、土地流轉(zhuǎn)和宅基地安置，對于退出和進入各方都以市場交易為原則。一般說來，退出選擇應(yīng)該是自愿的，但是，由于永佃所具有的義務(wù)性質(zhì)，還需制定相應(yīng)的規(guī)定，對實際上已不再承擔(dān)或沒有能力承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的租佃主體執(zhí)行退出。2.4關(guān)于土地權(quán)益的合一代理制從市場經(jīng)濟來看，現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)益的獲得根據(jù)主要包括產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和物權(quán)，這也是可以進行交易和讓度的主要或基本平等權(quán)利。但是，理論上的平等權(quán)利并不等于現(xiàn)實中的平等，因此一個突出的問題就在于，土地權(quán)益的歸屬按照責(zé)任制是很清楚的，而當(dāng)土地發(fā)生變性和流轉(zhuǎn)的時候，與責(zé)任制相應(yīng)的物權(quán)就難以保證了。如從成文法的角度來看，這些權(quán)利變化的內(nèi)容在物權(quán)法

17、中沒有相應(yīng)的規(guī)定，而只是參照土地管理法來執(zhí)行。但是，土地管理法與此相關(guān)的條例卻把這些問題都歸于民事范疇，所以并不能解決所有制或產(chǎn)權(quán)的擁有和使用、物權(quán)效益等方面的問題。由上，從土地制度轉(zhuǎn)型的方向來看，創(chuàng)制的內(nèi)容針對這些基本權(quán)利如何由單一主體來承載，即國家在控制和非常決定的意義上行使所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)都以物權(quán)的形式由單一主體來實施代理?，F(xiàn)實根據(jù)是，如果所屬權(quán)利對某個經(jīng)濟實體是分離的，這個實體就沒法保證自己的土地權(quán)益，而個體對公有制的真實享有也只能通過市場機制的平等權(quán)利交易來實現(xiàn)。就初始的平等權(quán)利分配來講，這種單一主體可以是集體、農(nóng)戶或農(nóng)民個人，然而，通過土地流轉(zhuǎn)或退出進入，單一主體也可以是農(nóng)村共

18、同體之外的其他個人、企業(yè)或單位。因此，這種合一代理制所要處理的土地權(quán)益，包括農(nóng)用和非農(nóng)用兩個主要方面。農(nóng)用方面，在初始權(quán)利的延續(xù)意義上指的是務(wù)農(nóng)的權(quán)益，包括法律和政策方面的保障及科學(xué)技術(shù)。換句話說，合一代理制必須考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在提升競爭力方面的政策支持，如當(dāng)前最重要的水利和籽種。但是，這些問題的解決原則只能是計劃和市場的結(jié)合。非農(nóng)用方面，主要是指農(nóng)村自身整片地區(qū)的城市化、以及城市和農(nóng)村的交易。總體原則是保證糧食安全制度的真實效應(yīng)，但從土地效益來講，合一代理制所要解決的主要是農(nóng)地的退出和進入、以及農(nóng)村與城市的關(guān)系。比如，在農(nóng)村的城市化方面，農(nóng)村居民可以按整體退出的方式辦理，也可以保留個體的宅基地;對于城市郊區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)，需要在農(nóng)作物品種上設(shè)置必要的限制以輔助糧食安全;在與城市化相銜接的環(huán)節(jié)上廢止補償制，道義扶助和多次分配都要以非土地因素的統(tǒng)籌機制為原則;土地權(quán)益與戶籍分類脫鉤;城市建制內(nèi)的轄區(qū)土地不必變性，由城市(比如人代會)自行處理