制度逆向安排引致的城鄉(xiāng)收入差距及其調(diào)整

1、制度逆向安排引致的城鄉(xiāng)收入差距及其調(diào)整 內(nèi)容提要 我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。究其原因，是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源分配制度、交換制度、再分配制度等與縮小城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)還不相適應(yīng)。制度的逆向安排，成為我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的深層次原因。要縮小城鄉(xiāng)收入差距，須打破這一逆向制度安排，重點(diǎn)發(fā)展有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的中小企業(yè)，進(jìn)一步提高農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。 關(guān)鍵詞 制度，逆向安排，城鄉(xiāng)收入差距，話語(yǔ)權(quán)依據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)計(jì)算，1978年我國(guó)城市居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入之比為2.51，1983年降至1.82，此后，城鄉(xiāng)居民收入之間的差距總體上呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，1992年達(dá)到2.58，

2、超過(guò)了1978年，2002年達(dá)到了3.10，突破了3倍，2003年達(dá)到了3.23倍。如果考慮到城鄉(xiāng)居民數(shù)據(jù)中的不可比因素，以及平均數(shù)對(duì)實(shí)際收入差距的掩蓋作用，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民之間的實(shí)際收入差距，要大于上述數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果。理論研究和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中尤其是在工業(yè)化初期，會(huì)出現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，并且城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和國(guó)家再分配政策的調(diào)節(jié)而得到控制。但在我國(guó)，這種狀況表現(xiàn)得不太明顯。對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距較大的原因，學(xué)者們進(jìn)行了多方面的探討，政府也為縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距作出了巨大的努力。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，為提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，政府采取

3、了強(qiáng)有力的措施，農(nóng)民也獲得了實(shí)惠。但隨著縮小城鄉(xiāng)收入差距政策的不斷推出，力度不斷加大，政府旨在縮小城鄉(xiāng)收入差距的政策并沒(méi)有取得預(yù)期的效果，這表明，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距有可能還存在某些分配政策難以解決的深層次原因。這個(gè)深層原因就是影響城鄉(xiāng)居民收入水平的相關(guān)制度安排。在解決城鄉(xiāng)收入差距方面，發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，使處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村、農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上得到支持，在交換中受到保護(hù)，在再分配中受到照顧。由于這些制度安排與縮小城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)相一致，這一系列制度安排和其他的相關(guān)政策措施，在縮小城鄉(xiāng)收入差距上發(fā)揮了顯著作用。我國(guó)也有一系列與城鄉(xiāng)居民收入相關(guān)的制度安排，但這些制度安排與縮

4、小城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)還不相適應(yīng)，制度的逆向安排不僅導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，并且造成旨在縮小城鄉(xiāng)收入差距的分配政策效果不明顯。一、影響城鄉(xiāng)居民收入水平的制度安排影響城鄉(xiāng)居民收入水平的制度可以分為三個(gè)層次：經(jīng)濟(jì)資源分配制度、交換制度、再分配制度。(一)影響城鄉(xiāng)居民收入水平的經(jīng)濟(jì)資源分配制度、交換制度、再分配制度從根本上說(shuō)，城鄉(xiāng)之間的收入差距是由城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不一致造成的，而城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與它們面臨的基礎(chǔ)設(shè)施條件、擁有的人力資源、可獲得的發(fā)展資金等經(jīng)濟(jì)資源密切相關(guān)。從這種意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)資源分配制度是決定城鄉(xiāng)居民收入水平的最基礎(chǔ)制度，收入水平的差距，說(shuō)到底是擁有的經(jīng)濟(jì)資源

5、的差距，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)資源分配上的不平等是城鄉(xiāng)收入差距的最根本原因。經(jīng)濟(jì)資源分配制度主要包括基礎(chǔ)設(shè)施的供給制度、公共產(chǎn)品如教育的供給制度、資金的供給制度等。這類制度安排的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，使城鄉(xiāng)具有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)。在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)處于相對(duì)弱勢(shì)地位，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)資源利用效率上與城市和工業(yè)存在差別是肯定的，在資源的爭(zhēng)奪中，農(nóng)村處于不利地位，如果在形式上平等地安排上述制度，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度將大大慢于城市和工業(yè)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在初次分配領(lǐng)域收入差距的過(guò)分懸殊，增大再分配調(diào)節(jié)的難度。因而，為了使城鄉(xiāng)居民能夠盡量公平地分享工業(yè)化、城市化的成果，要求在進(jìn)行上述制度設(shè)計(jì)時(shí)，

6、實(shí)行某種偏向農(nóng)村的制度安排，使城鄉(xiāng)居民在分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的起點(diǎn)上保持相對(duì)公平，使農(nóng)村、農(nóng)民獲得最起碼的與城市、市民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的競(jìng)爭(zhēng)力。城鄉(xiāng)之間的交換關(guān)系也是影響城鄉(xiāng)居民收入水平的重要制度安排。不同的人交換能力不同，不同的商品在市場(chǎng)上的地位不同，即使擁有相同的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)能力，通過(guò)市場(chǎng)交換獲得的收入也往往不同，因?yàn)椋谑袌?chǎng)交換中會(huì)發(fā)生財(cái)富的轉(zhuǎn)移。在此把在交換領(lǐng)域產(chǎn)生的收入差距放在第二個(gè)層次。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)民的分散性等決定了在城鄉(xiāng)交換關(guān)系中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。城鄉(xiāng)居民因?yàn)樵谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位不同，在“平等的”自由交換的城鄉(xiāng)交換關(guān)系下，發(fā)生的通常是不利于農(nóng)民的交換。要使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益不因

7、為“平等的”市場(chǎng)交換而受到較大損害，就要求在進(jìn)行城鄉(xiāng)交換制度設(shè)計(jì)時(shí)，充分考慮到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民在城鄉(xiāng)競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)交換中所處的相對(duì)劣勢(shì)地位，實(shí)行適度的保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的價(jià)格制度安排，以避免因城鄉(xiāng)之間的交換擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距。在經(jīng)濟(jì)資源分配制度和城鄉(xiāng)交換關(guān)系上實(shí)行偏向農(nóng)村的制度安排，是為了實(shí)現(xiàn)在初次分配中把城鄉(xiāng)收入差距控制在一定范圍內(nèi)，為再分配政策的實(shí)施和效果的發(fā)揮創(chuàng)造條件。通過(guò)生產(chǎn)和市場(chǎng)交換形成的城鄉(xiāng)居民收入是初次分配的收入，初次分配導(dǎo)致的收入差別需要通過(guò)再分配制度調(diào)節(jié)，因此，在影響城鄉(xiāng)收入水平的三個(gè)層次的制度中，再分配制度是最后的環(huán)節(jié)，再分配制度調(diào)節(jié)的方向、力度取決于初次分配的狀況，通過(guò)再分配制度調(diào)節(jié)形成

8、的收入差距是最終的差距。調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距的再分配制度，其目的是糾正初次分配造成的不公平。面向社會(huì)全體人員的公共醫(yī)療衛(wèi)生制度、對(duì)低收入者的社會(huì)保障制度、政府間的轉(zhuǎn)移支付制度等都具有再分配的功能。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是再分配制度的主要目標(biāo)，只有向低收入人群、向低收入地區(qū)傾斜的再分配制度才符合再分配制度本身的要求。就城市和農(nóng)村而言，農(nóng)村是低收入地區(qū)，就農(nóng)民和市民而言，農(nóng)民是低收入人群，因而，合理的再分配制度一定是使農(nóng)民得到“凈補(bǔ)貼”的再分配制度。(二)發(fā)達(dá)國(guó)家向農(nóng)民傾斜的制度安排實(shí)行適度向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜的制度安排是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的要求。已經(jīng)實(shí)行工業(yè)化的國(guó)家，在上述制度安排時(shí)，基本體現(xiàn)了這一原則。在經(jīng)濟(jì)資源分配

9、制度的安排上，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)施了向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜的政策。從1973年開始，挪威政府實(shí)施向農(nóng)業(yè)部門傾斜的投資政策。1977-1985年，每年向農(nóng)業(yè)投資維持在79億-93億克朗，而向其他產(chǎn)業(yè)的總投資僅20億-40億克朗。韓國(guó)是后發(fā)國(guó)家實(shí)施工業(yè)化成功的典范，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也曾出現(xiàn)了工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，韓國(guó)政府在財(cái)政預(yù)算中大幅度增加了對(duì)農(nóng)村開發(fā)費(fèi)用的投資。1971-1978年財(cái)政預(yù)算中，農(nóng)村開發(fā)費(fèi)用增加7.8倍，中央和地方財(cái)政投資合計(jì)增加82倍，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造良好的環(huán)境。在城鄉(xiāng)交換制度安排上，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過(guò)建立價(jià)格支持制度和收入支付制度等穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。在價(jià)格支持方面，

10、美國(guó)1933年的農(nóng)業(yè)調(diào)整法提出了支持價(jià)格政策，1973年出臺(tái)的目標(biāo)價(jià)格以及 1996年依據(jù)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法對(duì)價(jià)格和收入支持政策進(jìn)行了調(diào)整。政策的重點(diǎn)始終是調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。歐盟的前身歐共體1962年制定并實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策，直到1992年基于wto農(nóng)業(yè)協(xié)議才對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革。在30年的時(shí)間內(nèi)，由目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格和干預(yù)價(jià)格等手段構(gòu)成了價(jià)格支持體系，一方面在歐盟內(nèi)部確保了農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品能獲得穩(wěn)定的價(jià)格收入，另一方面也抵御了歐盟外部農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力。在wto農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家又將對(duì)農(nóng)民的支持和保護(hù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了收入支付。歐盟1992年開始將對(duì)農(nóng)業(yè)的價(jià)格支持調(diào)

11、整為直接收入補(bǔ)貼，目標(biāo)就是對(duì)因目標(biāo)價(jià)格降低所減少的農(nóng)民收入，通過(guò)直接補(bǔ)貼方式予以彌補(bǔ)。韓國(guó)自1998年起，主要通過(guò)親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接支付、退休農(nóng)民直接支付、稻田直接支付等3種形式對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼。各國(guó)在工業(yè)化過(guò)程中為增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)收入差距實(shí)施了傾向于農(nóng)村的制度安排，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民予以高度重視。二、逆向制度安排及其對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響我國(guó)與城鄉(xiāng)收入差距相關(guān)的制度安排大多形成于20世紀(jì)50年代，改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)為了平抑城鄉(xiāng)收入差距，對(duì)20世紀(jì) 50年代形成的制度安排作出了一定的調(diào)整，但這種制度安排的整體框架并沒(méi)有從根本上被打破。與其他國(guó)家主要通過(guò)照顧弱者以平抑城鄉(xiāng)收入差

12、距的制度安排相比，我國(guó)制度安排對(duì)農(nóng)村的傾斜不足，其結(jié)果是擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。這種與縮小城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)不相適應(yīng)的制度安排可稱為逆向制度安排。(一)經(jīng)濟(jì)資源分配制度在城鄉(xiāng)之間的逆向安排在此從國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模、基礎(chǔ)教育資源的分配和資金在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)等三個(gè)方面分析我國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源在城鄉(xiāng)之間的分配狀況。我國(guó)基本建設(shè)投資與固定資產(chǎn)投資在城鄉(xiāng)之間差距較大。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，前者僅僅是后者的1213，與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用不相稱。p1根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國(guó)家，我國(guó)農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家

13、財(cái)政支出的比重在多數(shù)年份不足10%，并且存在下降趨勢(shì)。在改革開放前和改革開放初期，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重呈不規(guī)則變化，最高的年份為13.4% (1978年)，最低的年份僅為5.1%(1952年)。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重相對(duì)穩(wěn)定，最高的年份為10.7%(1998年)，最低的年份為7.1%(2003年)。令人擔(dān)憂的是，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出、的比重不僅持續(xù)偏低，且進(jìn)入21世紀(jì)后，又出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。 1985-2004年間，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重低于8%的年份共有5年，包括2000-2003年連續(xù)4年。國(guó)家財(cái)政在基

14、本建設(shè)投資與固定資產(chǎn)投資上存在的城鄉(xiāng)差別，不僅造成了城鄉(xiāng)居民在生活環(huán)境、享受的公共服務(wù)等生活水平上的差別，也使城鄉(xiāng)居民擁有完全不同的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展環(huán)境。在工業(yè)化的進(jìn)程中，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)無(wú)論是自我積累、自我發(fā)展能力，還是吸引和消化外來(lái)資金能力，以及適應(yīng)外部環(huán)境變化的能力，都遠(yuǎn)不如城市和工業(yè)。正因如此，全球絕大多數(shù)國(guó)家均實(shí)行了向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜的政策。但我國(guó)在全社會(huì)共同創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)資源使用上，城市居民卻比農(nóng)村居民擁有更多的機(jī)會(huì)和使用權(quán)。教育是最重要的人力投資，也是農(nóng)民能夠獲取較高收入的基本保障。我國(guó)基礎(chǔ)教育的資源分配制度有兩個(gè)特點(diǎn)，即多元化的投資體制和“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制。這一制度安排有助于

15、多方籌集資金、激發(fā)地方政府投資教育的積極性，改善教育供給不足的狀況。但這一制度安排在我國(guó)財(cái)政體制存在橫向不平衡和縱向不平衡的情況下，也暴露了一些問(wèn)題，如由于預(yù)算內(nèi)撥款的數(shù)量取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)村縣區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出遠(yuǎn)低于城市市區(qū)。2003年，直轄市市區(qū)、城市市區(qū)、農(nóng)村縣區(qū)的小學(xué)、初中、高中的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)分別為 3844.22元、3785.85元、4736051元；1337.08元、1527.91元、1874.76元；1040.97元、1100.52元、1335.63元。越是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力薄弱、基礎(chǔ)教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)供給匱乏的農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)其他渠道籌集資金的難度越

16、大，最終導(dǎo)致中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)被轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村居民身上，使一些農(nóng)村孩子因?qū)W費(fèi)而輟學(xué)。在工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，存在著資金從農(nóng)村流向城市、從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)，資金的這種流動(dòng)趨向于擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的收入差距。為了縮小城鄉(xiāng)收入差距，就要求金融制度的安排應(yīng)有助于防止農(nóng)村資金的外流。但我國(guó)的金融制度沒(méi)有充分考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在吸引資金方面的先天不足，金融制度安排不僅沒(méi)有起到限制農(nóng)村資金外流的作用，反而對(duì)農(nóng)村資金的外流起了助推作用。1988年以來(lái)，農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、工商銀行以及中國(guó)銀行共撤并3.1萬(wàn)個(gè)縣及以下機(jī)構(gòu)，上收了貸款權(quán)限。同時(shí)，商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，對(duì)農(nóng)村的放貸也限于大型基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)債配套資金和

17、生態(tài)建設(shè)等大型項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和中小企業(yè)的金融服務(wù)處于萎縮狀態(tài)，造成農(nóng)村資金通過(guò)商業(yè)銀行外流較為嚴(yán)重。郵政儲(chǔ)蓄利用網(wǎng)點(diǎn)多、深入鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，大量吸收農(nóng)村儲(chǔ)蓄并轉(zhuǎn)存人民銀行，導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。盡管從2003年 8月開始，郵政儲(chǔ)蓄對(duì)新增存款開始自主運(yùn)作，但由于資金全部上收總局，在缺少有效激勵(lì)的情況下，很難流回到農(nóng)村地區(qū)。在商業(yè)化改革中，農(nóng)村信用社出現(xiàn)了非農(nóng)化特征，許多資金流向城市。這種金融制度安排，導(dǎo)致普遍“貧血”的農(nóng)村地區(qū)的資金大量向城市“倒流”。有關(guān)資料顯示，改革開放以來(lái)，農(nóng)村資金通過(guò)金融渠道外流的資金總額有8000億元。資金的這種流動(dòng)趨勢(shì)導(dǎo)致對(duì)資金更為渴求的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村成為了資金的凈流

18、出行業(yè)和地區(qū)，擴(kuò)大了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距。(二)城鄉(xiāng)交換制度的逆向安排城鄉(xiāng)交換制度的逆向安排體現(xiàn)在價(jià)格制度的設(shè)計(jì)上。在城鄉(xiāng)交換中，通過(guò)一系列制度安排限制農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)村土地價(jià)格和農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格，通過(guò)價(jià)格“剪刀差”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向工業(yè)、農(nóng)民向市民的“輸血”。在產(chǎn)品市場(chǎng)上，通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的政策，市場(chǎng)失去了調(diào)節(jié)價(jià)格的功能。農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格被壓低，加工產(chǎn)品的價(jià)格被抬高，形成了工農(nóng)產(chǎn)品交換中的“剪刀差”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19531981年，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的方式從農(nóng)民手中籌集資金共7000多億元，而在此期間，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資總計(jì)只有800多億元。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，要么把農(nóng)民限制在有限的土地上，要

19、么通過(guò)“臨時(shí)工”、“農(nóng)民工”制度把城鄉(xiāng)勞動(dòng)力區(qū)別開來(lái)，在限制“農(nóng)民工”擇業(yè)的同時(shí)，壓低“農(nóng)民工”的報(bào)酬。20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地競(jìng)建“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)區(qū)”，越來(lái)越多農(nóng)民的土地被征用。在土地市場(chǎng)上，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，沒(méi)有土地的所有權(quán)，因此，土地買賣盡管關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，但農(nóng)民卻幾乎沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)民土地被以較低的價(jià)格征用后，開發(fā)商通過(guò)開發(fā)，土地價(jià)格成倍上漲，形成土地價(jià)格的“剪刀差”。(三)再分配制度的逆向安排再分配制度的逆向安排，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，城鄉(xiāng)居民在承擔(dān)稅賦上的逆向安排，即收入較低的農(nóng)民長(zhǎng)期承擔(dān)了收入較高的城市居民的稅賦；另一方面，社會(huì)福利和社會(huì)保障制度向城市居民傾斜，而不

20、是向最需要得到救濟(jì)和保障的農(nóng)村居民。稅收具有明顯的收入分配功能，合理的稅收制度應(yīng)該體現(xiàn)出對(duì)公平的追求。我國(guó)的稅收政策并未完全體現(xiàn)這一目標(biāo)，存在著低收入的農(nóng)民納稅超過(guò)市民的現(xiàn)狀。如果把農(nóng)民以各種形式繳納的“費(fèi)”看作是個(gè)人所得稅，那么在全部個(gè)人所得稅中，農(nóng)民占了絕大部分，大約有60%，而農(nóng)民的全部純收入只占城鄉(xiāng)居民收入的33%。收入較低的農(nóng)民，雖然承擔(dān)了超過(guò)較高收入的城市居民的稅費(fèi)，但卻無(wú)法像城市居民那樣充分享受到社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的好處。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采取了偏向城市居民的各種再分配政策。改革開放前，我國(guó)福利補(bǔ)貼幾乎將占全部人口80%的農(nóng)村居民排斥在城鎮(zhèn)居民能夠享受的實(shí)物性補(bǔ)貼之外。改革開放后

21、，國(guó)家的社會(huì)保障支出，也主要針對(duì)城市居民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全國(guó)社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支出總數(shù)88.6%，農(nóng)村僅支出126億元；城市人均413元，農(nóng)村人均14元 (其中包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等)，相差近 30倍。20世紀(jì)90年代后，國(guó)家推出了一系列旨在消除收入差距的再分配制度。但這些制度基本上只適用于城市居民。如2002年末全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為14731萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為10182萬(wàn)人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為9400萬(wàn)人，全國(guó)共有2054萬(wàn)城鎮(zhèn)居民得到政府最低生活保障救濟(jì)，這些都覆蓋在城鎮(zhèn)，而大部分農(nóng)民并未享受到這些權(quán)利。國(guó)家建立再分配制度是

22、為了消除貧困、縮小收入差距，但無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)實(shí)行的均是偏向城市居民的再分配制度，再分配制度不僅沒(méi)有成為縮小城鄉(xiāng)差距的手段，反而成為城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的重要原因。(四)服務(wù)于逆向制度安排的戶籍制度我國(guó)在經(jīng)濟(jì)資源分配、城鄉(xiāng)交換制度和再分配制度等關(guān)乎城鄉(xiāng)利益關(guān)系的各種制度安排上，采取逆向安排，是為了為工業(yè)化積累更多的資金，以達(dá)到盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)。但逆向安排的結(jié)果卻使農(nóng)民處于不利的地位，這必然促使農(nóng)民身份的改變。如果越來(lái)越多的農(nóng)民改變了自己的身份，制度逆向安排的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，于是，通過(guò)一定的制度安排把農(nóng)民強(qiáng)行固留在有限的土地上就成為必要。戶籍制度就是為了維持這種逆向安排

23、而派生出的主要配套措施。1958年的中華人民共和國(guó)戶口登記條例的實(shí)施，標(biāo)志著旨在限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的人口隔離制度的開始，戶籍制度與先后實(shí)施的糧食及副食品供應(yīng)制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等結(jié)合在一起，使戶口這個(gè)本來(lái)是表示職業(yè)和居住地的概念擁有了更多的含義，農(nóng)村居民和城市居民從此被法定地隔離開來(lái)。戶籍制度將農(nóng)村勞動(dòng)力阻隔在有限的土地上，限制了由利益導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的要素自由流動(dòng)。結(jié)果，強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使廣大農(nóng)民難以享受到工業(yè)化的成果，并使農(nóng)民在城鄉(xiāng)利益博弈中幾乎完全失去了話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致偏向城市的各項(xiàng)制度安排得以順利實(shí)施，但同時(shí)也造成了城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。三、逆向制度安排下的城鄉(xiāng)利

24、益關(guān)系逆向制度安排下，農(nóng)民在資源利用、機(jī)會(huì)獲得、市場(chǎng)交換等方面的相對(duì)不平等，導(dǎo)致農(nóng)村和城市在發(fā)展上的不協(xié)調(diào)，帶來(lái)農(nóng)民和市民初次分配中的存在較大差距。初次分配中的差距不僅沒(méi)有通過(guò)再分配得以縮小，反而在逆向制度安排下進(jìn)一步擴(kuò)大，最終在城鄉(xiāng)之間形成了較為明顯的收入差距。(一)逆向制度安排下，農(nóng)民缺乏話語(yǔ)權(quán)，很難作出有利于農(nóng)民的城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)整我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的過(guò)大已引起了人們的關(guān)注，政府也采取了措施，但城鄉(xiāng)之間的收入差距不僅沒(méi)有縮小，反而呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。原因有二：一是討價(jià)還價(jià)的規(guī)則不利于農(nóng)民，農(nóng)民只能在一個(gè)不平等的框架內(nèi)討價(jià)還價(jià)；二是農(nóng)民缺乏討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)和能力。任何利益的調(diào)整，都是利益雙方討

25、價(jià)還價(jià)的結(jié)果，利益雙方的討價(jià)還價(jià)是在一定的規(guī)則下、一定的框架內(nèi)進(jìn)行的，規(guī)則的平等與否直接關(guān)系到利益在雙方之間的分配。城鄉(xiāng)在利益關(guān)系上討價(jià)還價(jià)的結(jié)果表現(xiàn)為有關(guān)城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)整的政策，而我國(guó)有關(guān)城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)整的政策是在逆向安排的制度框架內(nèi)制訂的，這個(gè)框架對(duì)農(nóng)民的歧視是顯而易見的。作為弱勢(shì)的一方，農(nóng)民討價(jià)還價(jià)能力顯得不足。于是可以發(fā)現(xiàn)，在涉及到城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)整時(shí)，城市的利益總能被放在首位，而農(nóng)村的利益卻常常被忽視。當(dāng)惠及農(nóng)民的政策措施出臺(tái)時(shí)，一定有相應(yīng)的對(duì)城市居民的補(bǔ)償措施，城市居民因此得到的實(shí)惠通常比農(nóng)民得到的實(shí)惠多；當(dāng)惠及城市居民的政策措施出臺(tái)時(shí)，農(nóng)民較少被提及。無(wú)論起始是為了照顧農(nóng)民的利益還

26、是市民的利益，利益關(guān)系的每一次調(diào)整，城市居民一般總能獲得一定的利益。結(jié)果，惠及農(nóng)民的措施雖然給農(nóng)民帶來(lái)了好處，但對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的縮小作用并不明顯。(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和逆向制度安排相互支撐，制度調(diào)整困難較大在逆向制度安排下，要實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)困難較大。我國(guó)的逆向制度安排是由建國(guó)初期作出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略決定的。建國(guó)初期，我國(guó)選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。在資金短缺、工業(yè)本身積累能力較差、重工業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納有限的情況下，為了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家一方面需要農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為該戰(zhàn)略的實(shí)施提供大量的資金，又擔(dān)心農(nóng)民涌向城市。于是，作出了偏向城市的制度安排。偏向城市的制度安排的最初目的

27、是服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，如果說(shuō)，該經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和制度安排有其特定的歷史背景，對(duì)我國(guó)工業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)起過(guò)積極作用的話，那么，隨著時(shí)間的推移，其弊端已經(jīng)越來(lái)越明顯。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，到現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)的制度安排都需要調(diào)整。但制度的調(diào)整遇到了多方面的制約。制度一旦建立起來(lái)，圍繞制度就形成了一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，既得利益者要極力維護(hù)該戰(zhàn)略和制度。另外，逆向制度安排一旦形成，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略就形成了相互依賴、相互支撐的關(guān)系，加大了調(diào)整的難度。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略下，我國(guó)形成的重工化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式長(zhǎng)期需要大量的資金支持，在經(jīng)濟(jì)實(shí)績(jī)面前，一些地方政府寧愿維護(hù)該制度安排以便有更多的資金投入到粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中。四、結(jié)論和政策建議逆向制度安排是城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大的深層原因，在逆向制度安排框架內(nèi)，抑制城鄉(xiāng)收入差距的政策難以取得令人滿意的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、偏向城市的制度安排、城鄉(xiāng)收入差距之間的初始