淺談村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律關(guān)系辨析

1、淺談村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律關(guān)系辨析 論文摘要 自第一個村民委員會1980年在廣西宜山縣誕生以來，村民自治制度已有了30多年的發(fā)展。但是，村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律定位不準(zhǔn)、職能交叉、法律人格不健全等問題，已成為制約基層民主實現(xiàn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。如何定性兩者關(guān)系，明確各自在政治、經(jīng)濟和社會管理等方面界限，已成為推進農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革和村民自治制度健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。論文關(guān)鍵詞 村民自治組織 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 法律關(guān)系一、法律對村民自治組織的性質(zhì)及職能定位關(guān)于村民自治組織的法律，既有憲法，又有村民委員會組織法、民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、物權(quán)法等。憲法第111條規(guī)定

2、：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”村民委員會組織法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這兩部作為目前涉及村民自治組織的最重要法律，都將村民委員會性質(zhì)定為基層群眾性自治組織，明確村民群眾可以通過這一組織直接參與公共事務(wù)管理。憲法限定村民自治組織的區(qū)域范圍是村民委員會。村民委員會組織法規(guī)定村民自治組織不

3、能逾越“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的對象范圍，是對憲法規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的具體化，并且明確了村民自治組織采用的是四種行使自治權(quán)的方式。民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法都規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理”物權(quán)法第60條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表集體行使所有權(quán)”等都將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會職能并列為兩個相互獨立的村級組織。因此，相關(guān)法律均明確了村委會是基層群眾性自治組織這一特性，并賦予了村民自治組

4、織相應(yīng)的職權(quán)：即要求村民自治組織只能是依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，充當(dāng)?shù)氖枪嫒?、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越國家公?quán)力的界限，也不能越過村民私權(quán)利的屏障。二、法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)及職能定位農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念以法律形式出現(xiàn)，最早是在1982年憲法第8條中，1991年黨的十三屆八中全會又將其稱之為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，現(xiàn)行憲法等法律法規(guī)中則規(guī)范為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。上世紀(jì)九十年代初，為解決在農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的“去”和“留”矛盾，又對農(nóng)村集體經(jīng)濟組

5、織進行股份合作制改革。然而，時至今日，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、性質(zhì)及職能定位，無論是法律或是學(xué)術(shù)界，尚未有統(tǒng)一、明確和具體的界定，由于缺乏專門法律規(guī)定，目前對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的了解，主要是從憲法或相關(guān)法律法規(guī)、文件中獲得。分析起來，主要有四個方面：一是憲法和法律已涉及到該組織的概念。如憲法第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟。”從本款中規(guī)定與現(xiàn)實中農(nóng)村土地承包的作法相比較，似乎可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是指以土地為依托、以土地的集體所有為紐帶、以農(nóng)民為成員的

6、“村組織”，該村組織既區(qū)別于村民委員會，也區(qū)別于農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟組織。二是公有制性質(zhì)的經(jīng)濟組織，它以公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料，圍繞土地產(chǎn)權(quán)推進，是公有經(jīng)濟在農(nóng)村的重要體現(xiàn)形式之一。三是具有民事法律主體資格的其他社會組織，對本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)享有管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的職能及權(quán)限。如憲法第17條“……集體經(jīng)濟組織實行民主管理，決定經(jīng)營管理的重大問題。”農(nóng)業(yè)法第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)……&r

7、dquo;又如民法通則第74條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)包括：法律規(guī)定為集體所有的土地……”規(guī)定了權(quán)限范圍。四是重合于村民自治組織，它超越了單純經(jīng)濟組織屬性，還承擔(dān)著社會管理和服務(wù)的職能，帶有綜合性組織的特點。如按照憲法和村民委員會組織法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織是同一機構(gòu)，即兩塊牌子，一套人馬，職能重疊，具有“政社合一性”。三、對村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律定位分析(一)兩者概念模糊，定性不準(zhǔn)實踐中，村委會作為村民自治組織最重要的表現(xiàn)形式，承擔(dān)的角色等同于村民自治組織，村民自治是在村委會組織法

8、的規(guī)范下進行的，認(rèn)為村民自治組織就是村民委員會。其實，村民自治組織不僅包括村委會，還包括村民會議和村民代表會議等。之所以將自治組織和村委會混為一談，是特定法律環(huán)境、社會背景、理論背景等因素綜合作用的結(jié)果，也是農(nóng)村基層民主實踐相對不足的表現(xiàn)。重新定位村民自治組織的概念，已成為進一步理清其職責(zé)，處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系問題的前提。據(jù)統(tǒng)計，我國涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件近3000部，盡管多部法律法規(guī)多處涉及這一法律概念，但均未對其有明確定性，缺乏專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，以至于在一個村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，無論理論上還是法律上，并不清楚。(二)由于自治權(quán)力影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理運行機制不健全村民自治組織因基層政權(quán)的委托，享有一定行政管理權(quán)，但行政權(quán)本身具有侵益性，村民自治組織常常僭越其公共事務(wù)管理的職權(quán)而代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能，致使絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有獨立發(fā)揮作用，缺乏良好的運行機制，缺乏正常運行所必需的自主決策、經(jīng)營管理及監(jiān)督維護機制，無法正確行使財產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，