從執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)看我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革

1、從執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)看我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革摘 要法院執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)與行政權(quán)密不可分的有機(jī)結(jié)合體,是具有雙重法律屬性與特征的復(fù)合性權(quán)力,由執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)構(gòu)成.近年來,我國多地人民法院對執(zhí)行權(quán)配置進(jìn)行了改革試點(diǎn),取得了一些成果,但也存在不少問題.文章基于對法院執(zhí)行權(quán)法律性質(zhì)與權(quán)力構(gòu)成的重新認(rèn)知,以及對司法公正與司法效率的雙重追求,汲取執(zhí)行權(quán)配置改革的經(jīng)驗教訓(xùn),特就我國當(dāng)前審執(zhí)分離的執(zhí)行權(quán)配置改革提出建議和設(shè)想.關(guān)鍵詞執(zhí)行權(quán); 審判權(quán); 審執(zhí)分離; 權(quán)力配置中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定中,明確提出要“完善司法體制,推動實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制

2、改革試點(diǎn)“.因此,關(guān)于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)如何分離,以及分離后如何設(shè)置已成為我國當(dāng)下司法改革的一個熱點(diǎn)問題.目前,我國學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的設(shè)想大致可分為三種: 第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)該徹底分開,審判權(quán)由人民法院行使,而執(zhí)行權(quán)應(yīng)由其他專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)來行使; 第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,既然法院內(nèi)部設(shè)有審判機(jī)構(gòu)( 如審判庭) 與執(zhí)行機(jī)構(gòu)( 如執(zhí)行工作局) ,已經(jīng)具備審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的基礎(chǔ),那么法院內(nèi)部就應(yīng)該進(jìn)一步完善這種內(nèi)部分離; 第三種是折中觀點(diǎn),主張將外部分離與內(nèi)部分離適當(dāng)進(jìn)行結(jié)合: 就外部分離而言,審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)由不同機(jī)關(guān)行使; 就內(nèi)部分離而言,根據(jù)執(zhí)行權(quán)中具體權(quán)力性質(zhì)的差別

3、,可考慮把執(zhí)行權(quán)中的執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)實(shí)行更進(jìn)一步的深度分離.通過深刻領(lǐng)會黨中央十八屆四中全會決定的精神,結(jié)合理論界與實(shí)務(wù)界的各種觀點(diǎn),我們不難發(fā)現(xiàn),將審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)簡單進(jìn)行區(qū)別與分工的做法并不是審執(zhí)分離司法改革的根本目的.審執(zhí)分離改革的根本目標(biāo)在于,通過新機(jī)制解決當(dāng)下我國司法實(shí)踐中存在的“審后難執(zhí)行“審后亂執(zhí)行“審后不執(zhí)行“等種種司法怪象與司法頑疾,提高司法解決糾紛的效率,提升司法在人民群眾心中的公信力.換言之,就是要遵循司法活動規(guī)律,把握好審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性與特點(diǎn),立足于我國的基本國情和司法實(shí)踐現(xiàn)狀,科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)審執(zhí)分離,優(yōu)化審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的配置,促進(jìn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)與

4、良性運(yùn)行,更好地實(shí)現(xiàn)司法公正與司法權(quán)威.一、民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性和權(quán)力構(gòu)成( 一) 民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性如何看待和認(rèn)識民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性,不僅關(guān)涉執(zhí)行工作價值與目標(biāo)的定位,而且直接影響著執(zhí)行權(quán)的配置模式.我們?nèi)缛粝雽γ袷聢?zhí)行權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理的安排部署與配置,那么首先必須要對民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性有一個正確的合理認(rèn)知.關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性,學(xué)術(shù)界大致存在“行政權(quán)說“司法權(quán)說“與“雙重屬性權(quán)力說“三種觀點(diǎn):行政權(quán)說認(rèn)為,司法實(shí)踐中的民事執(zhí)行活動,具有行政行為的主動性、確定性、命令性、強(qiáng)制性特點(diǎn),故而民事執(zhí)行應(yīng)是一種行政行為; 相應(yīng)的,執(zhí)行權(quán)應(yīng)界定在行政權(quán)范疇內(nèi),理所當(dāng)然地是一種行政權(quán).司法權(quán)說認(rèn)

5、為,從權(quán)力外觀表現(xiàn)上看,執(zhí)行權(quán)顯然具備司法權(quán)和行政權(quán)的雙重特性,但更深入地分析就會發(fā)現(xiàn),執(zhí)行權(quán)其實(shí)應(yīng)該是民事審判權(quán)( 或曰司法權(quán)) 的一種繼續(xù)發(fā)展和推進(jìn),故從整體上來認(rèn)識執(zhí)行權(quán),其法律屬性歸根結(jié)底還是司法權(quán).雙重屬性權(quán)力說認(rèn)為,民事執(zhí)行權(quán)應(yīng)是一個“雙生兒“,司法權(quán)和行政權(quán)是其共有的法律屬性.民事執(zhí)行權(quán)實(shí)際上是司法權(quán)與行政權(quán)密不可分的有機(jī)結(jié)合體,是具有雙重法律屬性特征的復(fù)合性權(quán)力.筆者認(rèn)為,折中說的觀點(diǎn)比較全面深入地詮釋了民事執(zhí)行權(quán)的法律屬性,是更為科學(xué)合理的一種觀點(diǎn).司法權(quán)說或者行政權(quán)說,都只涉及執(zhí)行權(quán)的某個側(cè)面或某些部分,擇其一點(diǎn),不及其余,過于片面,并不能客觀全面地反映民事執(zhí)行權(quán)及其運(yùn)行程

6、序的全部法律屬性.作為民事訴訟程序中一個重要環(huán)節(jié),執(zhí)行程序既離不開司法裁判行為,也離不開實(shí)施性的執(zhí)行行為.在司法實(shí)踐中,民事執(zhí)行中的裁判因素和實(shí)施因素,應(yīng)是一種相互配合、相互協(xié)調(diào),共同發(fā)揮作用的兩種介質(zhì),并且相互間具有不可替代性.可見,只是由于民事執(zhí)行權(quán)是民事裁判權(quán)的延續(xù)與裁判結(jié)果的落實(shí),就認(rèn)定執(zhí)行權(quán)是司法權(quán),顯得過于片面與不合法理; 而又因為民事執(zhí)行權(quán)的外在表現(xiàn)和某些權(quán)能要素具有行政性的特征,就倉促作結(jié)論,武斷地宣稱民事執(zhí)行權(quán)是行政權(quán),也是一種不科學(xué)不客觀的認(rèn)識.故在認(rèn)識民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)時,要秉持客觀的態(tài)度,注意透過現(xiàn)象看本質(zhì),這樣才能對執(zhí)行權(quán)有一個全面準(zhǔn)確的定位,才會承認(rèn)其是司法權(quán)和行政權(quán)

7、的有機(jī)結(jié)合,是一種特殊的復(fù)合性權(quán)力.( 二) 民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)力構(gòu)成前已述及,民事執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)的權(quán)力屬性,是一種特殊的復(fù)合性權(quán)力.至于這種特殊的復(fù)合性權(quán)力是由哪些具體的權(quán)能要素組成,也是看法不一,眾說紛紜:第一種觀點(diǎn)是兩權(quán)論.持這種觀點(diǎn)的學(xué)者以執(zhí)行權(quán)的雙重法律屬性為出發(fā)點(diǎn),將其權(quán)力劃分為執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán).故在民事執(zhí)行中,涉及到程序與實(shí)體方面爭端的裁判權(quán),應(yīng)歸屬于執(zhí)行裁判權(quán); 而在具體執(zhí)行實(shí)施中的強(qiáng)制措施權(quán)力,應(yīng)屬于執(zhí)行實(shí)施權(quán).在民事執(zhí)行中,執(zhí)行裁判權(quán)具有鮮明的司法權(quán)屬性,公正、被動、中立是其主要特征; 而執(zhí)行實(shí)施權(quán)又具有鮮明的行政權(quán)屬性,積極、主動、高效是其顯著特征.第二種觀點(diǎn)

8、是三權(quán)論.持這種觀點(diǎn)的學(xué)者將民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)三種權(quán)力.執(zhí)行命令權(quán),是指以判決為依據(jù),發(fā)布相應(yīng)的命令,采取相應(yīng)的調(diào)查措施和執(zhí)行措施的權(quán)力; 執(zhí)行實(shí)施權(quán),是指實(shí)施執(zhí)行命令的權(quán)力; 執(zhí)行裁判權(quán),是對執(zhí)行中發(fā)生的相應(yīng)糾紛進(jìn)行爭議處理的權(quán)力.第三種觀點(diǎn)是四權(quán)論.持四權(quán)論觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,民事執(zhí)行權(quán)不僅包括執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實(shí)施權(quán),還應(yīng)該涵蓋執(zhí)行調(diào)查權(quán).在執(zhí)行程序中對案件有關(guān)的具體情況進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力也屬于執(zhí)行權(quán).第四種觀點(diǎn)是五權(quán)論.持這種觀點(diǎn)的學(xué)者把執(zhí)行權(quán)分得更細(xì),即在上述四權(quán)論的基礎(chǔ)上,額外增加了一個執(zhí)行監(jiān)督權(quán).所謂執(zhí)行監(jiān)督權(quán),就是對執(zhí)行法律關(guān)系主體的執(zhí)行活動與

9、相應(yīng)程序進(jìn)行監(jiān)控、制約的權(quán)力.其他四種具體權(quán)力的內(nèi)涵,與前述無異.對于上述諸觀點(diǎn),筆者主張,三權(quán)論中關(guān)于執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的劃分和區(qū)別,其實(shí)沒有必要,這兩種權(quán)能實(shí)質(zhì)上均為行政權(quán),故應(yīng)將執(zhí)行命令權(quán)納入到執(zhí)行實(shí)施權(quán)中才是科學(xué)合理的.四權(quán)論中,將調(diào)查權(quán)從執(zhí)行權(quán)中細(xì)分出來,單獨(dú)列為一種權(quán)力類型,也有不妥,因為調(diào)查權(quán)只是有可能存在于實(shí)施執(zhí)行權(quán)的活動過程中,將其完全區(qū)分出來與裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)并列,同樣沒有必要.五權(quán)論中,將監(jiān)督權(quán)從執(zhí)行權(quán)中分離出來,作為單獨(dú)的一個權(quán)力要素,更沒有必要,因為監(jiān)督權(quán)無論在理論上還是實(shí)踐中,都完全可以合并到執(zhí)行裁判權(quán)中.綜上,筆者認(rèn)為,兩權(quán)論中的裁判權(quán)和實(shí)施權(quán),完全可以涵蓋執(zhí)行

10、權(quán)的權(quán)力構(gòu)成.二、我國民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點(diǎn)的現(xiàn)狀與問題( 一) 民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點(diǎn)現(xiàn)狀為了指導(dǎo)我國各地法院執(zhí)行權(quán)配置的改革試點(diǎn)工作,最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見等司法文件,對執(zhí)行權(quán)的配置問題進(jìn)行必要的規(guī)范與引導(dǎo).考察目前試點(diǎn)情況,各地法院對執(zhí)行權(quán)的配置大致分為以下三種情況與模式:其一為“分權(quán)不分家“模式.這種配置方案與模式是將執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)進(jìn)行分權(quán)運(yùn)作,但仍在同一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)中,只是把執(zhí)行權(quán)力分解后分別交由裁判庭和實(shí)施庭具體負(fù)責(zé)和行使.其二為“既分權(quán)又分家“模式.此方案不僅是把執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)進(jìn)行分離,也將

11、其權(quán)力分由不同的機(jī)構(gòu)來行使.執(zhí)行實(shí)施權(quán)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)實(shí)施,執(zhí)行裁判權(quán)則由民事審判法庭來負(fù)責(zé)行使.其三為上下級法院之間“分權(quán)合作“的運(yùn)行模式.在這種分權(quán)模式下,中級人民法院的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu),不僅負(fù)責(zé)自己管轄的執(zhí)行案件的執(zhí)行工作,還要負(fù)責(zé)基層人民法院管轄的執(zhí)行案件中有關(guān)執(zhí)行裁判問題的裁判工作; 基層人民法院的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu),則只負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施權(quán)的行使,而不負(fù)責(zé)執(zhí)行裁判權(quán)的行使.( 二) 民事執(zhí)行權(quán)配置改革試點(diǎn)存在的問題近年來,我國多地法院對執(zhí)行權(quán)的配置進(jìn)行了改革試點(diǎn),取得了一些成果,但其中也出現(xiàn)了不少問題.1. 執(zhí)行中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制難以形成從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,司法權(quán)理應(yīng)由各級人民法院獨(dú)立行使

12、.由于執(zhí)行裁判權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì),導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)不能集中統(tǒng)一行使,上下級人民法院各自獨(dú)立負(fù)責(zé)執(zhí)行工作,阻礙了執(zhí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制的形成,不利于執(zhí)行工作的高效開展.2. 未科學(xué)合理地劃分執(zhí)行裁判權(quán)行政權(quán)性質(zhì)的裁決權(quán)和司法權(quán)性質(zhì)的裁判權(quán)共同存在于執(zhí)行程序中.對于執(zhí)行中的實(shí)體性爭議,應(yīng)由具有司法權(quán)性質(zhì)的裁判權(quán)來解決;而對于執(zhí)行中的程序性爭議,則應(yīng)由具有行政權(quán)性質(zhì)的裁決權(quán)來解決.但在司法實(shí)踐中,大多數(shù)法院對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,常常采用“大包干“的方式來處理,即所有問題基本上全由執(zhí)行裁判庭來統(tǒng)一處理.我們認(rèn)為,對于大多數(shù)程序性問題的處理裁定,如查封、劃撥、凍結(jié)、拍賣等,因具有時效性強(qiáng)和經(jīng)常被適用的特點(diǎn),如果讓執(zhí)行裁

13、判庭來行使裁決權(quán),往往會影響執(zhí)行工作的效率.3. 執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的劃分不夠合理當(dāng)前我國法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置,是司法警察大隊與執(zhí)行工作局分屬不同的機(jī)構(gòu),且兩者處于相互獨(dú)立的狀態(tài).在一些法院,司法警察往往與執(zhí)行工作沒什么真正聯(lián)系,使得其在執(zhí)行領(lǐng)域中的特殊功能與作用并未能發(fā)揮出來.更有甚者,居然將司法警察部門當(dāng)做一般的保衛(wèi)機(jī)構(gòu),類似人民法院的普通門衛(wèi).這樣的機(jī)構(gòu)和人員安排,既不利于法院司法人力資源的優(yōu)化配置,也不利于執(zhí)行工作的順利推行.4. 執(zhí)行機(jī)構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)行人員角色模糊不清我國當(dāng)前無論在理論還是實(shí)務(wù)上,關(guān)于執(zhí)行權(quán)的法律屬性和權(quán)力構(gòu)造的爭議一直存在,難以達(dá)成共識,從而導(dǎo)致對于具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)性質(zhì)與執(zhí)行人員角

14、色的認(rèn)識存在很多分歧,并愈發(fā)陷入模糊與不明確境地.在許多法院,執(zhí)行局兼有行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)性質(zhì),執(zhí)行員也兼具司法行政人員與司法審判人員角色,導(dǎo)致司法實(shí)踐中執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)被濫用、執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)被混用現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生.5. 執(zhí)行中的分工與制約機(jī)制欠缺目前,我國不少法院對執(zhí)行權(quán)的分權(quán)配置進(jìn)行了一些嘗試與探索,但仍有不少法院的執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分離并不徹底,執(zhí)行局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)表面上做到了分設(shè),但實(shí)際并未真正分開,從而導(dǎo)致執(zhí)行裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)實(shí)際上仍由相同的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé).分工負(fù)責(zé)、互相制約的機(jī)制在很大程度上流于形式,執(zhí)行效率與執(zhí)行公正都大打折扣.三、我國人民法院審執(zhí)分離的執(zhí)行權(quán)配置 改革設(shè)想鑒于

15、我國現(xiàn)階段民事執(zhí)行權(quán)配置改革沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與一致的路線圖,筆者基于對執(zhí)行權(quán)法律性質(zhì)與權(quán)力構(gòu)成的再度認(rèn)知,以及對司法公正與司法效率的雙重追求,汲取我國一些法院試點(diǎn)改革的經(jīng)驗教訓(xùn),就審執(zhí)分離的權(quán)力配置改革提出如下建議和設(shè)想: ( 一) 結(jié)合法官員額制改革,統(tǒng)籌部署法官員額制度已在上海等地得到了充分的試點(diǎn)實(shí)施,對于在全國范圍內(nèi)的推廣實(shí)行,也正式進(jìn)入了論證與準(zhǔn)備階段.法官員額制事關(guān)法院人力資源與內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)的重新調(diào)整與安排,它是把法院的全部工作人員區(qū)分為法官、法官助理與司法行政人員三大類.就執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員而言,應(yīng)包括執(zhí)行法官、執(zhí)行員和執(zhí)行輔助人員.執(zhí)行法官屬于入員額的法官,負(fù)責(zé)執(zhí)行中的實(shí)體爭議問題

16、的裁判處理; 執(zhí)行員屬于法官助理,負(fù)責(zé)法官所作裁判的執(zhí)行,同時對執(zhí)行中的一般程序性爭議可進(jìn)行裁決; 執(zhí)行輔助人員包括司法警察在內(nèi),屬于司法行政人員,負(fù)責(zé)配合與協(xié)助執(zhí)行員開展執(zhí)行工作,有權(quán)采取各種具體強(qiáng)制執(zhí)行手段與執(zhí)行措施.( 二) 審執(zhí)機(jī)構(gòu)分離,執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)自成體系各級人民法院的審判機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為審判法庭,其執(zhí)行機(jī)構(gòu)則統(tǒng)稱為執(zhí)行工作局.人民法院審判機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)審判工作,上下級人民法院審判機(jī)構(gòu)之間屬于監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政管理關(guān)系.執(zhí)行工作局雖仍附設(shè)于各個人民法院,但具有相對獨(dú)立性.同時,最高人民法院執(zhí)行工作總局、高級人民法院執(zhí)行工作局、中級人民法院執(zhí)行工作分局和基層人民法院執(zhí)行工

17、作支局,四個級別的執(zhí)行工作局實(shí)行自上而下的垂直管理,即屬于“上命下從“的行政管理關(guān)系,以形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)體制.( 三) 完善執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約與救濟(jì)機(jī)制首先,執(zhí)行程序中的當(dāng)事人對于執(zhí)行工作局及其工作人員存在的程序性侵權(quán)事項,可以向上級人民法院執(zhí)行工作局申請復(fù)議,對于復(fù)議決定,下級人民法院的執(zhí)行工作局必須服從.其次,如果執(zhí)行程序中的當(dāng)事人認(rèn)為執(zhí)行工作局及其工作人員的具體執(zhí)行行為( 行政性執(zhí)行行為) 違反法律規(guī)定,當(dāng)事人可直接在執(zhí)行標(biāo)的物所在地的人民法院提起行政訴訟,由人民法院的行政審判法庭來進(jìn)行裁判.最后,若當(dāng)事人對執(zhí)行標(biāo)的的具體權(quán)屬產(chǎn)生爭議,可直接向人民法院提起執(zhí)行異議之訴,并由人民法院的民事審判機(jī)構(gòu)來進(jìn)行裁判.總之,當(dāng)前我國正在進(jìn)行的審執(zhí)分離的司法體制改革探索與試點(diǎn),對于我們深刻把握人民法院審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系,合理配置人民法院的審判權(quán)與執(zhí)行權(quán),大力