村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系

1、村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系 內(nèi)容提要：村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來(lái)；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限；進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞：村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系偏離 隨著中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)

2、行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國(guó)家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)。 誠(chéng)然，包括憲法和村民委員會(huì)組織法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村組法）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認(rèn)了村委會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認(rèn)和維持無(wú)疑是村民自治正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系（簡(jiǎn)稱(chēng)鄉(xiāng)村關(guān)系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“

3、偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對(duì)若干鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對(duì)策建議。 一、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn) 鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。 村委會(huì)由村民依法直接選舉產(chǎn)生而不受干預(yù)，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失其合法依據(jù)。也正因?yàn)槿绱?，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)總是力圖通過(guò)種種手段干預(yù)、操縱選舉，使他們認(rèn)為“聽(tīng)話的”、“有能力”的人當(dāng)選。當(dāng)然，不

4、同的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加影響的方式與效果也有所區(qū)別。相對(duì)說(shuō)來(lái)，實(shí)行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)選舉一般不定調(diào)子，不劃框子。他們主要通過(guò)宣傳、說(shuō)服工作，在候選人資格認(rèn)定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結(jié)果。而其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則存在直接干預(yù)甚至操縱選舉的情況。我們?cè)谔K北某縣調(diào)查時(shí)，就碰到一個(gè)鄉(xiāng)的黨委書(shū)記（曾任過(guò)縣里推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的民政局副局長(zhǎng)）以農(nóng)民素質(zhì)太低、該鄉(xiāng)情況特殊為由，堅(jiān)決抵制直選，并且直接操縱幾個(gè)村的選舉。有關(guān)研究資料和我們的調(diào)查均顯示，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村委會(huì)選舉中大多能實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。而且這種干預(yù)一般不會(huì)激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預(yù)（如取消

5、賄選產(chǎn)生的村委會(huì)）通常被認(rèn)為是合法的。 在平時(shí)的村務(wù)活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運(yùn)用手中的資源誘使村委會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的意志。由于農(nóng)民的組織化程度較低以及轉(zhuǎn)型期社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜多變，村委會(huì)在遇到諸多棘手問(wèn)題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計(jì)劃生育問(wèn)題等）時(shí)，自己實(shí)在難以解決，非得依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助。同時(shí)，村委會(huì)還希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些撥款。因此，許多村委會(huì)便盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用自己的資源優(yōu)勢(shì)，在很大程度上弱化了村委會(huì)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的控制。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)大都任鄉(xiāng)黨委副書(shū)記)通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)

6、導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。一般來(lái)說(shuō)，在每一屆村委會(huì)換屆選舉之前，都要先進(jìn)行村黨支部的換屆選舉，根據(jù)黨章的規(guī)定，村黨支部一般都是通過(guò)全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書(shū)記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書(shū)記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過(guò)直接任命或通過(guò)另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣村黨支部書(shū)記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺(jué)地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。筆者接觸過(guò)的一些鄉(xiāng)黨委書(shū)記曾明白無(wú)誤地告訴筆者：“村組法所說(shuō)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是黨委副書(shū)記，村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

7、府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)!” 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財(cái)鄉(xiāng)管”來(lái)強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制。據(jù)我們對(duì)江蘇12個(gè)縣40多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，村財(cái)鄉(xiāng)管主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式：有的是村里所有的資金、帳目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站和信用社管理，村里若需花錢(qián)，得事先由村委會(huì)和村黨支部拿出預(yù)算，再報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核、批準(zhǔn)；有的地方實(shí)行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開(kāi)：村里用錢(qián)但不允許存錢(qián)、管錢(qián)，村里存錢(qián)過(guò)多或不將多余的錢(qián)存交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將按貪污論處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站能管錢(qián)、存錢(qián)但不能用錢(qián)、批錢(qián)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能批錢(qián)但不能管錢(qián)；還有的地方將村里的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會(huì)計(jì)人員的辦法來(lái)管住村里的資金和其他財(cái)產(chǎn)。村財(cái)鄉(xiāng)管

8、雖然形式多樣，但其基本特征是一致的：擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，通過(guò)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)以財(cái)務(wù)收支為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督制約的力度，以此來(lái)重新調(diào)整鄉(xiāng)村關(guān)系。 村財(cái)鄉(xiāng)管作為一種制度強(qiáng)制推行，有悖于憲法和相關(guān)法律的基本原則，有悖于村民自治的基本精神。首先，既然村民自治的目的是為了發(fā)展農(nóng)村基層民主，讓廣大農(nóng)民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，即么村級(jí)財(cái)務(wù)就應(yīng)由村落內(nèi)部自我管理。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級(jí)財(cái)務(wù)，防止村干部不把錢(qián)用在刀刃上，防止他們貪污腐敗，以權(quán)謀私，也不應(yīng)采用村財(cái)鄉(xiāng)管的方式，而應(yīng)積極引導(dǎo)村落建立健全民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化廣大村民對(duì)村委會(huì)的權(quán)力基督來(lái)實(shí)現(xiàn)。村財(cái)鄉(xiāng)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村

9、民的一種制度侵權(quán)，它以侵蝕村民自治為代價(jià)。其次，村財(cái)鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵占村級(jí)財(cái)產(chǎn)提供了便利條件。村級(jí)財(cái)產(chǎn)是交上去了，可用的時(shí)候卻往往很難發(fā)下來(lái)。調(diào)查中，不少村干部向我們抱怨：“村里要用錢(qián)時(shí)，還得到鄉(xiāng)里去求爺爺拜奶奶。自己用自己的錢(qián)，還要去求人！”“我們的錢(qián)有時(shí)給鄉(xiāng)里挪用了，我們要用錢(qián)時(shí)，很難拿到，他們反正是千年不賴(lài)，萬(wàn)年不還！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)為監(jiān)督村里的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握了村級(jí)財(cái)產(chǎn)后，誰(shuí)又能對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督呢？在一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，單向度的監(jiān)督極易導(dǎo)致監(jiān)督者因不受制約而濫用權(quán)力。再次，推行村財(cái)鄉(xiāng)管弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導(dǎo)關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而不利村干部改變過(guò)去那種對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)，服務(wù)群眾

10、。 就村委會(huì)而言，對(duì)規(guī)范化的鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離則有兩種典型表現(xiàn)形式。一是有些村委會(huì)只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于“收糧、催款、亂官、引產(chǎn)”，而置村民的意見(jiàn)和利益于不顧，從而呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向。二是單純從本社區(qū)利益出發(fā)，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實(shí)際上，越來(lái)越多的村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過(guò)分干預(yù)。應(yīng)該說(shuō)，村委會(huì)的這種行為在一定范圍內(nèi)，是合理的，也是合法的，因?yàn)榇褰M法已賦予了村委會(huì)自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對(duì)村委會(huì)隨意發(fā)號(hào)施令，將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有少

11、數(shù)村委會(huì)為了自己特定的利益，有意識(shí)地強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，它們又把責(zé)任全部推給村民。還有個(gè)別村委會(huì)干部甚至認(rèn)為：“我是本村群眾選舉出來(lái)的，我只對(duì)群眾負(fù)責(zé)”。在他們看來(lái)，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會(huì)作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，沒(méi)有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭(zhēng)暗抗，如對(duì)本村村民的超計(jì)劃生育不聞不問(wèn)。從而使村委會(huì)呈現(xiàn)出“過(guò)度自治化”的傾向 二、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的成因 造

12、成鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)上述偏離的原因是非常錯(cuò)綜復(fù)雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的，述其要者如下： （一）現(xiàn)行的成文法律過(guò)于原則化 作為村民自治組織的村委會(huì)對(duì)于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并無(wú)行政隸屬關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二者只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，對(duì)此，村組法第四條作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！睉?yīng)該說(shuō)，就成文的法律制度而言，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的：既沒(méi)有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒(méi)有

13、明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)見(jiàn)仁見(jiàn)智、各取所需提供了過(guò)大的制度空隙，由此而衍生出種種偏離現(xiàn)象。 當(dāng)然，在現(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速變遷及其發(fā)展的地區(qū)不平衡與區(qū)域特殊性，決定了國(guó)家不可能提供一個(gè)細(xì)致的整齊劃一的具可操作性的成文法律，但在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)，補(bǔ)充有關(guān)程序性規(guī)定既是必要的，也是可行的。 （二）鄉(xiāng)村既得利益群體的阻撓 村民自治中偏離現(xiàn)象產(chǎn)生的另一個(gè)重要緣由，是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為原有鄉(xiāng)村控制模式下既得利益者，不愿放棄手中的利益，不愿意下放權(quán)力。 我們知道，國(guó)家或政府是由官員組成的，官員是活生生的人，有著自己的特殊利益，并且也有謀求利益最大化的傾向。因此，由他們行

14、使的國(guó)家權(quán)力除了代表公共利益以外，還有著自身的利益“公共機(jī)構(gòu)的利益”，包括公共機(jī)構(gòu)的自身利益和機(jī)構(gòu)之中人員自身的利益。這樣，國(guó)家機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律原則時(shí)就難免出現(xiàn)背離之處。加之改革前中國(guó)“高度組織國(guó)家內(nèi)的低度整合”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，改革中“放權(quán)讓利”的基本思路，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的“干部利益群體”經(jīng)常利用對(duì)政策的變通這一方式對(duì)抗中央，截流國(guó)家下放給農(nóng)村社會(huì)的權(quán)利。 改革前，國(guó)家壟斷著絕大部分稀缺資源，并且為了執(zhí)行國(guó)家的意志建立了一個(gè)嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，表面上看政治機(jī)構(gòu)有著強(qiáng)大的控制力。但是由于條件的限制（如不具備有效的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的科層系統(tǒng)、完善的組織條件、良好的交通、通訊條件等），就使所設(shè)定的集權(quán)型體制原則

15、與體制的實(shí)際運(yùn)作條件之間存在著較大的張力。因此這種體制在制定政策時(shí)，一般只有籠統(tǒng)含糊的原則性目標(biāo)，而要求各個(gè)地方和單位在執(zhí)行中根據(jù)自己的具體情況加以理解和執(zhí)行。在運(yùn)用過(guò)程中，經(jīng)常借助于黨的文件、工作隊(duì)、現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)乃至于政治運(yùn)動(dòng)等非程序化、非制度化的工作方式。這樣變通便存在于社會(huì)生活中的許多領(lǐng)域了。所以看上去國(guó)家是高度組織化的，但是由于“政策執(zhí)行變通化”，科層機(jī)構(gòu)在功能上是互相分割的，在不同的層次和部門(mén)之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價(jià)還價(jià)和利益沖突。這就是所謂的“高度組織國(guó)家內(nèi)的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”。改革的二十年來(lái)，“放權(quán)讓利”作為基本思路和核心內(nèi)容，沿著兩條不同的路線進(jìn)

16、行：中央向地方放權(quán)；國(guó)家向社會(huì)放權(quán)。在這一進(jìn)程中出現(xiàn)了地方化趨勢(shì)、部門(mén)化趨勢(shì)、單位的法團(tuán)主義趨勢(shì)，導(dǎo)致蜂窩狀結(jié)構(gòu)的加劇。這樣，中央政府就面臨著一系列擁有自主利益的主體。本來(lái)上級(jí)在“摸著石頭過(guò)河”時(shí)為了鼓勵(lì)下級(jí)大膽探索與試驗(yàn)，默許或示意下級(jí)進(jìn)行變通，但下能的變通則是基于利益實(shí)體上的利益驅(qū)動(dòng)。結(jié)果原來(lái)推動(dòng)改革的措施，成了對(duì)抗中央政府的手段。于是我們便看到許多地方的“放權(quán)過(guò)程中的截留現(xiàn)象”。 具體到村民自治制度上，國(guó)家并沒(méi)有設(shè)計(jì)出具體、明細(xì)、嚴(yán)格的法律框架，一個(gè)重要原因是國(guó)家在地區(qū)非均衡的情況下，鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)根據(jù)自己的具體情況進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)避免其它制度主體的創(chuàng)新積極性被扼殺，社會(huì)活力下降。結(jié)果這

17、在客觀上造成了有關(guān)法律過(guò)于相略和原則化，導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過(guò)大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又比村民擁有多得多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源，他們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動(dòng)空間。在推行村民自治制度時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制。有學(xué)者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級(jí)干部、鄉(xiāng)村先富起來(lái)的“大款”構(gòu)成了鄉(xiāng)村的權(quán)勢(shì)階層，這個(gè)階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨(dú)立的利益集團(tuán)和社會(huì)集團(tuán)，他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益發(fā)生

18、沖突。在中央目前對(duì)農(nóng)村的五大政策上，這個(gè)階層采取了公開(kāi)的抵制甚至對(duì)抗的態(tài)度，成為農(nóng)村政策在執(zhí)行中的一大梗阻。 （三）國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾 鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的成因，既不能簡(jiǎn)單歸之于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)既得利益的維護(hù)，也不能完全歸因于上面所說(shuō)的有關(guān)法律規(guī)定的過(guò)于原則化。更關(guān)鍵的原因還是應(yīng)該從國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾中探尋。 在中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家和比較落后的農(nóng)業(yè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的超常規(guī)發(fā)展或現(xiàn)代化目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家開(kāi)發(fā)農(nóng)村社會(huì)的創(chuàng)造力，培育社會(huì)自組織力量。而現(xiàn)代化進(jìn)程又要求國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行有效的控制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村逐步實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了農(nóng)

19、戶相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者地位，“政社合一”的人民公社體制開(kāi)始瓦解，國(guó)家通過(guò)改變對(duì)農(nóng)村的控制方式，“讓渡”給農(nóng)民自主謀生空間，并在組織方式、政策及宣傳上寬容和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村自行發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自行積累財(cái)富。這種“放權(quán)讓利”的做法，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生深刻的變更，形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系格局，使農(nóng)村社會(huì)的潛在能量被空前地釋放出來(lái)，使農(nóng)村社會(huì)財(cái)富急劇增長(zhǎng)，國(guó)家也因此從中抽取到更多的資源。另一方面也導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，導(dǎo)致農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系產(chǎn)生了脫胎換骨式的改造。農(nóng)村權(quán)力和利益日趨分化，農(nóng)民處于高度分散狀態(tài)：政府權(quán)力相對(duì)從農(nóng)村收縮，農(nóng)村正式組織也因此漸趨衰落，這使得國(guó)家的方針、路線政策難以在農(nóng)村貫徹，從

20、而影響了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制。同時(shí)，新時(shí)期農(nóng)村也出現(xiàn)了諸多新的社會(huì)問(wèn)題，諸如社會(huì)治安紊亂，干群矛盾突出，農(nóng)民防范自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力低下等。這些都影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。而當(dāng)前國(guó)家仍需要讓農(nóng)村繼續(xù)為城市和整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化提供糧食作物，部分工業(yè)品和工業(yè)原料，以及限量的廉價(jià)勞動(dòng)力。國(guó)家因此極其重視糧食作物生產(chǎn)和控制鄉(xiāng)村人口流動(dòng)問(wèn)題，并且仍然通過(guò)下達(dá)計(jì)劃而不是主要依靠市場(chǎng)價(jià)格來(lái)保證農(nóng)業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，保障糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的基礎(chǔ)，同時(shí)通過(guò)戶籍制度來(lái)限制農(nóng)民從職業(yè)身份改變走向擺脫區(qū)域附屬關(guān)系和戶籍身份。為了達(dá)到這些目的，國(guó)家必須加強(qiáng)在農(nóng)村的影響、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的控制。那么，如何保持國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制

21、？如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益？原來(lái)的“政社合一”的體制已失去基礎(chǔ)；把正式的政府延伸至村一級(jí)，顯然又是不可能的，國(guó)家實(shí)在不堪重負(fù)。剩下的可行性選擇便是實(shí)行村民自治。國(guó)家希望通過(guò)這種方式把村民組織起來(lái)，由村民自己管理自己的事務(wù)。同時(shí)，國(guó)家仍需要通過(guò)正式的政權(quán)組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及其組織形式村委會(huì)的活動(dòng)。因此，村民自治是國(guó)家在新的歷史時(shí)期，為了維護(hù)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證能較順利地從農(nóng)村社會(huì)抽取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進(jìn)程中鄉(xiāng)村關(guān)系上出現(xiàn)的矛盾，正是在這種控制方式下國(guó)家艱難地尋求“放權(quán)”與“控制”兩者平衡的外在表現(xiàn)。 （

22、四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊功能 與上一點(diǎn)密切相關(guān)，鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的另一個(gè)深層原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位及其所擔(dān)負(fù)的職能。 眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實(shí)，即人們通常所說(shuō)的“上面千條線，下面一根針”。這些目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)是國(guó)家通過(guò)行政命令的方式由各級(jí)政府層層下達(dá)的，其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“工作實(shí)績(jī)”、決定其升降去留的一項(xiàng)主要指標(biāo)。特別是目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核普遍實(shí)行“三個(gè)一票否決制”，即計(jì)劃生育一票否決制，信訪社會(huì)治安一票否決制，發(fā)展經(jīng)濟(jì)一票否決制。這3項(xiàng)工作都被量化為一些具體指標(biāo)。這些指

23、標(biāo)是自上而下制定的，指標(biāo)制訂后逐級(jí)分解并落實(shí)任務(wù)和責(zé)任到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只能完成或超額完成，否則不僅升遷無(wú)望，還可能“烏紗”難保。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)關(guān)干部想盡一切辦法完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，特別是那些直接由村民負(fù)擔(dān)的任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧棉種植和訂購(gòu)、稅款負(fù)擔(dān)等等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織特別是村委會(huì)的滲透、影響和控制，包括強(qiáng)有力的行政命令手段，以保證上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)。這其中的確有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身利益而假公濟(jì)私或工作方法上粗暴、簡(jiǎn)單等方面的原因，但根本上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負(fù)的特殊角色使然。我們所走訪的幾十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在談及對(duì)一問(wèn)題的看法時(shí)，都不同程度地表示有不得已的苦衷

24、，他們都聲稱(chēng)并不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)所具有的重大意義，但上面交付的硬性任務(wù)難以完成，因此不得不干預(yù)甚至操縱村委會(huì)的工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦承他們做的許多事情違反了村組法，但又補(bǔ)充道：“我們是奉上級(jí)命令行事，是奉命違法”。理由很簡(jiǎn)單，若僅僅依靠村組法所規(guī)定的那種指導(dǎo)或協(xié)商方式，是很難支配作為村民自治組織的村委會(huì)的，更無(wú)力通過(guò)村委會(huì)對(duì)村民汲取實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和完成計(jì)劃的人力、物力和財(cái)力。應(yīng)該說(shuō)，這種看法在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。在理論界也不乏回?yīng)者。如有學(xué)者曾提出“村委會(huì)準(zhǔn)政權(quán)化”的設(shè)想，試圖在保持村民自治性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上，給予村委會(huì)一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位，以為政府提供一個(gè)

25、合乎法理，可靈活使用的組織形式，既保持政權(quán)的控制能力，又為村民自治留下空間。而由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)課題組1995年提交的一份權(quán)威報(bào)告，甚至主張將村民委員會(huì)下沉到小范圍的自然村，在自然村之上設(shè)立村公所，作為鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的行政管理。這種似乎不合時(shí)宜的主張并非空穴來(lái)風(fēng)，更非無(wú)稽之談。 （五）村委會(huì)雙重角色的失衡 上述兩點(diǎn)決定了村委會(huì)實(shí)際上扮演著雙重角色，而這雙重角色的相互沖突和失衡恰恰是鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的又一深層根源。村委會(huì)無(wú)疑是法定的村民自治組織，村民希望通過(guò)由自己選舉產(chǎn)生的村委會(huì)來(lái)控制社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)他們的利益，而村委會(huì)由村民產(chǎn)生和罷免

26、，也決定了村委會(huì)必須代表村民意愿，以為村民服務(wù)來(lái)?yè)Q取村民的支持和信任。但是，這只是村委會(huì)性質(zhì)和功能的一個(gè)方面；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過(guò)村委會(huì)在村民中得到貫徹實(shí)施，因此，村委會(huì)實(shí)際上又承擔(dān)著某些行政職能，具有準(zhǔn)政權(quán)組織的意味。許多調(diào)查顯示，村委會(huì)除了完成屬于自治范圍的工作外，它的另一方面的工作(約占其全部工作的2/3)就是貫徹上級(jí)的方針、政策。因此，村委會(huì)便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”。這兩種角色的最終歸屬應(yīng)該是一致的（這是由國(guó)家政權(quán)的人民性質(zhì)決定的），但在現(xiàn)實(shí)生活中，特別是在中國(guó)現(xiàn)代化迅速推進(jìn)的背景下，這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

27、政意志的沖突則是大量的，經(jīng)常的。這是因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外生型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)所發(fā)生的種種變化，因此，在其進(jìn)程中，必然會(huì)有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求，要通過(guò)鄉(xiāng)村組織去強(qiáng)制執(zhí)行，這當(dāng)然就會(huì)發(fā)生村民意志與作為國(guó)家意志代理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志的沖突。 對(duì)這種沖突，村委會(huì)“海選”模式的首創(chuàng)地吉林省梨樹(shù)縣的一些民選的村干部可謂深有體會(huì)，他們說(shuō)，“當(dāng)選”比“任命”的壓力更重，因?yàn)樵瓉?lái)只有一個(gè)責(zé)任方向(上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn))，現(xiàn)在至少變成兩個(gè)；原來(lái)對(duì)他們只有一種要求，現(xiàn)在變成多種要求。村委會(huì)要做到兩者兼顧，有一定難度。但若偏重于某一角色

28、，就勢(shì)必引發(fā)糾紛。 三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的若干對(duì)策 上述可見(jiàn)，鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，或者說(shuō)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來(lái)自于村委會(huì)(代表村民)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國(guó)家)兩方面，各有其合理性和依據(jù)，也各有其偏激之處。從總體上看，矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是說(shuō)，擁有基層政權(quán)的行政權(quán)力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕，是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身入手。筆者這里無(wú)意提出系統(tǒng)、成熟的對(duì)策，只想談幾點(diǎn)初步的設(shè)想。 一是將村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的主要形式

29、。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會(huì)，但在功能上二者又有相通之處。筆者設(shè)想，是否可以考慮從組織上將二者銜接起來(lái)，即規(guī)定：村委會(huì)委員原則上應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表，村委會(huì)主任、副主任則是其當(dāng)然代表，從而將村委會(huì)“巧妙”地納入國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，使之由完全的“體制外”力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹绑w制內(nèi)”力量：一方面，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會(huì)成員可以通過(guò)制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)和體現(xiàn)村民的愿望和要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)的各項(xiàng)決定更充分地反映廣大村民的意愿；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)作為人大代表的村委會(huì)成員又有一定的組織上的約束力，使之更主動(dòng)、自覺(jué)、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作，由此實(shí)現(xiàn)村

30、委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的良性互動(dòng)關(guān)系。而村委會(huì)主任、副主任、委員會(huì)只是以個(gè)人身份參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，這并不會(huì)改變村委會(huì)作為村民自治組織的性質(zhì)。 二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核指標(biāo)制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。特別是要改革那種單純由上級(jí)制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法。上級(jí)政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展指標(biāo)時(shí)，既要符合中央政策精神，又要真正做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā)，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)和要求。由于這些考核指標(biāo)，大都要落實(shí)到每個(gè)村民，因此事先應(yīng)與村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，廣泛征求村民意見(jiàn)。這樣制定的考核指標(biāo)才易于羸得村委會(huì)和村民的理解和支持，也才切實(shí)可行。同時(shí)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將為謀求自身利益而作出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令也

31、以國(guó)家任務(wù)的名義下達(dá)給村委會(huì)，要求村委會(huì)完成。這一部分指令大都與中央政策精神相違背，諸如屢減不輕的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，屢禁不止的達(dá)標(biāo)升級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為個(gè)人目標(biāo)而樂(lè)此不疲的“政績(jī)”工程等等，它們恰恰是村民最激烈反對(duì)的，是造成鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的重要根源，因此，應(yīng)通過(guò)制度化手段將其從正常、合理的政府行為中剝離出來(lái)。 三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自的職責(zé)權(quán)限。在中國(guó)農(nóng)村處于急劇社會(huì)變遷且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)不平衡的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權(quán)限范圍往往是模糊的，變動(dòng)著的，通過(guò)國(guó)家層面的法律制度(如村組法)是無(wú)法清楚界定的，而只能由各地以國(guó)家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，制定出上合國(guó)家大法，下合社情民意、簡(jiǎn)單明了、便

32、于操作的制度，對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限作明確具定的規(guī)定。近年來(lái)，一些地方在貫徹村組法過(guò)程中，已經(jīng)制定了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作、村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)政府的規(guī)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)地銜接起來(lái)，也就使村委會(huì)的雙重角色能達(dá)到大體上的平衡。在此基礎(chǔ)上，還可以考慮“增加、補(bǔ)充有關(guān)法律后果的條款，明確規(guī)定無(wú)正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國(guó)家任務(wù)和非法干涉村內(nèi)事務(wù)的有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任”，以防止村委會(huì)“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向。需要說(shuō)明的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、鄉(xiāng)政與村治之間并非簡(jiǎn)單的零和博弈，二者并不一定是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。從理論上講，二者之間形成一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性互動(dòng)關(guān)系并非不可能，在實(shí)踐中這樣的成例案例也并不少見(jiàn)。一些地