科研單位行政法地位的組建

1、科研單位行政法地位的組建 公益類科研機(jī)構(gòu)是行政任務(wù)的承擔(dān)者，其活動(dòng)兼具管理行政與服務(wù)行政的雙重屬性。從公益類科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的上看，其主要任務(wù)是為社會(huì)提供科技公共服務(wù)以滿足社會(huì)公眾對(duì)科技公共產(chǎn)品的需求。同時(shí)，公益類科研機(jī)構(gòu)也是國(guó)家“發(fā)展科技事業(yè)”任務(wù)的主要承擔(dān)者?？萍歼M(jìn)步法明確規(guī)定，利用財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)開(kāi)展科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)為國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)公共利益服務(wù)。此外，由于事業(yè)單位與政府歷史上的緊密關(guān)系，公益類科研機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著政府轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的社會(huì)管理職能，享有一定的公權(quán)力。如中宣部、民政部關(guān)于社會(huì)科學(xué)、文化藝術(shù)類社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管部門(mén)的職責(zé)分工及委托管理的通知規(guī)定，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)

2、院受委托負(fù)責(zé)社會(huì)科學(xué)類社會(huì)團(tuán)體以及歷史、文化名人、名著的研究性社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 我國(guó)公益類科研機(jī)構(gòu)雖具備行政法人的種種特征，但實(shí)際上卻因缺乏行政法的確認(rèn)而沒(méi)有獨(dú)立的行政法人地位。對(duì)此，可借鑒日本的有關(guān)做法，賦予其行政法人的主體地位。日本獨(dú)立行政法人通則法規(guī)定：“獨(dú)立行政法人制度是指，政府對(duì)于那些已無(wú)必要由行政組織直接管理、但又不能完全交由民間機(jī)構(gòu)實(shí)施的公共事務(wù)和事業(yè)，在以立法的方式將其目的、任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍做出明確規(guī)定之后，授予承擔(dān)這些事務(wù)和事業(yè)的公共組織以獨(dú)立的法人資格，使它們?cè)跇I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、資金運(yùn)用、人事管理等方面享有充分的自主權(quán)?！蔽覀兛梢越梃b日本的做法，在現(xiàn)有涉及公益類科研機(jī)構(gòu)的有關(guān)法律

3、中，增加關(guān)于行政法人的定義。盡管行政法人的確立尚有其他前置條件，但可以通過(guò)修正行政主體和公權(quán)力組織等相關(guān)概念，單獨(dú)針對(duì)此種組織作出定義，創(chuàng)造一種除國(guó)家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織之外的行政主體概念。 一、修正我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論 在我國(guó)，行政主體是學(xué)理上的概念，而不是法律上的概念。許多學(xué)者認(rèn)為，行政主體是指享有國(guó)家行政職權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。該概念將享有國(guó)家行政職權(quán)作為要件，本身就帶有局限性。因?yàn)樾姓ü姓退叫姓?，公行政又包括?guó)家行政和其他非國(guó)家的公共組織的行政。所以，國(guó)家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國(guó)家行政職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)外，還應(yīng)包括享有公共職能的非

4、國(guó)家公共組織。無(wú)論是哪種，都應(yīng)該確立其行政法上的主體地位，并受行政法調(diào)整。當(dāng)然，也有些學(xué)者在行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織外，提出“其他公權(quán)力組織”這一概念。但這一概念對(duì)司法實(shí)踐并沒(méi)有多大意義，到底何種組織可以納入公權(quán)力組織尚未明確界定，而且我國(guó)行政法也未承認(rèn)這些所謂的“公權(quán)力組織”。將從事公共事務(wù)的組織納入行政主體的范疇，確立其行政法的地位，有必要修正現(xiàn)行的行政主體理論。 隨著我國(guó)公共行政改革的深入，應(yīng)以“公共管理職能和行政權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定行政主體。首先，以“公共行政”取代“國(guó)家行政”，將承擔(dān)公共管理、提供公共服務(wù)的公共組織納入行政主體范圍，賦予其獨(dú)立的行政法人地位。其次，以“承擔(dān)行政任務(wù)”取代

5、“行使行政權(quán)力”作為界定行政主體的核心。最后，以“獨(dú)立行政法人”取代“行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織”的主體限定。以上立法的突破，將一切行使公共管理職能、享有行政權(quán)力的公共組織均納入行政主體的范疇，能有效解決公益類科研機(jī)構(gòu)享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)，作出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，卻不具備行政主體地位的尷尬局面。 二、加快科研機(jī)構(gòu)立法 創(chuàng)設(shè)行政法人概念和修正行政主體理論，只是解決了公益類科研機(jī)構(gòu)的法律地位問(wèn)題，而科技體制改革是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能單靠一個(gè)概念的創(chuàng)設(shè)就得順利實(shí)施。鑒于科技對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要性，有必要制定專門(mén)的科研機(jī)構(gòu)法律法規(guī)。 （一）深化科技體制改革亟需立

6、法保障 我國(guó)現(xiàn)有公益類科研機(jī)構(gòu)2400多所，其中，國(guó)務(wù)院部門(mén)直屬近270所，涉及資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生等十幾個(gè)科研領(lǐng)域，總編制約3.8萬(wàn)人。跟開(kāi)發(fā)類科研院所的改制相比，公益類科研機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)展一直較慢，特別是地方公益類科研院所。因?yàn)楦鞯貙?shí)際情況差異較大，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的法律法規(guī)，僅在某些方面出臺(tái)指導(dǎo)性的政策文件，這些文件規(guī)定得相對(duì)原則，操作性不強(qiáng)，以至于多年改革過(guò)后，公益類科研機(jī)構(gòu)仍按一般事業(yè)單位進(jìn)行管理，未能建立起既符合科技發(fā)展規(guī)律又與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障、人才引進(jìn)、激勵(lì)與評(píng)價(jià)等現(xiàn)代科研院所管理制度。任何改革都需要權(quán)威穩(wěn)定的制度作為保障。科研機(jī)構(gòu)是科技活動(dòng)的最重要主體，依法規(guī)定科研機(jī)構(gòu)

7、的法律地位和權(quán)利義務(wù)是國(guó)際通行的做法。盡管我國(guó)已有一些關(guān)于科研機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，但其規(guī)范性和針對(duì)性較弱，如各類科研機(jī)構(gòu)的基本定位、任務(wù)、性質(zhì)及權(quán)利義務(wù)不明確；科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和終止的條件和程序不清晰；科研機(jī)構(gòu)的組織原則和基本制度不完善等等。這在某種程度上造成科研機(jī)構(gòu)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，科研機(jī)構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展得不到有力的制度保障。 （二）科研機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例的立法建議 我國(guó)公益類科研機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，性質(zhì)各有不同，加之前階段改革遺留的歷史問(wèn)題較多，各地推進(jìn)的速度和方式方法也不盡相同。所以，暫由國(guó)務(wù)院來(lái)制定科研機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱條例）較為妥當(dāng)。一方面，可為今后全國(guó)人大及其常委會(huì)制定科研機(jī)構(gòu)組織法作一

8、些探索并奠定基礎(chǔ)；另一方面，也可以較為靈活的形式更好地規(guī)范現(xiàn)有科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)作狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，條例可分為以下幾個(gè)部分。 第一章：總則。明確科研機(jī)構(gòu)的法律地位，特別是明確公益類科研機(jī)構(gòu)的出資人、出資方式、承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)和行政職能，以及其與政府管理部門(mén)間的關(guān)系，確立公益類科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政法人地位。 第二章：科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置。特別要規(guī)定公益類科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序和條件。可將原國(guó)家科委于1983年發(fā)布的自然科學(xué)研究機(jī)構(gòu)建立、調(diào)整、審批試行辦法的部分內(nèi)容進(jìn)行修改并根據(jù)當(dāng)前科技體制改革的重點(diǎn)，予以羅列和補(bǔ)充。 第三章：科研機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)?？萍歼M(jìn)步法第43條對(duì)科研機(jī)構(gòu)的權(quán)利作了明確規(guī)定：（1）依法組織或者參加

9、學(xué)術(shù)活動(dòng)；（2）按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，自主確定科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)方向和項(xiàng)目，自主決定經(jīng)費(fèi)使用、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員聘用及合理流動(dòng)等內(nèi)部管理事務(wù)；（3）與其他科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和企業(yè)聯(lián)合開(kāi)展科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)；（4）獲得社會(huì)捐贈(zèng)和資助；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。但是，這些規(guī)定對(duì)于公益類科研機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)尚顯單薄。科技進(jìn)步法授權(quán)條例可規(guī)定科研機(jī)構(gòu)的其他權(quán)利，因此，條例可重點(diǎn)突出公益類科研機(jī)構(gòu)按照章程自主管理，管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，聘任科技工作人員并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分，在基本科研經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域自主設(shè)立科研項(xiàng)目，組織、實(shí)施公益科研項(xiàng)目等權(quán)利。公益類科研機(jī)構(gòu)的義務(wù)大致包括：遵守憲法和法律，遵守黨和國(guó)家的

10、各項(xiàng)方針政策；尊重社會(huì)公德，不損害公共利益；管理、使用好國(guó)家授權(quán)管理的財(cái)產(chǎn)；完成國(guó)家的科研計(jì)劃和任務(wù)；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；保護(hù)科技人員的合法權(quán)益等等。 第四章：科研機(jī)構(gòu)的編制、經(jīng)費(fèi)及人員。編制、經(jīng)費(fèi)及人員是科研機(jī)構(gòu)自治權(quán)的核心。公益類科研機(jī)構(gòu)的活動(dòng)方式為利用國(guó)有資源進(jìn)行科學(xué)研究，其本質(zhì)在于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)探索，為社會(huì)提供科技公共產(chǎn)品，是承擔(dān)公共服務(wù)的一種特殊社會(huì)建制。而知識(shí)追求的客觀性要求研究者保持中立性，避免不必要的干擾。通過(guò)什么樣的方式、利用什么樣的工具和理論以及利用多少資源都應(yīng)屬于研究者自主決定的范疇。另外，公益類科研機(jī)構(gòu)的公益性決定了它必須要有穩(wěn)定的政府投入。所以條例應(yīng)明確編制、經(jīng)費(fèi)和人員管理等核心權(quán)力的具體保障措施。 第五章：法律責(zé)任。公益類科研機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的行政法人，規(guī)定法律責(zé)任是保障其履行義務(wù)的必要措施。作為具有行政事務(wù)管理權(quán)力的行政主體，在行使權(quán)力時(shí)，與行政相對(duì)人間的法律地位不平等，所以其行為必須受到司法審查，否則，上述權(quán)利和義務(wù)都將無(wú)法落實(shí)。至于責(zé)任類型，應(yīng)重點(diǎn)突出行政責(zé)任，包括懲罰性行政責(zé)任、強(qiáng)制性行政責(zé)任和補(bǔ)救性行政責(zé)任。第六章：附則。說(shuō)明條例的適用范圍和施行日期。 三、結(jié)語(yǔ) 當(dāng)前，公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)，科技對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益突出，賦予承擔(dān)公共服務(wù)職能的公益類科研機(jī)構(gòu)行政主體地位已