行政公職人員的角色變遷與倫理建設(shè)

1、行政公職人員的角色變遷與倫理建設(shè) 【摘要】作為國家“守夜人”角色的政府在社會發(fā)展中的職能作用應(yīng)該怎樣發(fā)揮，發(fā)揮到什么程度，一直是一個世界性的課題。隨著中國改革的不斷深入，國家已深刻認識到政府職能轉(zhuǎn)變的必要性與緊迫性，并通過簡政放權(quán)來促進這一轉(zhuǎn)變的進行。文章在分析簡政放權(quán)對行政公職人員要求的基礎(chǔ)上，提出了在這一背景下角色變遷與倫理建設(shè)的內(nèi)涵及策略。 【關(guān)鍵詞】簡政放權(quán) 行政公職人員 角色變遷 倫理建設(shè) 【中圖分類號】d63 【文獻標識碼】a “角色”是現(xiàn)代社會普遍的現(xiàn)象，一個相對固定了的社會角色不僅要擁有社會公認的符合普通標準的，還要擁有與其角色相對應(yīng)的特殊，如果說普通是以“正確”與“善美”作為

2、判別的底線，那么角色還必須包含與其職業(yè)相關(guān)的“原則”與“責任”，并以堅持原則和內(nèi)化責任作為自己的職業(yè)追求，塑造自己的角色形象，升華自己的角色品質(zhì)。作為現(xiàn)代社會的行政公職人員，其角色倫理與社會政體所設(shè)定的位置及義務(wù)有關(guān);作為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的行政公職人員，其角色倫理自然要符合國家的法制要求及政府職能要求，要符合人民的利益要求及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，更要在符合簡政放權(quán)的新形勢下，自身角色轉(zhuǎn)變所促使的新的要求。作為我國改革新時期的行政公職人員，如何在角色轉(zhuǎn)型中認識并建設(shè)符合時代要求的職業(yè)，對國家建設(shè)、社會發(fā)展及個體理想追求均具有十分重要的意義。 簡政放權(quán)及其對行政公職人員的要求 隨著

3、中國改革的不斷深入，國家已深刻認識到政府職能轉(zhuǎn)變的必要性與緊迫性，并通過簡政放權(quán)來促進這一轉(zhuǎn)變的進行。同時，它也將影響到全社會的方方面面，其中必然包括行政公職人員的角色轉(zhuǎn)變及倫理重構(gòu)。 簡政放權(quán)的內(nèi)涵。簡政放權(quán)就是精簡政府機構(gòu)及人員、下放權(quán)力于社會和市場，是針對計劃經(jīng)濟時代政府職能內(nèi)容過于龐雜、范圍太過寬泛、權(quán)利過度集中、管制方式簡單、效率普遍不高等狀態(tài)的改革，通過簡政放權(quán)這一改革過程可以促進政府職能的轉(zhuǎn)變和工作機制的調(diào)整，實現(xiàn)由全能政府向有限政府、從管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。簡政放權(quán)是改革的目的，也是改革的手段，只有簡政放權(quán)，政府管理效能才能走向精簡化、高效化、分權(quán)化、市場化、服務(wù)化和國際化

4、;而要打造一支精干政府的行政隊伍，就必須革除政府機構(gòu)臃腫、行政人員冗余以及行政效率低下的弊端，只有進行簡政與放權(quán)，才能打造社會需要、人民滿意的“精干政府”。 簡政放權(quán)的意義。簡政放權(quán)對于行政改革來說，其結(jié)果就是形成一個“精干政府”。簡政放權(quán)的根本目標也正在于發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，以降低政府運作的成本，提高政府行政效率，科學發(fā)揮政府職能，理順各種作用關(guān)系?！熬烧痹凇熬啞闭耐瑫r，必然是對社會的“充實”，即形成“大社會、小政府”的現(xiàn)代化國家管理機制?！靶≌辈⒉槐硎菊芰Φ慕档?，結(jié)果恰恰是相反的。首先，政府職能定位更加科學。政府簡政放權(quán)后的職能轉(zhuǎn)變點就在于通過行政制度安排與服務(wù)來發(fā)

5、揮市場機制和社會力量的作用，而不是控制市場和承包社會。政府的管制少了，市場機制及社會能動力量就大了。其次，行政方式更加廉潔高效。行政方式的高效不僅在于避免了審批程序的繁瑣，更在于市場機制與社會力量的作用發(fā)揮，而且政府插手的事務(wù)少了，權(quán)力與職務(wù)腐敗也就失去了存在的土壤。再次，行政結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。簡政放權(quán)意味著政府管制事項的減少，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔，不僅節(jié)約了納稅人的錢，而且還會形成人民滿意的服務(wù)性政府，意義是非常大的。 簡政放權(quán)對行政公職人員的要求。簡政放權(quán)作為一種改革，需要從兩個層面著手，一是徹底打破權(quán)力與部門、部門與利益、權(quán)力與個人、個

6、人與利益的固有格局;二是市場與社會對政府下放權(quán)力的承接與運用。兩個層面的改革所帶來的必然是對權(quán)力、責任及利益格局的調(diào)整與重構(gòu)，并觸動一些部門或個人的利益，尤其是對政府部門及官員的“繁政”、“攬權(quán)”格局將會造成極大沖擊。也就是說，在市場和社會為簡政放權(quán)深感興奮的同時，許多行政部門及公職人員所感到的卻是不適或失落。但大勢所趨、時不待我，歷史的螺旋式上升發(fā)展趨向不可阻擋，作為這次改革中的任何當事部門及個人都必須做好準備、迎頭趕上，都必須通過換裝轉(zhuǎn)場進入到新的角色之中。正如總理所指出的那樣，“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”。那么政府如何管好它應(yīng)該管的事

7、？這就涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變問題，通過對政府運行機制的再造來合理配置責權(quán)，優(yōu)化管理流程，提高管理效率。而所有這些改變，最終都要落實在行政公職人員的角色轉(zhuǎn)變上，并以新的建設(shè)來為新的角色演示注入思想與活力。 簡政放權(quán)背景下行政公職人員的角色變遷 中國傳統(tǒng)社會中的“官吏”或“公人”類似于今天的行政公職人員，盡管時代已完全不同，但當代中國行政公職人員的心理仍會有一些傳統(tǒng)社會的意識遺留，傾向于把行政職位當作一種“身份”而非一種“職業(yè)”。因此，簡政放權(quán)背景下行政公職人員的角色變遷絕不僅僅是制度的改革，而且是角色意識的變遷，從一定角度看，角色意識的變遷似乎更為重要。 專業(yè)角色。與封建社會的身份制不同，現(xiàn)代社會

8、的行政管理實際上已是一種職業(yè)行為。我國目前所實行的公務(wù)員制度其實就是對行政管理職業(yè)性質(zhì)的認同，2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議通過了中華人民共和國公務(wù)員法，就是對行政公職人員職業(yè)化的法律性確定。但是，受制于改革的設(shè)計與程度安排，這并不等于行政公職人員已經(jīng)完成了自己的角色轉(zhuǎn)變，或者說無論在理論上，還是在實際上，抑或在心理上，行政公職人員并沒有真正形成自己特定的職業(yè)角色意識，也談不上對這一職業(yè)角色所具有的專業(yè)要求的深刻認識。由于對行政人員身份的認知已成為一種根深蒂固的社會意識，官僚主義、官本位意識、權(quán)力貪腐、行政效率低下等行政痼疾并沒有消除，公務(wù)員制實際上并沒有實質(zhì)性的進展。而

9、這次改革則不同，由職能轉(zhuǎn)變到權(quán)力下放，由政府簡政到機制再造，從根本上拆除了繁政、攬權(quán)、腐敗及低效的基礎(chǔ)，使每個公職人員都必須進入專業(yè)性的職業(yè)崗位，投入到特定的專業(yè)角色中去，并以自己的崗位專業(yè)進行對應(yīng)管理，從而大大提高了管理效率。 公共角色。美國社會學家弗里德曼認為，國家是由公眾個體所組成的集體，而不是超越公眾之上的東西。既然國家是由公眾個體組成，那么國家就不可能脫離公眾而存在。國家的管理者政府，僅是公眾中選出的代表，以公眾的意志去代為行使對國家的管理權(quán)。因此從本質(zhì)上說，政府只是管理國家的工具，其職能只是提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，以滿足社會公共需要。那么，作為政府權(quán)力的具體行使者，行政公職人員所扮

10、演的角色也就是“公共角色”。公共角色重在“公共”二字，這就決定了他們的職業(yè)內(nèi)容是公共的，他們的服務(wù)對象是公眾，他們的職業(yè)標準為公眾所定并要達到公眾要求，最終實現(xiàn)公眾利益的最大化。當然，他自己也是公眾之一，他所做的工作也完全有益于自己，因為他在公眾事業(yè)上付出了勞動，所以公眾也會通過納稅給與他應(yīng)得的報酬。如果公職人員對手中行政權(quán)力的來源認識錯位（認為是上級領(lǐng)導提拔所賜），就會否定自己的公共角色認同，那么濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、不作為或亂作為等不良行為就會發(fā)生。所以，行政公職人員對公共角色的認同與轉(zhuǎn)變非常關(guān)鍵。 服務(wù)角色。服務(wù)角色是現(xiàn)代社會行政公職人員的職業(yè)理念與崗位要求，但這種服務(wù)不同于社會一般性的商

11、業(yè)服務(wù)，它要與公眾角色相融合。從社會學的角度講，社會角色根據(jù)追求目標的不同，可劃分為表現(xiàn)性角色和功利性角色，表現(xiàn)性角色應(yīng)以社會制度為依據(jù)，表現(xiàn)社會的行為規(guī)范，維持社會的和諧秩序，張揚社會的價值觀念與思想道德，并不以追求經(jīng)濟效益和實際利益為目標。行政公職人員顯然屬于表現(xiàn)性角色，經(jīng)濟效益及實際利益并不是他的職業(yè)性質(zhì)。所以，行政公職人員應(yīng)以公眾服務(wù)標準來履行自己的職務(wù)。首先，要為人民服務(wù)。為人民服務(wù)就是為人民辦事，做人民的公仆。只有認識到這一點，行政人員才能合理用權(quán)、有效用權(quán)，才能大公無私，心系百姓，使人民百分之百滿意。其次，要追求公共利益最大化。國家利益、社會利益說到底，還是公眾利益，而不是某一集

12、團或某一個人的利益。行政公職人員只有基于這一信仰，才能將公眾利益作為最大追求，從而實現(xiàn)公眾利益最大化。再次，要堅持公正、廉潔、高效的原則。因為行政公職人員的公眾服務(wù)角色定位準確，便不會參入個體私利，就能以公正、廉潔、高效的態(tài)度做好公眾工作。 制度角色。俗話說：“法未授權(quán)不可為”，這句話對行政公職人員的行為標準非常適用，這也從另一個角度說明了國家公務(wù)員職業(yè)角色的特殊性，那就是規(guī)范。行政公職人員的角色屬于規(guī)定性角色，國家、政府及社會對其權(quán)利、義務(wù)和行為都有明確規(guī)定，這就要求公務(wù)員在執(zhí)行國家公務(wù)時按照有關(guān)規(guī)定嚴格操作，不能自作主張，也不能自由發(fā)揮，更不能違反制度要求。也就是說，行政公職人員必須依法履

13、行公共職責，必須養(yǎng)成制度化、規(guī)范化的職業(yè)行為習慣，處處要以制度角色嚴格要求自己的行為及道德倫理，甚至他本身就是國家制度的理解者、執(zhí)行者、宣揚者及捍衛(wèi)者。行政公職人員之所以要成為制度角色，說到底還是與他的公共角色有關(guān)。公眾的要求就是國家的規(guī)范，公眾的標準就是國家的制度，越是公眾的，就越是嚴格的，而國家公務(wù)人員一方面是為公眾服務(wù)的，另一方面他又代表著公眾，所以才必須成為制度角色，必須在行使公職時能堅持原則，正確處理崗位事務(wù)，并追求盡善盡美。 簡政放權(quán)背景下行政公職人員的倫理建設(shè) 美國學者特里說，在目前健全行政體系的實踐中，人們對法律建設(shè)、制度建設(shè)及行政管理的方式方法關(guān)注較多，行政人員的角色與倫理則

14、成了盲點 。因此，在行政公職人員角色變遷的過程中，更應(yīng)注重對其角色倫理的塑造與追求。具體有： 以“原則”為標準的道德倫理。以“原則”為標準是指行政公職人員在履行公職時應(yīng)堅持原則、按章辦事。行政公職人員作為制度角色，依照法制規(guī)定履行公職、規(guī)范行為，均是堅持原則的一種表現(xiàn)，是一種職業(yè)角色的標準化行為。如果這種標準化行為僅僅是因為法律建設(shè)、制度建設(shè)及行政管理的方式方法在起作用，那么這種作用便不會持久，時不時會在有機可乘或有利可圖時將原則丟棄甚至將原則踐踏;如果將堅持原則上升為行政公職人員的倫理意識及倫理原則，那么以原則為標準的公職履行行為就是一種體認，是一種行為自覺，無論公務(wù)人員處于何種境地，他都要

15、視原則為精神，將堅持原則視為應(yīng)然。堅持原則是對官僚主義、官本位思想的告別，是對“唯領(lǐng)導馬首是瞻”的否定，也是對傳統(tǒng)官場文化的批判。以“原則”為標準的道德倫理是在提高角色認識的基礎(chǔ)上，對角色制度歸屬感的內(nèi)化與升華。 以“責任”為根本的道德倫理。責任心是伴隨角色感而自然存在的一種心理意識，但問題就在于角色感不同，責任心的質(zhì)地也就不一樣，這是其一。其二，責任心不僅是外在法律、制度及角色行為要求所帶來的壓力，而是一種精神意識使然的內(nèi)在動力，并通過動力激發(fā)而形成的自覺行為。以責任心為根本的道德倫理建設(shè)就是要達到這樣兩個目的：一是通過職業(yè)角色性質(zhì)轉(zhuǎn)變責任心，二是通過職業(yè)角色意識增強責任感。通過職業(yè)角色性質(zhì)

16、轉(zhuǎn)變責任心非常關(guān)鍵，行政公職人員的職業(yè)角色就是專業(yè)角色、公眾角色、服務(wù)角色與制度角色的總和，這決定了他們的角色性質(zhì)不是權(quán)力地位，而是專業(yè)崗位;不是權(quán)力的化身，而是公眾的代表;不是享受權(quán)力，而是為民服務(wù);不是權(quán)力意志，而是制度至上。行政公職人員只有真正完成了角色轉(zhuǎn)型，才能在思想深處形成角色倫理，并化作行為自覺。 以“正確”為判斷的道德倫理?，F(xiàn)代化社會的行政公職人員對角色的認同必須化成行為的規(guī)范，如此才能做好自己的崗位工作，完成自己的角色任務(wù)。行政公職人員行政行為的規(guī)范有賴于他們對“正確”的判斷力，為此，就必須擁有什么才是“正確”的標準。在傳統(tǒng)官場文化中，下屬、官員或一般辦事員的“正確”標準自古以

17、來就是一種潛規(guī)則：上級或領(lǐng)導意圖就是標準，只要按照上級的布置或領(lǐng)導的安排來辦事，就不會有錯;上級領(lǐng)導滿意了，自己也就圓滿完成了任務(wù)，還會得到一定的褒獎。簡政放權(quán)背景下的行政行為標準和標準制定者都完全不同，公職人員的工作如何，行為是否正確，要看老百姓的滿意程度;而且當老百姓轉(zhuǎn)而成為標準的制定者時，作為行政公職人員在為百姓服務(wù)時就很容易實現(xiàn)行為與意識的對接，其行為規(guī)范的正確標準也就很容易升華為道德倫理。 以“善美”為境界的道德倫理。道德倫理建設(shè)可分為三個層次：一是作為普通人的基本道德操守，二是作為職業(yè)角色的特定道德操守，三是作為人生境界的高級道德操守。行政公職人員在簡政放權(quán)背景下的角色轉(zhuǎn)換使之在達

18、到前兩點要求的同時，還應(yīng)追求第三點，以形成以“善美”為至高境界的道德倫理。現(xiàn)代化社會的良性運行對政府的要求越來越趨于服務(wù)性、高水平、形象化三個維度，服務(wù)是職能轉(zhuǎn)變的方向;高水平是服務(wù)質(zhì)量的目標;形象化則有助于公眾在心理情感上的接受。政府形象是所有行政公職人員形象的集成，而公職人員的形象又必須由行政職業(yè)的風范及至善至美的道德倫理共同促成。行政公職人員高尚的道德倫理不僅是自我生活的需要，也是百姓們所仿行的表率，必將對良好社會氛圍的形成起到不可替代的作用，這也和行政公職人員的公眾角色實現(xiàn)了非常恰當?shù)膶印?在簡政放權(quán)的大背景下，要想實現(xiàn)國家公務(wù)人員職業(yè)角色的有效變遷，進而建設(shè)良好的職業(yè)道德倫理，制度的改革與監(jiān)督機制的實施便是外部力量，是必須的條件保障;只有切實推進制度改革，才能從根本上轉(zhuǎn)變行政公職人員的角色意識與職業(yè)倫理，使政府成為一個精干、節(jié)約、廉潔、高效、令公眾滿意的政府。反之