外國行政訴訟法修改研究論文

1、外國行政訴訟法修改研究論文 內(nèi)容提要2004年日本對其行政訴訟法進(jìn)行了修改，擴(kuò)大了原告資格、確立了臨時救濟(jì)制度，改變了訴訟的構(gòu)造、設(shè)立了教示制度。這些修改的內(nèi)容一定程度上可以實現(xiàn)行政訴訟保障私人合法權(quán)益、控制行政權(quán)的目的，使國民的救濟(jì)制度實效化，方便國民利用司法制度，但在回應(yīng)行政的多樣性、行政過程的復(fù)雜性以及行政與司法之間的關(guān)系等方面可能還需要對行政訴訟法制度架構(gòu)上作進(jìn)一步的調(diào)整。 關(guān)鍵詞日本行政訴訟法權(quán)利救濟(jì)的實效化法的支配 2004年6月，日本修改了其制定之后長達(dá)42年之久而從未修改的行政訴訟法，并于2005年4月開始施行。這里簡要地介紹一下其修改的過程、主要內(nèi)容以及它的背景和意義，希望能

2、給我國行政訴訟法的理論研究和實踐發(fā)展帶來一點啟示和借鑒。 一、日本行政訴訟法修改的過程 日本現(xiàn)行的行政訴訟法（日語稱之為行政事件訴訟法）是在1962年制定的。在之后行政訴訟法的適用中，法院也發(fā)展出了一些富有創(chuàng)造性的判例，推動了行政訴訟法的發(fā)展。行政法學(xué)界受到判例的影響也展開了行政訴訟法的解釋論研究。然而，要將司法對行政的審查功能固定化，判例法還是不能充分地發(fā)揮其作用。行政法學(xué)界認(rèn)識到解釋論所產(chǎn)生的影響力是有其界限的，之后立法論顯得更加有力。在1990年代，立法論的傾向更加強(qiáng)勁，并作出了修改綱要案。然而，這些種種修改的必要性只是以行政法學(xué)者為中心而得到提倡的，大約40年間，日本的行政訴訟法并沒有

3、實質(zhì)的修改。 這種局面到世紀(jì)之交時有了轉(zhuǎn)變。1999年7月2日，日本成立了由13名委員構(gòu)成的“司法制度改革審議會”。國會通過了司法制度改革審議會設(shè)置法，規(guī)定了審議會的任務(wù)：為了實現(xiàn)國民相對容易地利用司法制度、國民對司法制度的參與、充實強(qiáng)化法曹的理想狀態(tài)及其功能而進(jìn)行其他司法制度的改革與基盤的整備，審議會應(yīng)就此所需的必要的基本政策而進(jìn)行調(diào)查審議。2001年6月12日，司法制度改革審議會向內(nèi)閣提出了司法制度改革審議會意見書。在有關(guān)行政訴訟改革方面，它指出，需要對司法與行政的作用進(jìn)行綜合的多角度的檢討。在有關(guān)這一問題具體的解決策略進(jìn)行研究中，需要確保事務(wù)的性質(zhì)、司法制度改革的視點與行政改革的動向之間

4、的整合性，這是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情報公開法、行政不服審查法等相關(guān)聯(lián)的法制之間的關(guān)系，以及與國家賠償法之間適當(dāng)?shù)姆止?。特別是，應(yīng)該考慮到與充實行政委員會準(zhǔn)司法功能之間的關(guān)系。畢竟，在考察司法對行政進(jìn)行審查的理想狀態(tài)時，仔細(xì)吟味統(tǒng)治構(gòu)造中行政以及司法的作用、功能及其界限、特別是三權(quán)之間的相互關(guān)系司法是不可欠缺的。從國民權(quán)利救濟(jì)的實效化的角度來看，基于對行政作用控制功能的理想狀態(tài)及其強(qiáng)化的謀略、行政過程整體的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，對司法與行政各自的作用進(jìn)行綜合的多角度的研究。政府應(yīng)該盡快就包括重新認(rèn)識行政訴訟法在內(nèi)的對行政進(jìn)行司法審查的理想狀態(tài)開始正式的檢

5、討。 根據(jù)2001年11月16日公布的司法制度改革推進(jìn)法的規(guī)定，在司法制度改革推進(jìn)本部設(shè)立“行政訴訟檢討會”（即行政訴訟研究會，主席：東亞大學(xué)鹽野宏教授）。從2002年2月18日起，行政訴訟檢討會經(jīng)歷了27回的審議，于2004年1月6日發(fā)布了重新認(rèn)識行政訴訟制度的見解。政府基于行政訴訟檢討會整理后的見解形成了行政訴訟法修改案，于3月2日向國會正式提出。國會眾議院、參議院先后審議，于6月2日通過，并作為第84號法律于6月9日公布。 二、日本行政訴訟法修改的要點 日本這一次行政訴訟法的修改是一次具有實質(zhì)性內(nèi)容的修改，從更加有效地保護(hù)國民權(quán)利利益而整備救濟(jì)程序的觀點出發(fā)，對其行政訴訟法作出了大致以下

6、四個方面的修改。 （一）救濟(jì)范圍的擴(kuò)大 1.撤銷訴訟原告資格的實質(zhì)的擴(kuò)大 “訴訟，并不是為了給當(dāng)事人以觀念上的滿足，而是旨在給當(dāng)事人實質(zhì)的救濟(jì)的制度。提起訴訟意味著給國民帶來實益。無利益無訴權(quán)的原則當(dāng)然也適用于撤銷訴訟。主張行政處理違法、請求予以撤銷應(yīng)該有訴的利益?！痹V的利益可以從主觀和客觀兩個側(cè)面進(jìn)行考察。主觀方面，撤銷訴訟的原告應(yīng)是對請求撤銷處理有法律上的利益者，這就是原告資格；而客觀方面，撤銷處理時，現(xiàn)實地得到法律上利益的回復(fù)狀態(tài)。這就是狹義上的訴的利益。在學(xué)說上，關(guān)于原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，存在著權(quán)利享受回復(fù)說、法律上保護(hù)的利益救濟(jì)說、值得保護(hù)的利益救濟(jì)說和行政處理的合法性保障說等學(xué)說，但

7、日本行政訴訟法采用的是法律上保護(hù)的利益救濟(jì)說。日本原行政訴訟法第9條僅有一款規(guī)定，即撤銷訴訟只限于就請求撤銷該行政處理或裁決具有法律上利益的人（包括即使在行政處理或裁決的效果因期限已過及其他理由而失效后，仍具有通過撤銷行政處理或裁決而應(yīng)予恢復(fù)的法律上的利益者可以提起訴訟）。判例上采用了法律上保護(hù)的利益標(biāo)準(zhǔn)而根據(jù)法條狹窄地解釋原告資格。這里的法律就是實定法。實定法所保護(hù)的利益區(qū)別于反射性利益，對于反射性利益是不予保護(hù)的，反射性利益只是法律實施反射的效果而已，個人對此不享有請求權(quán)。學(xué)說上對此予以批判，司法實務(wù)中也對反射性利益盡量進(jìn)行限縮性解釋。然而法律上保護(hù)的利益說還是受到對國民的救濟(jì)范圍過于狹小

8、、對行政的監(jiān)督范圍也相應(yīng)地縮小的批評。 日本在修改行政訴訟法時，增加了一款作為第9條的第二款，即“法院在判斷行政處理或裁決的相對人以外的人是否具備前款所規(guī)定的法律上的利益時，應(yīng)該不僅僅考慮作為該行政處理或裁決根據(jù)的法令的字面意思，而且要考慮該法令的宗旨和目的、以及該行政處理應(yīng)該予以考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)。在這一場合下，在考慮該法令的宗旨和目的時，可以參考與該法令具有共通目的的相關(guān)法令的宗旨和目的；在考慮該利益的內(nèi)容和性質(zhì)時，對于因為該行政處理或裁決違反作為其根據(jù)的法令而遭受侵害的利益，應(yīng)該要斟酌其內(nèi)容和性質(zhì)以及侵害的樣態(tài)和程度”。這一款規(guī)定要求法院不能狹窄地解釋實定法有關(guān)原告資格的規(guī)定，而要參

9、考實定法的立法宗旨和目的，甚至可以參考相關(guān)實定法的立法宗旨和目的，它對于拓展行政訴訟原告資格是有益的。 2.科以義務(wù)訴訟的法定化 所謂科以義務(wù)訴訟，是指請求法院確認(rèn)行政主體具有一定行為的義務(wù)、并命令行政主體為一定行為的訴訟。在日本，對于科以義務(wù)訴訟的容許性，大致存在著三種觀點。其一是全面否定說。該學(xué)說接受司法與行政的權(quán)限分配論，認(rèn)為行政主體的第一次判斷權(quán)應(yīng)留給行政權(quán)。行政權(quán)是否行使，在何種條件下、在什么時點應(yīng)該如何行使，其判斷原則上是行政權(quán)的責(zé)任?？垢嬖V訟的目的在于以行政主體的上述第一次判斷為媒介撤銷其違法的處理行為排除其違法狀態(tài)。行政主體沒有作出第一次判斷時，所謂要求作出特定的行政行為或應(yīng)命

10、令其作出特定行政行為的訴訟，多數(shù)應(yīng)不屬于抗告訴訟的范疇。其二，補(bǔ)充的科以義務(wù)訴訟說（補(bǔ)充說）。該學(xué)說認(rèn)為，科以義務(wù)訴訟與撤銷訴訟之間是補(bǔ)充的關(guān)系，在沒有其他適當(dāng)?shù)木葷?jì)手段時，可以考慮適用科以義務(wù)訴訟。其具體的條件是該行政行為一義性的確定（明白性）和將發(fā)生難以回復(fù)的損害。其三，獨立的科以義務(wù)訴訟說（獨立說）。與是否能獲得撤銷訴訟的救濟(jì)無關(guān)，審理的結(jié)果判決成熟時，法院就可以作出科以義務(wù)訴訟。這時并沒有侵害行政主體的第一次判斷權(quán)，也沒有否定裁量權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)了救濟(jì)私人一方的必要性。全面否定說逐漸被學(xué)說和判例大體上否定了。如果僅僅考慮原告的救濟(jì)，則獨立說是最佳的。但是問題在于，對于如何在原告的救濟(jì)和推行

11、行政的便宜之間確保均衡，立法權(quán)是否有裁量的余地；如果有的話，則該裁量余地在現(xiàn)行法制中處于何種狀態(tài)？關(guān)于前者，剝奪憲法所規(guī)定的接受裁判的權(quán)利，本來是對立法權(quán)也是不能允許的，但關(guān)于救濟(jì)的方法，對立法權(quán)享有一定的裁量也沒有異議。通說持補(bǔ)充說。 科以義務(wù)訴訟原來只是作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟而存在，這一次被法定化了，修改后的行政訴訟法將科以義務(wù)訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。這也在一定程度上拋棄了基于傳統(tǒng)的權(quán)力分立論而不容許科以義務(wù)訴訟的觀點，確立了“法的支配”原則。修改時將科以義務(wù)訴訟新設(shè)一款，作為第3條第6款：“本法所稱的科以義務(wù)訴訟，是指在下列情況下旨在請求法院命令行政廳作出其行政處理或裁決

12、的訴訟：（1）行政廳應(yīng)該作出一定的行政處理而沒有作出時（除第（2）項情況外）；（2）基于法令的宗旨申請行政廳作出一定的行政處理或裁決或?qū)彶檎埱蟮膱龊舷?，該行政廳應(yīng)該作出行政處理或裁決而沒有作出時?！边@與學(xué)術(shù)上的見解是大致相同的。從行政主體的角度來看，科以義務(wù)訴訟存在著兩種訴訟典型，其一是申請滿足型科以義務(wù)訴訟，即私人請求行政主體為一定行為，該申請遭到拒絕時，私人請求法院要求行政主體作為。這在給付行政領(lǐng)域最多。其二，是直接型科以義務(wù)訴訟，即在制定法上并沒有預(yù)定私人的申請行政主體的決定這樣的體系，私人請求行政主體發(fā)動其公權(quán)力。其典型是在公害、環(huán)境行政等領(lǐng)域。從私人的角度來看，上述兩種類型大致對應(yīng)著

13、利益享受型科以義務(wù)訴訟和妨害排除型科以義務(wù)訴訟兩種。 新行政訴訟法第37條之二、之三11規(guī)定了科以義務(wù)訴訟的起訴要件和勝訴要件。其起訴要件有：第一，訴的利益要件。科以義務(wù)訴訟，限于對要求責(zé)令行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出一定處理具有法律上的利益者，才能夠提起。法律上的利益的有無的判斷，準(zhǔn)用第9條第2款之規(guī)定，也就是本文上面所述的原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對原告基于該法令的申請或?qū)彶檎埱?，行政主體在相當(dāng)?shù)钠陂g內(nèi)未作出任何處理或裁決的，或者作出了駁回或不予受理的處理或裁決，該處理或裁決應(yīng)被撤銷、無效或不存在的，這時原告方可提起科以義務(wù)訴訟。如果原告沒有基于法令提出申請或?qū)彶檎埱?，則不能提起科以義務(wù)訴訟。第二，緊急性。

14、科以義務(wù)訴訟僅限于由于不作出一定的處理有可能造成重大損害方可提起。法院在判斷是否產(chǎn)生重大損害時，既要考慮損害的恢復(fù)的困難程度，又要考量損害的性質(zhì)、程度及其處理的內(nèi)容和性質(zhì)。第三，補(bǔ)充性要件。為避免此種損害發(fā)生尚無其他適當(dāng)方法時，才可以提起科以義務(wù)訴訟。請求責(zé)令行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出一定裁決的，僅限于就處理提出審查請求后，不能提起有關(guān)該處理的撤銷處理之訴或無效等確認(rèn)之訴時，才可以提起。 其勝訴要件是：符合科以義務(wù)訴訟的起訴要件時，關(guān)于與科以義務(wù)訴訟有關(guān)的處理，若法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出處理而作為該處理依據(jù)的法令的規(guī)定又是明確的，或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未作出該處理是超越裁量權(quán)范圍或濫用裁量權(quán)時，法院可以判令行政機(jī)

15、關(guān)作出該處理。這里實際上規(guī)定了可任選其一的勝訴要件，其一是法令規(guī)定的明確性或一義性，也就是我們通常所說的羈束的情形，違反該規(guī)定，則可作出科以義務(wù)訴訟；其二是行政主體享有裁量權(quán)的情形，但存在逾越或濫用的情形，也可以作出科以義務(wù)訴訟。司法在這里在很大程度上是尊重行政機(jī)關(guān)的選擇和判斷，但是也在一定條件下破除了行政的首次判斷權(quán)。 3.禁止訴訟的法定化 所謂禁止訴訟，又稱之為預(yù)防訴訟或預(yù)防性停止作為訴訟，旨在請求法院禁止行政主體發(fā)動公權(quán)力。它與科以義務(wù)訴訟剛好是一對相反的訴訟，前者旨在禁止作為而希望不作為，后者旨在督促作為而禁止不作為。禁止訴訟原先在日本的行政訴訟法中也是沒有明文規(guī)定的。關(guān)于禁止訴訟的容

16、許性，學(xué)說上并不存在全面否定說，而是在補(bǔ)充性肯定說中徘徊。在下級法院的判例中，容許禁止訴訟的要件，與科以義務(wù)訴訟一樣，都是要求一義性（行政主體應(yīng)作出行政處理受法律的羈束而沒有自由裁量的余地）、緊急性（不承認(rèn)事前審查的話損害很大，事前救濟(jì)具有顯著的必要性）和補(bǔ)充性（沒有其他適當(dāng)?shù)木葷?jì)方法）。12 原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的禁止訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將禁止訴訟明確地列舉出來予以規(guī)定。將禁止訴訟新設(shè)一款，作為第3條第7款：“本法所稱的禁止訴訟，是指在行政廳不應(yīng)作出一定的行政處理或裁決的場合下，旨在請求法院禁止行政廳作出該行政處理或裁決的訴訟?！痹诘?7條之四中規(guī)定

17、了禁止訴訟的起訴要件。第一，訴的利益要件。禁止訴訟，限于有請求責(zé)令行政廳不準(zhǔn)作出一定處理或裁決的法律上的利益者，才能夠提起。判斷有無法律上的利益，準(zhǔn)用第9條第2款的規(guī)定。第二，必要性要件。禁止訴訟，限于作出的一定處理或裁決有可能造成重大損害時，才能夠提起。但是，有避免此種損害的其他適當(dāng)方法時，則不受此限。法院在判斷是否產(chǎn)生重大損害時，應(yīng)當(dāng)考慮損害恢復(fù)的困難程度、考量損害的性質(zhì)、程度以及處理或裁決的內(nèi)容和性質(zhì)。在第37條之四中還規(guī)定了禁止訴訟的勝訴要件。符合禁止訴訟起訴要件的，法院認(rèn)為有關(guān)與禁止訴訟相關(guān)的處理或裁決，行政廳不應(yīng)作出處理或裁決并且作為該處理或裁決根據(jù)的法令規(guī)定是明確的，或認(rèn)為行政廳

18、作出該處理或裁決是超越裁量權(quán)范圍或者濫用裁量權(quán)的，可判決令行政廳不準(zhǔn)作出該處理或裁決。這里實際上規(guī)定了可任選其一的勝訴要件，其一是法令規(guī)定的明確性或一義性，也就是我們通常所說的羈束的情形，違反該規(guī)定，則可作出禁止判決；其二是行政主體享有裁量權(quán)的情形，但存在逾越或濫用的情形，也可以作出禁止判決。司法在這里還是在很大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的選擇和判斷。 4.作為當(dāng)事人訴訟一種類型的確認(rèn)訴訟的明確化 原行政訴訟法第4條規(guī)定的是當(dāng)事人訴訟，該條規(guī)定，當(dāng)事人訴訟是指關(guān)于確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間的法律關(guān)系的行政處理或裁決的訴訟，是關(guān)于以作為根據(jù)的法令規(guī)定其法律關(guān)系的一方當(dāng)事人為被告以及公法上的法律關(guān)系的訴訟。修改

19、時，在“以及”之后加上“公法上的法律關(guān)系的確認(rèn)之訴”。這樣就將公法關(guān)系的確認(rèn)之訴明確作為當(dāng)事人訴訟的一種類型加以明確，即作為當(dāng)事人訴訟的確認(rèn)之訴。其修改的目的在于，與國民與行政主體之間多樣化的法律關(guān)系相適應(yīng)，要讓作為當(dāng)事人訴訟的確認(rèn)之訴有效地發(fā)揮國民的權(quán)利利益實效性的救濟(jì)功能，有必要特別予以注意和確認(rèn)。13在現(xiàn)實中，存在著不能解釋為行政主體行使公權(quán)力的行政的行為，因這種行為而生紛爭，如達(dá)到司法審查的成熟性要求時，則可靈活運用當(dāng)事人訴訟的托盤，確保國民權(quán)利利益的實效性的救濟(jì)。例如，在行政計劃過程的中間階段，因行政的行為而產(chǎn)生法律關(guān)系，有利害關(guān)系的國民雖然不能提起抗告訴訟但是可以靈活運用當(dāng)事人訴訟

20、的托盤，來開辟救濟(jì)的路徑。 （二）審理的充實與促進(jìn) 為了充實和促進(jìn)行政訴訟的審理，這次修改特別新設(shè)了提出行政處理理由資料的制度，并將這一制度規(guī)定在第23條之后作為第23條之二： “為了明了訴訟關(guān)系，法院認(rèn)為有必要時，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團(tuán)體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的有關(guān)行政處理或裁決的內(nèi)容、作為行政處理根據(jù)的法令的條款、說明作為行政處理或裁決原因的事實以及其他行政處理或裁決的理由的資料（下一款規(guī)定的與審查請求有關(guān)的案件記錄除外）的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部

21、。 法院就行政處理的審查請求作出裁決之后，又提起撤銷訴訟的，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團(tuán)體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的與該審查請求有關(guān)的資料的一部分或全部。（2）委托前款中規(guī)定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規(guī)定的資料的一部分或者全部?！?（三）為了更加容易地利用和理解行政訴訟而在構(gòu)造方面所作的變革 1.抗告訴訟的適格被告從行政廳主義到行政主體主義的變更 原行政訴訟法中，撤銷訴訟的適格被告采取的是行政廳主義，也就是以作出行政處理或裁決的行政廳為被告；但是在作出行政處理或裁決后，該行政廳的權(quán)限被其他行政廳所繼承，則必須以此行政廳為

22、被告；如果不存在前面所說的這些作為適格被告的行政廳，則撤銷訴訟必須以該行政處理或裁決的事務(wù)所屬的國家或公共團(tuán)體為被告。在修改時，對此作出了調(diào)整。 第11條規(guī)定：“若作出行政處理或裁決的行政廳（有行政處理或裁決后，該行政廳的權(quán)限被其他行政廳承繼時，即該承繼的行政廳。以下同）屬于國家或公共團(tuán)體時，提起撤銷訴訟必須按照下述訴的區(qū)分以各自規(guī)定者為被告： （1）撤銷行政處理之訴，為作出行政處理的行政廳所屬的國家或公共團(tuán)體； （2）撤銷裁決之訴，為作出裁決的行政廳所屬的國家或公共團(tuán)體。 作出行政處理或裁決的行政廳不屬于國家或公共團(tuán)體時，提起撤銷訴訟必須以該行政廳為被告。 依前二款規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為被告的國家或公

23、共團(tuán)體，以及依第2款規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為被告的行政廳不存在時，提起撤銷訴訟必須以與該行政處理或裁決相關(guān)事務(wù)所屬的國家或公共團(tuán)體為被告?！?2.抗告訴訟的管轄法院的擴(kuò)大 以前，撤銷訴訟一般要向行政廳所在地的法院提起；有關(guān)不動產(chǎn)或者特定場所的行政處理或裁決的撤銷訴訟可以向該不動產(chǎn)或特定場所所在地法院提起，也可以向?qū)π姓幚砘虿脹Q做了有關(guān)處理的下級行政廳所在地法院提起。為了確保行政訴訟法院的專門性、有助于便利原告提起訴訟，修改時，將抗告訴訟的管轄法院予以擴(kuò)大。第12條第1款修改之后規(guī)定：“撤銷訴訟由被告的普通審判籍所在地14的法院或作出行政處理或裁決的行政廳所在地的法院管轄。”修改之后在第11條中又增加了兩

24、個條款。以國家或獨立行政法人或附表中的法人為被告的撤銷訴訟，也可以向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤銷訴訟，當(dāng)基于事實或法律上的同一原因，與行政處理或裁決相關(guān)的抗告訴訟系屬于其他法院時，該特定管轄法院在考量當(dāng)事人的住所或所在地、應(yīng)當(dāng)接受詢問的證人的住所、爭論點或證據(jù)的共同性等其他情事，認(rèn)為適當(dāng)時，可以依申請或依職權(quán)將訴訟的全部或一部移送到其他法院。 3.撤銷訴訟的起訴期間的延長 原行政訴訟法第14條規(guī)定的撤銷訴訟的起訴期間為自知道作出行政處理或裁決之日起3個月，而且該期間為不變期間。修改后的行政訴訟法第14條規(guī)定

25、，撤銷訴訟，自知道有行政處理或裁決之日起經(jīng)過6個月后不能提起，但有正當(dāng)理由者除外；自行政處理或裁決之日起經(jīng)過1年后不能提起，但有正當(dāng)理由者除外。這些期間，在對行政處理或裁決能夠進(jìn)行審查請求、或行政廳錯誤地教示能夠進(jìn)行審查請求的情況下，當(dāng)有審查請求時，有關(guān)行政處理或裁決的撤銷訴訟，就已提起的審查請求者而言，自知道有對審查請求的裁決之日起經(jīng)過了6個月或自裁決之日起經(jīng)過了1年，則不能提起，但有正當(dāng)理由者除外。 4.教示制度的創(chuàng)設(shè) 國民對撤銷訴訟的訴訟要件并不容易理解。以前，欠缺訴訟要件的訴很多都是被駁回了。為了給行政處理的相對人提供有關(guān)依據(jù)撤銷訴訟等解決行政爭議的適當(dāng)?shù)那閳?，充分保證相對人獲得權(quán)利救

26、濟(jì)的機(jī)會，日本行政訴訟法吸收了行政不服審查法的經(jīng)驗，在第46條中新設(shè)了教示制度。行政廳在作出可能被提起撤銷訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應(yīng)作為與該行政處理或裁決相關(guān)的撤銷訴訟的被告者；（2）與該行政處理或裁決相關(guān)的撤銷訴訟的起訴期間；（3）法律規(guī)定就該行政處理不經(jīng)過對審查請求的裁決就不能提起撤銷行政處理之訴時，該規(guī)定的意旨。法律規(guī)定針對行政處理的審查請求的裁決能夠提起撤銷訴訟的，行政廳作出該行政處理時，對該行政處理的相對人，必須以書面教示法律上的這一規(guī)定。行政廳在有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的行政處理或裁決中，根據(jù)法律規(guī)定，在作出能夠提

27、起以該法律關(guān)系當(dāng)事人一方為被告的訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應(yīng)作為該訴訟的被告者；（2）該訴訟的起訴期間。但如果行政廳口頭作出該行政處理時，不受上述限制。 （四）臨時救濟(jì)制度的擴(kuò)充 臨時救濟(jì)制度，是一種法院在訴訟具有既判力地終結(jié)之前為了防止給當(dāng)事人造成某種損害而實施的緊急性、暫時性的救濟(jì)制度。這種制度不僅對于保護(hù)國民的自由和財產(chǎn)具有重要意義，防患于未然，對于全部行政受法律拘束的實際狀況還具有控制的客觀功能。行政機(jī)關(guān)可以對國民作出及時生效的單方面的調(diào)整，但這種調(diào)整卻可能受到特定法律救濟(jì)的延緩效力之緩和。法律救濟(jì)手段至少在時間上可以組織執(zhí)行的

28、發(fā)生，直到法院對訴訟標(biāo)的作出裁判。15在我國，臨時救濟(jì)制度僅限于訴訟停止執(zhí)行的情形。日本在修改行政訴訟法之前也是如此。這次修改對臨時救濟(jì)制度予以充實和完善，為有效而充分地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益提供了良好的路徑，這是值得我國借鑒的。 1.停止執(zhí)行要件的緩和 與我國行政訴訟法一樣，日本行政訴訟法也規(guī)定訴訟不停止執(zhí)行的原則。該法第25條規(guī)定，“撤銷行政處理之訴的提起，不妨礙處理的效力、處理的執(zhí)行和程序的進(jìn)行”。其目的在于確保行政的順利運營，防止濫訴。停止執(zhí)行只是作為例外而存在，其要件還特別嚴(yán)格：積極要件是若執(zhí)行將導(dǎo)致難以回復(fù)的損害而有緊急處置之必要，其消極要件是停止執(zhí)行不能對社會福祉帶來重大影響，否則

29、不能停止執(zhí)行。 與批判停止執(zhí)行的要件過于嚴(yán)格相對應(yīng)，為了使停止執(zhí)行制度更易于被國民利用，行政訴訟法這一次修改中緩和了停止執(zhí)行的要件，將其由“難以回復(fù)的損害”改為“重大的損害”（第25條第2款）。也就是說，現(xiàn)在法院根據(jù)申請停止執(zhí)行的要件包括撤銷訴訟已經(jīng)提起，不停止執(zhí)行將產(chǎn)生重大的損害而有必要予以停止。判斷是否產(chǎn)生重大的損害，修改后的行政訴訟法規(guī)定，要考慮損害恢復(fù)的困難程度、損害的性質(zhì)和程度，以及行政處理的內(nèi)容和性質(zhì)（第25條第3款）。 2.臨時科以義務(wù)制度的創(chuàng)設(shè) 與科以義務(wù)訴訟法定化相伴隨，作為科以義務(wù)訴訟的臨時救濟(jì)制度，行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了臨時科以義務(wù)制度，并作為行政訴訟法第37條之五的第一款。在

30、已提起科以義務(wù)訴訟時，為避免由于不作出與科以義務(wù)訴訟相關(guān)的行政處理或裁決所產(chǎn)生的難以補(bǔ)償?shù)膿p害，而有緊急處置之必要的，并且有涉及本案的理由時，法院根據(jù)申請，可臨時命令行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出行政處理或裁決。但臨時科以義務(wù)有可能使公共福祉遭受到重大影響時，則不能作出。 3.臨時禁止制度的創(chuàng)設(shè) 與禁止之訴法定化相伴隨，作為禁止之訴的臨時救濟(jì)制度，行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了臨時禁止訴訟，并作為行政訴訟法第37條之五的第二款。已提起禁止之訴時，為避免由于作出與禁止之訴相關(guān)的行政處理或裁決所產(chǎn)生的難以補(bǔ)償?shù)膿p害，而有緊急處置必要的，并且有涉及本案件的理由時，法院根據(jù)申請，可臨時決定令行政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)作出該行政處理或裁決。但臨時

31、禁止有可能使公共福祉遭受到重大影響時，則不能作出。 三、簡評日本行政訴訟法的修改 日本在四十多年之后對其行政訴訟法進(jìn)行了一次比較大的實質(zhì)性的修改，這是日本行政法學(xué)理論積淀和法院判例推動的結(jié)果，也是日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的一個體現(xiàn)。這次修改有許多可圈可點的地方。 （一）修改的過程方面 日本修改行政訴訟法的過程是一個法律化的過程，它通過立法設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，制定立法推進(jìn)整個的改革進(jìn)程。換言之，是立法先行而后有了相應(yīng)的改革，而不是先有改革之后再立法確認(rèn)。立法先行的好處在于，確保改革的正當(dāng)性，排除改革可能有的種種障礙；也能保證改革的民主性，讓改革的成果能為社會各屆包括可能有排斥意見的行政機(jī)關(guān)所接受，

32、有助于防止修改法律之后引發(fā)的反彈現(xiàn)象。在行政訴訟法修改過程中，很重要的一點就是充分發(fā)揮了審議會的作用。審議會的組成照顧到方方面面，確保其權(quán)威性和影響力。沒有審議會的指明方向，沒有行政訴訟檢討會的多次研討，16就不可能有最后修改成果的出爐。雖然其整個過程民眾參與似乎不足，但是，各方面的專家、學(xué)者的作用是充分發(fā)揮了，也正是這些專門性人才的作用才保證了修改在很大程度上的成功。以立法來推進(jìn)改革、以審議會來保證修改的質(zhì)量，這是值得我們借鑒的。 （二）修改的內(nèi)容方面 在內(nèi)容方面，無論是原告資格的擴(kuò)大、臨時救濟(jì)制度的確立，還是訴訟構(gòu)造的變化、教示制度的設(shè)立，等等，這次修改都體現(xiàn)了使國民的救濟(jì)制度實效化的目的

33、，也體現(xiàn)方便國民利用司法制度的目的。這次修改無疑是對現(xiàn)實中諸多批判的良好回應(yīng)，但之后并不是不再有修改的空間。這些修改的內(nèi)容一定程度上實現(xiàn)了行政訴訟保障相對人合法權(quán)益、控制行政權(quán)的目的，但在回應(yīng)行政多樣性的現(xiàn)實方面、行政過程的復(fù)雜性方面以及行政與司法之間的關(guān)系方面等可能還需要在行政訴訟法制度架構(gòu)上作進(jìn)一步的調(diào)整。 例如，在救濟(jì)國民的有效性方面，仍然存在著某些不足。例如，有關(guān)原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，修改后的行政訴訟法雖然能有助于拓展原告資格，但它是從法律上保護(hù)的利益說出發(fā)而指示考慮的事項，它并沒有消彌學(xué)說上有關(guān)法律上保護(hù)的利益說和值得保護(hù)的利益說之間的矛盾對立。當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，第9條第2款的規(guī)定與值

34、得保護(hù)的利益說大致接近，在兩個學(xué)說容易架起一座橋梁來。17但是，是否能架起這座橋來，這很大程度上還是取決于法院如何去解釋“法律上的利益”，采取什么樣的基準(zhǔn)去解釋。如果實定法能予以規(guī)定，則免去了現(xiàn)實中基于司法政策等各種因素而出現(xiàn)的某種不確定性，也可以為司法的能動注入一針強(qiáng)心劑。 再如，停止執(zhí)行要件的緩和雖然是有其進(jìn)步性的，但是仍然存在著問題。有時候“重大的損害”的要件是不適當(dāng)?shù)?，例如在建筑確認(rèn)案件中，附近居民作為原告的利益與建筑主的利益處于對抗關(guān)系，其中心問題是私人相互間的利益調(diào)整，而不是什么重大損害的問題。作為立法論，應(yīng)設(shè)立停止執(zhí)行的原則，將不停止執(zhí)行作為例外，由個別法令來確定不停止執(zhí)行的情形

35、。18作為訴訟不停止執(zhí)行原則的始作俑者，德國業(yè)已改變了原先的做法，其行政法院法已經(jīng)明確采用了以訴訟停止執(zhí)行為原則，而以不停止執(zhí)行為例外?；蛟S，我們這些借鑒者還需要看看被借鑒者自身的改革，并進(jìn)一步反思行政行為的公定力、行政的效率以及濫訴的憂慮等問題。 另外，在科以義務(wù)訴訟、禁止訴訟等之中，是否還要秉持尊重行政首次判斷權(quán)的原則呢？雖然科以義務(wù)訴訟、禁止訴訟以及臨時救濟(jì)等制度被法定化，但是，對于行政的尊重還是比較明顯地體現(xiàn)出來了。“是否賦予法院廣泛的行政統(tǒng)制的權(quán)能，這是立法政策的問題。”19眾所周知，司法消極主義一直是日本的主導(dǎo)思想。如果立法不明確司法在某種情況下的積極權(quán)能，則法院很難在這一背景下能

36、動地司法。如此，修改行政訴訟法的初衷進(jìn)一步確立“法的支配”理念，確保國民權(quán)利救濟(jì)的實效化就有可能被弱化。從分權(quán)和權(quán)力運行的有效性等角度看，司法與行政的功能分配確實是必要的，但是這一分配還應(yīng)考慮到分配的目的或者說分權(quán)的本旨在哪里？人權(quán)保障自然是國家權(quán)力適當(dāng)分配的出發(fā)點和歸宿地。審判權(quán)對行政權(quán)的尊重程度應(yīng)以私人法益的重要性程度為標(biāo)尺，法益越重要，就越有必要加強(qiáng)對它的保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，再來考慮審判權(quán)對行政權(quán)的尊重、考慮審判權(quán)的界限問題才是適當(dāng)?shù)摹?當(dāng)然，總體上來說，日本這次修改行政訴訟法是值得褒獎的，相較于之前的法律文本有很多的亮點可言，值得我國行政法的學(xué)術(shù)、立法和實務(wù)認(rèn)真地去對照，研究，反思和檢討。畢竟我國和日本還是有諸多相似的法制背景，