論我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律制度建設(shè)

1、論我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律制度建設(shè)內(nèi)容摘要 支持西部地區(qū)開發(fā)建設(shè)，尤其支持西部少數(shù)民族地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的一條重要方針，也是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)。但是，由于東西部地區(qū)發(fā)展差距的歷史存在和過分?jǐn)U大，東西部發(fā)展不平衡成為一個(gè)長(zhǎng)期困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的全局性問題。在這種形勢(shì)下，中共中央做出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。西部大開發(fā)是中共中央貫徹鄧小平關(guān)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想、面向新世紀(jì)作出的重大戰(zhàn)略決策。 2000年1月，國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開西部地區(qū)開發(fā)會(huì)議，研究加快西部地區(qū)發(fā)展的基本思路和戰(zhàn)略任務(wù)，部署實(shí)施

2、西部大開發(fā)的重點(diǎn)工作。2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議，把實(shí)施西部大開發(fā)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快中西部地區(qū)發(fā)展，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，是實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重大舉措?！敝袊?guó)的西部民族地區(qū)蘊(yùn)涵著豐富的物產(chǎn)和資源，但由于種種因素，并未發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)。相反，由于環(huán)境保護(hù)工作薄弱，法律制度的不完善，生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴(yán)重。如何在西部大開發(fā)的有利環(huán)境下，從法律上有效的保護(hù)其本來就已脆弱的生態(tài)環(huán)境，是亟待解決的問題。本文首先闡述了我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)立法現(xiàn)狀

3、；其次，分析了目前西部少數(shù)民族地區(qū)立法存在的問題并分析其原因；最后，提出要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，從建立和健全相關(guān)法律體系的途徑來解決西部少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展過程中存在的問題。關(guān)鍵字：西部大開發(fā) 可持續(xù)發(fā)展 法制建設(shè)引言我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)擁有豐富的物產(chǎn)，煤炭，水利，石油、風(fēng)力、太陽能、地?zé)岬荣Y源，大多居全國(guó)首位。雖然西部擁有各種優(yōu)勢(shì)，但是由于種種因素的制約，這些優(yōu)勢(shì)并沒有發(fā)揮出來。雖然生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣, 但是生態(tài)環(huán)境卻十分脆弱。由于大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后, 環(huán)境保護(hù)工作薄弱, 社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的破壞性影響十分嚴(yán)重, 生態(tài)惡化現(xiàn)象日益突出。因此，充分發(fā)揮我國(guó)民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性, 加強(qiáng)

4、民族自治地方的相關(guān)法制建設(shè), 依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境, 是解決少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的的根本措施。一、 我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)立法現(xiàn)狀自1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，國(guó)家陸續(xù)頒布了包括憲法在內(nèi)的各層級(jí)各方面的綜合性的或?qū)ｉT性的適用于全國(guó)范圍的有關(guān)可持續(xù)發(fā)展方面的法律、法規(guī)，現(xiàn)已基本形成一個(gè)門類齊全、較為完備的體系，這是保障全國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的基本法律手段，同時(shí)也是保障少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本法律手段和資源，同時(shí)也是保障少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的最重要和最有效的法制武器。(一)自然環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)1. 憲法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。憲法第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生

5、活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其它公害”，確立了國(guó)家環(huán)境立法的總方針。此外，現(xiàn)行憲法第9條第1款、第10條、1、2款，第22條、51條都是與環(huán)境保護(hù)直接或間接相關(guān)的規(guī)定。這些規(guī)定不僅確立了環(huán)境保護(hù)的法律指導(dǎo)原則，而且也是少數(shù)民族地區(qū)制訂相關(guān)單行條例的根據(jù)，是建立和完善少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略法律保障、調(diào)控體系的總根據(jù)。2. 1989年12月頒布的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的綜合性基本法律。3. 環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)。這方面的法律、法規(guī)數(shù)量眾多，少數(shù)民族地區(qū)可有針對(duì)性地選擇適用，如土地規(guī)劃利用方面，有城市規(guī)劃法、村鎮(zhèn)規(guī)劃原則（試行）和村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例等。(二)污染防治方面的法

6、律、法規(guī)少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，工業(yè)污染情況較少，這方面的法律、法規(guī)的作用不大。但隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，這一問題將會(huì)日趨嚴(yán)重，因此也是不可忽視的一個(gè)重要方面。這方面的法律、法規(guī)主要有：1982年9月頒布的中華人民共和國(guó)大氣污染防治法、1984年5月頒布的中華人民共和國(guó)水污染防治法、1982年8月頒布的中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法等。這些有關(guān)污染防治方面的法律、法規(guī)，內(nèi)容涉及空氣、陸地以及水、土地等方面，對(duì)于保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的脆弱的生態(tài)環(huán)境具有十分重要的作用。尤其是在西部大開發(fā)進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)要充分利用這些保障調(diào)控資源，切不可步入“先發(fā)展、后治理”的誤區(qū)。(三)自然資源保護(hù)

7、方面的法律、法規(guī)少數(shù)民族地區(qū)是我國(guó)自然資源分布集中的地區(qū)，優(yōu)質(zhì)的自然資源也是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)，但這些資源大多是不可再生的，即便是再生資源，一旦濫用也會(huì)造成嚴(yán)重的后果。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就必須加強(qiáng)自然資源保護(hù)，做到與發(fā)展并重、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展，就必須用好國(guó)家這方面的法律、法規(guī)。主要有水法、森林法、草原法、地土管理法、礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法和野生動(dòng)物保護(hù)法等。(四)人口、教育、衛(wèi)生等方面的法律、法規(guī)可持續(xù)發(fā)展是個(gè)內(nèi)容廣泛而復(fù)雜的系統(tǒng)，除了資源、環(huán)境這些顯而易見的顯性問題外，可持續(xù)發(fā)展還與人口、少數(shù)民族的文化素質(zhì)和衛(wèi)生保健等有著十分密切的關(guān)系。因此，計(jì)劃生育條例、中華人民共和國(guó)教育

8、法和醫(yī)療、衛(wèi)生保健方面的法律、法規(guī)也是保障和調(diào)控少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要法律資源。國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展方面所頒布的這些法律、法規(guī)，是少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略法律中不可缺少的重要一環(huán)。當(dāng)然，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)對(duì)這些已有法律、法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的廢、改、立，以便更好地服務(wù)于全國(guó)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。二、我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)立法存在的問題盡管國(guó)家和民族自治地方在六十多年的社會(huì)主義建設(shè)過程中，制定了豐富的民族法規(guī)，許多法規(guī)都有關(guān)于民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，但現(xiàn)行的法律對(duì)于西部民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的積極作用明顯不足。（一）民族地區(qū)立法工作相對(duì)滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要

9、現(xiàn)行民族法律體系是在計(jì)劃體制指導(dǎo)下制定的，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。民族地區(qū)由于立法技術(shù)、民族理論、民族法學(xué)研究的相對(duì)落后，民族地區(qū)人員素質(zhì)相對(duì)偏弱，導(dǎo)致民族地區(qū)民族法制跟不上當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西部民族地區(qū)開發(fā)是可持續(xù)性開發(fā)，應(yīng)力避破壞生態(tài)環(huán)境的掠奪式開發(fā)，它要求盡快建立健全與之相應(yīng)的法律體系。 （二）西部民族地區(qū)可持續(xù)立法不平衡，法律體系不配套 現(xiàn)行民族法制中多是針對(duì)大范圍的，而對(duì)地方性的法律較少。民族地區(qū)之間立法也存在明顯的不平衡，而且由于立法計(jì)劃時(shí)考慮民族法體系因素不夠，法律沖突時(shí)有發(fā)生。另外，在立法時(shí)，針對(duì)地方民族地區(qū)特點(diǎn)的立法和法律內(nèi)容較少，民族特色和針對(duì)性不強(qiáng)，往往民族法律體系

10、中的照搬內(nèi)容較多，有“一刀切”現(xiàn)象。 （三）西部民族法律體系中，針對(duì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容較少長(zhǎng)期以來，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)還是政治學(xué)的發(fā)展決策研究，乃至開發(fā)實(shí)踐，都存在著忽視人類發(fā)展行為中的生態(tài)環(huán)境問題，忽視人類生存和發(fā)展的生態(tài)需要，忽視開發(fā)過程中生態(tài)規(guī)律對(duì)開發(fā)的制約作用的傾向。法律不外乎人們意志的體現(xiàn)。人們的認(rèn)識(shí)水平如此，何況法律規(guī)定。可見，西部開發(fā)中，民族地區(qū)加強(qiáng)健全有針對(duì)性的可持續(xù)立法有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。 （四）民族地區(qū)的習(xí)慣與現(xiàn)行法相抵觸西部民族地區(qū)有許多有益于可持續(xù)發(fā)展的法律性文化習(xí)俗、傳統(tǒng)。但是這些文化習(xí)俗和傳統(tǒng)多是建立在人們對(duì)自然環(huán)境認(rèn)識(shí)不足的基礎(chǔ)上的，它里面有著一些樸素的生態(tài)意識(shí)，

11、但也有著濃厚的封建迷信和宗教色彩，與現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展思想不完全一致。在西部開發(fā)中，現(xiàn)行法律與習(xí)慣法的并存必然帶來一些沖突，對(duì)于西部民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著不可忽視的消極作用。三、建立和健全與西部少數(shù)民族地區(qū)的法律體系 針對(duì)目前民族地區(qū)所存在的各種環(huán)境問題，如何從法律角度對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，這是個(gè)不能回避的問題。雖然我國(guó)已經(jīng)有了一個(gè)比較完整的環(huán)境資源保護(hù)法體系,并完全適用于西部大開發(fā)。但是,由于西部大開發(fā)涉及到方方面面的利益和各種復(fù)雜的社會(huì)、自然關(guān)系。同時(shí),基于西部環(huán)境問題現(xiàn)狀嚴(yán)峻性和因大開發(fā)可能造成的環(huán)境問題的特殊性,以及目前西部法制基礎(chǔ)特別是環(huán)境法制基礎(chǔ)的薄弱性,在西部大

12、開發(fā)中應(yīng)該適當(dāng)考慮加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)方面的立法和法律完善的問題,制定和完善有關(guān)調(diào)整西部大開發(fā)的各種社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生態(tài)關(guān)系的法律,從而為西部可持續(xù)開發(fā)提供穩(wěn)定可靠的保障。(一) 制定區(qū)域開發(fā)基本法鑒于西部大開發(fā)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性,應(yīng)該抓緊制定宏觀調(diào)控國(guó)土開發(fā)整治、協(xié)調(diào)各區(qū)域發(fā)展的國(guó)土開發(fā)整治法或區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法,從全國(guó)“一盤棋”的角度為西部大開發(fā)提供法律根據(jù)。目前,我國(guó)還沒有制定綜合性的國(guó)土開發(fā)整治法或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法,這是導(dǎo)致不同區(qū)域的不平衡發(fā)展、東西部差距逐步擴(kuò)大的重要原因。為了統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)的開發(fā)活動(dòng),逐步縮小不同區(qū)域之間的差距和各種形式的地區(qū)壁壘、貿(mào)易壁壘,有必要制定國(guó)土開發(fā)整治法或

13、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法。該法可以在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、民法通則和其他環(huán)境資源法律的基礎(chǔ)上,對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局以及環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排,對(duì)包括土地產(chǎn)權(quán)制度和土地行政制度在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度和行政管理制度進(jìn)行統(tǒng)一安排,規(guī)定不同區(qū)域土地所有權(quán)、使用權(quán)及其產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)則與限制,規(guī)定自然資源(包括土地) 的行政主體制度以及土地征用、開發(fā)、利用、保護(hù)制度等內(nèi)容,從宏觀上調(diào)整東部與西部的關(guān)系,為國(guó)家照顧西部利益、東部支援西部大開發(fā)、西部趕上東部提供法律依據(jù)。(二) 制定有關(guān)專門法規(guī)與綜合性的西部開發(fā)法相配套,要逐步制定關(guān)于西部大開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的各種專門法規(guī)和法律規(guī)范性文件,作為西部

14、市場(chǎng)交易、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)、災(zāi)害防治的依據(jù)。主要包括: 1建立健全西部環(huán)境資源市場(chǎng)(包括房地產(chǎn)市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、礦產(chǎn)資源市場(chǎng)等) 的法律規(guī)范性文件;2有關(guān)確立西部土地、水、礦產(chǎn)等自然資源權(quán)屬的法律規(guī)范性文件; 3有關(guān)西部航運(yùn)、交通方面的法律規(guī)范性文件; 4有關(guān)可持續(xù)的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)方式,特別是防治西部環(huán)境污染、加強(qiáng)環(huán)境污染監(jiān)測(cè)和監(jiān)督、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)工業(yè)、綠色產(chǎn)品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理等方面的法律規(guī)范性文件; 5 保護(hù)西部生態(tài)環(huán)境、自然景觀,特別是長(zhǎng)江、黃河源頭自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)地和水土保持方面的法律規(guī)范性文件; 6 合理開發(fā)、利用、保護(hù)和管理西部自然資源,特別是有關(guān)西

15、部森林保護(hù)、濕地保護(hù)、草原保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)、取水和節(jié)水、水資源開發(fā)、荒地開墾(退田還林) 、礦產(chǎn)資源開發(fā)方面的法律規(guī)范性文件;7 節(jié)約和合理開發(fā)利用西部能源,特別是水能等方面的法律規(guī)范性文件; 8預(yù)防、救助和減輕西部自然災(zāi)害,特別是防治洪水、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、泥石流、地震、沙漠化、沙塵暴等方面的法律規(guī)范性文件。(三) 制定和完善有關(guān)地方性法規(guī)西部地區(qū)有不少享有民族區(qū)域自治權(quán)利,要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治的優(yōu)勢(shì),根據(jù)黨和國(guó)家的路線、方針、政策,結(jié)合本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境的實(shí)際,積極發(fā)揮好地方人大的立法職能,逐步制定和完善適應(yīng)西部可持續(xù)開發(fā)要求的地方法規(guī)和規(guī)范文件。例如,為了加強(qiáng)西部大開發(fā)中的

16、生態(tài)建設(shè),黨和國(guó)家提出了“退耕還林(草) 、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”等綜合性措施,西部各省、自治區(qū)應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際制定地方法規(guī),將這些措施制度化、具體化。結(jié)論 本文通過對(duì)我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)立法現(xiàn)狀的考察，分析了目前該地區(qū)立法存在的問題。特別是在西部大開發(fā)過程中，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源的浪費(fèi)與環(huán)境的破壞現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而相關(guān)的法律、法規(guī)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。鑒于此種情況，作者從立法的角度提出若干建議，期望能夠?qū)ξ覈?guó)西部少數(shù)民族地區(qū)的法制建設(shè)能有所借鑒意義。參考文獻(xiàn) 1沈宗靈. 法理學(xué) . 北京:高等教育出版社,1994年版第87頁. 2江偉鈺,陳方林. 資源環(huán)境法研究及應(yīng)用.北京:中國(guó)政

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