加強(qiáng)地方科學(xué)立法的對(duì)策思考

1、加強(qiáng)地方科學(xué)立法的對(duì)策思考 【摘要】隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐步形成，規(guī)范社會(huì)生活各個(gè)方面的一大批地方法律、法規(guī)不斷出臺(tái)，無(wú)法可依的問(wèn)題已基本得到解決。當(dāng)前地方立法工作的主要問(wèn)題已經(jīng)由法律、法規(guī)數(shù)量的不足轉(zhuǎn)移到如何提高立法質(zhì)量上。筆者在文中剖析了當(dāng)前地方立法工作存在的問(wèn)題，并提出一些加強(qiáng)地方科學(xué)立法的建議，期許能對(duì)推動(dòng)地方立法的發(fā)展有所幫助。 【關(guān)鍵詞】地方；科學(xué)立法；對(duì)策思考 同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)

2、主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。這段話，指明了實(shí)施依法治國(guó)方略的兩個(gè)重點(diǎn)，一是要科學(xué)民主立法，構(gòu)建完善的法律體系；二是要加強(qiáng)法律的實(shí)施。其中前提就是要科學(xué)民主立法，沒(méi)有完善的法律，沒(méi)有科學(xué)的立法工作，依法治國(guó)的方略就失去了實(shí)施基礎(chǔ)。 一、當(dāng)前地方立法工作中存在的問(wèn)題 在地方立法的發(fā)展過(guò)程中，由于對(duì)立法工作的認(rèn)識(shí)和重視程度不同，各地方的立法工作發(fā)展并不均衡，特別是在立法工作隊(duì)伍建設(shè)、立法理論素養(yǎng)和立法技術(shù)水平等方面表現(xiàn)尤其明顯，隨之產(chǎn)生的一些立法工作中的問(wèn)題和不足，在一些地方立法中比較明顯和普遍。主要是：對(duì)地方立法的重要性認(rèn)識(shí)不夠，立法觀念相對(duì)滯后；立法工作的地方特色不夠明顯；在法規(guī)的體例和內(nèi)容上

3、，照抄上位法規(guī)定或照搬外地做法仍比較普遍；法規(guī)清理工作滯后；立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高等。 （一）立法項(xiàng)目的選題和立項(xiàng)還不夠科學(xué)。在立法項(xiàng)目的確定上，哪些項(xiàng)目要立法，哪些項(xiàng)目可以不立或者緩立，目前仍缺少統(tǒng)一的可操作的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中隨意性較大，缺乏必要的規(guī)范和約束。存在著一些急需立法的沒(méi)有立項(xiàng)，而個(gè)別條件不成熟可以緩立的法規(guī)卻列入了立法計(jì)劃的情況。還有就是省、市之間的重復(fù)立法。 （二）地方立法中部門(mén)利益傾向不容忽視。主要表現(xiàn)為部門(mén)之間在法規(guī)規(guī)章中爭(zhēng)管理權(quán)、審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等。不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門(mén)利益，擴(kuò)大部門(mén)權(quán)力，影響地方性法規(guī)、規(guī)章的公平與公正。一些部門(mén)的立法旨在通過(guò)立法強(qiáng)化部門(mén)利益和地方保

4、護(hù)主義，少數(shù)利益集團(tuán)借立法之機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利。如何防止和避免地方立法中的部門(mén)利益傾向，正確處理權(quán)力與責(zé)任、管理與服務(wù)的關(guān)系，一直是地方立法想著力解決而未能得到根本解決的一個(gè)重要問(wèn)題。 （三）公民參與立法的渠道仍不夠通暢。公民除了被動(dòng)參與立法機(jī)關(guān)公開(kāi)征求意見(jiàn)的活動(dòng)外，主動(dòng)向立法機(jī)關(guān)提出建議的很少，公民參與立法的熱情不是很高。在法規(guī)審議過(guò)程中，公眾也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。雖然近年來(lái)加強(qiáng)了專家參與立法的工作，但專家在立法中的作用發(fā)揮離要求還有一定的差距。 （四）個(gè)別地方法規(guī)執(zhí)行不到位。實(shí)踐中很多地方法規(guī)制定出來(lái)后，并沒(méi)有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，很多成了擺設(shè)。加上很多法規(guī)的清理不夠及時(shí)，也給執(zhí)行帶來(lái)了困擾。還有一些

5、地方法規(guī)存在與上位法相抵觸的情形，也給基層執(zhí)法帶來(lái)了不利影響。在現(xiàn)行體制下，還有因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視不夠，法規(guī)宣傳不到位，很多法規(guī)制定后也無(wú)法貫徹落實(shí)。 二、加強(qiáng)地方科學(xué)立法的對(duì)策思考 隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐步形成，規(guī)范社會(huì)生活各個(gè)方面的一大批地方法律、法規(guī)不斷出臺(tái)，無(wú)法可依的問(wèn)題已基本得到解決。當(dāng)前地方立法工作的主要問(wèn)題已經(jīng)由法律、法規(guī)數(shù)量的不足轉(zhuǎn)移到如何提高立法質(zhì)量上。加強(qiáng)地方的科學(xué)立法，關(guān)鍵要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作： （一）把好立法工作的立項(xiàng)關(guān)。 法規(guī)立項(xiàng)是立法工作啟動(dòng)的鑰匙。目前，在法規(guī)立項(xiàng)中存在的主要問(wèn)題，是對(duì)法規(guī)項(xiàng)目的論證不深、不透的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)法規(guī)立項(xiàng)的分析論證，提高立項(xiàng)的科學(xué)

6、性，對(duì)于從源頭上提高立法質(zhì)量具有重要意義。立法的科學(xué)性首先要確定的問(wèn)題就是，在這一領(lǐng)域中，是否立法手段是諸多社會(huì)調(diào)控手段中最優(yōu)的選擇，是否除了立法手段，其他手段都不能有效解決問(wèn)題，只有答案是肯定的，才能認(rèn)為立法是必要的。因此，地方立法必須以憲法為依據(jù)，緊緊圍繞本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，把立法決策同改革、發(fā)展的進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，通過(guò)地方立法，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中確實(shí)需要用法規(guī)解決的問(wèn)題。對(duì)于條件成熟，確實(shí)需要立法的，可以立項(xiàng)進(jìn)行立法；對(duì)于條件還不成熟，暫時(shí)還不必要或者通過(guò)其他手段可以調(diào)解的問(wèn)題，能不立法就不要立法。對(duì)必須立法的，就要積極立項(xiàng)，加快起草制定。在立法過(guò)程中，要突出重點(diǎn)、解決難點(diǎn)、關(guān)注

7、熱點(diǎn)。 （二）拓寬立法工作渠道，逐步擺脫部門(mén)立法傾向。 目前地方立法一般是由政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)起草，交政府法制機(jī)構(gòu)審查協(xié)調(diào)，再經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議決定后，提請(qǐng)人大常委會(huì)審議通過(guò)。這種由政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)起草的地方法規(guī)在結(jié)構(gòu)上比較單一，部門(mén)痕跡明顯。問(wèn)題的關(guān)鍵是一些部門(mén)利用起草法規(guī)的機(jī)會(huì)，為自己本部門(mén)盡可能的爭(zhēng)得更多的利益，尤其是在管理權(quán)、審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)和處罰權(quán)的問(wèn)題上爭(zhēng)執(zhí)不休，而對(duì)于應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任卻相互推托。因此，在地方立法過(guò)程中要逐步擺脫部門(mén)化傾向：一是人大常委會(huì)各有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要提前介人政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)的法規(guī)草案起草工作，成立由人大常委會(huì)相關(guān)工作部門(mén)牽頭，政府部門(mén)適度參與的法規(guī)起草小組，拓

8、寬法規(guī)起草渠道，改變法規(guī)起草主體。二是在法規(guī)起草過(guò)程中，廣開(kāi)言路，加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議。三是針對(duì)法規(guī)起草的專業(yè)性要求，可適當(dāng)委托專業(yè)的律師事務(wù)所或者大專院校法學(xué)專家進(jìn)行草稿的起草工作，使立法工作能更廣泛的代表社會(huì)群眾的利益。 （三）把好法規(guī)審議關(guān)，堅(jiān)持法制的統(tǒng)一。 地方性法規(guī)的審議是立法程序的中心環(huán)節(jié)。把好法規(guī)審議關(guān)，一是要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，暢通立法機(jī)關(guān)同人民群眾聯(lián)系的渠道，讓公眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這不僅有利于最大限度地反映民意、集中民智，同時(shí)也將立法活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)立法的公正性和科學(xué)性。二是建立審議辯論制度。在審議法規(guī)草案時(shí)，對(duì)法規(guī)草案中

9、的重大問(wèn)題及有爭(zhēng)議的個(gè)別條款，要注意引導(dǎo)常委會(huì)組成人員進(jìn)行辯論，必要時(shí)也可以聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，通過(guò)辯論弄清問(wèn)題、求同存異、求得最佳解決方案。三是要搞好統(tǒng)一審議。地方人大按照職權(quán)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行全方位的審查，特別是對(duì)內(nèi)容的合法性、法規(guī)的技術(shù)性、規(guī)范性等方面認(rèn)真把關(guān)，剔除部門(mén)利益條款，做到權(quán)力與部門(mén)的責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門(mén)的利益徹底脫鉤，使法規(guī)真正代表人民利益。四是必須堅(jiān)持法制的統(tǒng)一。堅(jiān)持和維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，既是社會(huì)主義法制建設(shè)的一條基本原則，也是地方立法工作的基本原則。地方立法不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，對(duì)與上位法相抵觸或者超越地方立法權(quán)限的內(nèi)容，堅(jiān)決刪除或修改，上位法已有的規(guī)定

10、盡可能不重復(fù)。同時(shí)地方立法不能涉及中央的專屬立法權(quán)，凡是只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不得涉及。在審查時(shí)，也要注意地方性法規(guī)中同位階的法也要相互銜接、和諧一致。 （四）完善地方立法監(jiān)督制度。 現(xiàn)代法治國(guó)家的基本理念是：國(guó)家權(quán)力是由公民權(quán)利產(chǎn)生的，應(yīng)為公民權(quán)利服務(wù)，受公民權(quán)利的制約和監(jiān)督。而立法權(quán)作為一種重要的國(guó)家權(quán)力，其有限性和可監(jiān)督性是現(xiàn)代法治的題中之義，如何保證制定的法律是良法，其中最為有效的措施就在于強(qiáng)化立法的監(jiān)督。只有通過(guò)立法監(jiān)督機(jī)制的制約，才能確保地方立法的科學(xué)性、合理性和合法性。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)依照法律賦予的權(quán)限，在地方立法過(guò)程中，為保證地方性法規(guī)、政府規(guī)章與上位法不相抵觸，保證地方性法規(guī)、政府規(guī)章的客觀公正，保障地方立法工作的順利進(jìn)行而建立的制約監(jiān)督機(jī)制。它包括對(duì)有立法權(quán)的下級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)批準(zhǔn)的法規(guī)的監(jiān)督（報(bào)批準(zhǔn)制度）和對(duì)同級(jí)地方政府報(bào)備案的規(guī)章及其他規(guī)范性文件的監(jiān)督（報(bào)備案制度）。從實(shí)踐看，雖然地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法監(jiān)督中做了一些工作，但總體來(lái)講，這項(xiàng)工作基本沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)，法律規(guī)定的各項(xiàng)立法監(jiān)督制度長(zhǎng)期被忽視，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。一是該備案的不備案，該審查的沒(méi)審查。二是審