12月6日中國稅收可持續(xù)增長問題研究

1、中國稅收可持續(xù)增長問題研究中國稅收可持續(xù)增長問題研究國家稅務(wù)總局收入規(guī)劃核算司國家稅務(wù)總局收入規(guī)劃核算司王道樹王道樹20212021年年1010月月1010日日，于首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)，于首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)引言引言l90年代中期以后，稅收增速一直高于gdp（不變價(jià)）增速，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。許多學(xué)者對此進(jìn)行了分析，但少有從實(shí)現(xiàn)中國稅收可持續(xù)增長的角度進(jìn)行系統(tǒng)論述。l從歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的演變過程和影響程度來看，從美國政府債務(wù)水平與財(cái)政支出剛性需求的兩難境地來看，從去年下半年以來我國稅收增長的形勢來看，我國稅收可持續(xù)增長問題是一個(gè)十分重要且不可回避的問題。l準(zhǔn)確地把握支撐1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因，

2、冷靜地分析當(dāng)前“十二五”期間稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)，全面地提出促進(jìn)稅收經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和稅收收入可持續(xù)增長的對策建議，對于實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)以及全面建設(shè)小康社會(huì)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)，意義十分重大。2主要內(nèi)容主要內(nèi)容l一是概述一是概述19941994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本特征，年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本特征，l二是剖析推動(dòng)中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因，二是剖析推動(dòng)中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因，l三是分析三是分析“十二五十二五”時(shí)期中國稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)，時(shí)期中國稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)，l四是就促進(jìn)四是就促進(jìn)“十二五十二五”時(shí)期中國稅收可持續(xù)增長提出若干對時(shí)期

3、中國稅收可持續(xù)增長提出若干對策建議。策建議。3一、一、19941994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本特征年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本特征l研究稅收可持續(xù)增長問題，首先要對過去一段時(shí)期里中國稅收增長的基本態(tài)勢進(jìn)行把握，對其基本特征進(jìn)行分析。這里以1994-2011年這一時(shí)期中國稅收收入情況為對象進(jìn)行分析和總結(jié)。 4（一）稅收總量特征：稅收快速增長與稅負(fù)持續(xù)（一）稅收總量特征：稅收快速增長與稅負(fù)持續(xù)提高提高 l1994-2011年，中國稅收收入總量從5071億元增長到95729億元，增長了17.9倍，年均增速達(dá)到18.9%。5圖圖1 1994-20111 1994-2011年中國稅收收入情況

4、年中國稅收收入情況（一）稅收總量特征：稅收快速增長與稅負(fù)持續(xù)（一）稅收總量特征：稅收快速增長與稅負(fù)持續(xù)提高提高 l1994-2011年，中國宏觀稅負(fù)由1994年的10.5%，經(jīng)短暫下降（1995年和2008年比上年略有下降）后提高到2011年的20.3%，年均提高0.58個(gè)百分點(diǎn)；從稅收收入浮動(dòng)率(按現(xiàn)價(jià)計(jì)算)來看，年均達(dá)到1.40（意味著gdp每增長一個(gè)百分點(diǎn)，稅收收入增長1.40個(gè)百分點(diǎn)）。6 圖圖2 1994-20112 1994-2011年中國宏觀稅負(fù)變化情況年中國宏觀稅負(fù)變化情況（二）稅類結(jié)構(gòu)特征（二）稅類結(jié)構(gòu)特征: :間接稅直接稅比重此消彼長間接稅直接稅比重此消彼長l從1994-2

5、011年，中國稅收收入中間接稅由4079億元增長到62203億元，增長14.2倍，年均增速為17.4%；間接稅占全部稅收的比重由80.4%下降為65%。81994年年2011年年圖圖3 19943 1994年年-2011-2011年中國間接稅收入及占比情況年中國間接稅收入及占比情況（二）稅類結(jié)構(gòu)特征（二）稅類結(jié)構(gòu)特征: :間接稅直接稅比重此消彼長間接稅直接稅比重此消彼長l從1994-2011年，直接稅由992億元增長到33526億元，增長32.8倍，年均增速達(dá)到23%,比間接稅的平均增速快5.6個(gè)百分點(diǎn)；直接稅占全部稅收的比重由19.6%上升到35%。91994年年2011年年圖圖4 1994

6、4 1994年年-2011-2011年中國直接稅收入及占比情況年中國直接稅收入及占比情況（三）地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減（三）地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減互見互見l從中國東中西部三大區(qū)域來看，1994年東、中、西部稅收總額分別是3108億元、1007億元和956億元，三者比重是61：20：19。2011年三大區(qū)域稅收總額分別是64907億元、15349億元和15473億元，三者比重是68：16：16。1994-2011年，三大區(qū)域稅收平均增速分別是19.6%、17.4%和17.8%。10圖圖5 19945 1994年（左）與年（左）與20112011年（右）中國分區(qū)域稅收收入

7、占比情況年（右）中國分區(qū)域稅收收入占比情況（三）地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減（三）地區(qū)分布特征：東中西部速度與比重增減互見互見l總體上看，稅收收入向東部地區(qū)集中。但是2003年以來，三大區(qū)域稅收平均增速分別為20.5%、22.1%和24.2%，西部地區(qū)相對最快，東部地區(qū)相對較緩，其變動(dòng)趨勢與前有別。11圖圖6 19956 1995年年-2011-2011年中國分區(qū)域稅收收入增長情況年中國分區(qū)域稅收收入增長情況（四）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與部分行業(yè)（四）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與部分行業(yè)突顯突顯l從三次產(chǎn)業(yè)看，自2001-2011年，第一產(chǎn)業(yè)稅收總額由14億元增長到81億元，一產(chǎn)負(fù)

8、稅很少；第二產(chǎn)業(yè)稅收總額由8489億元增長到49797億元，年均增長19.4%，占比由56.9%下降到52%。第三產(chǎn)業(yè)稅收總額由6407億元增長到45851億元，年均增長21.7%(三產(chǎn)增速比二產(chǎn)快2.4個(gè)百分點(diǎn))，占比由43.0%提高到47.9%。12圖圖7 20017 2001年（左）與年（左）與20112011年（右）中國分產(chǎn)業(yè)稅收收入占比情況年（右）中國分產(chǎn)業(yè)稅收收入占比情況（四）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與部分行業(yè)（四）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與部分行業(yè)突顯突顯l從主要行業(yè)看，從2001-2011年，三產(chǎn)當(dāng)中稅收平均增速最快的是房地產(chǎn)業(yè)（34.4%），金融業(yè)（26.3%）、批發(fā)零售

9、業(yè)（21.5%）也表現(xiàn)不俗；二產(chǎn)當(dāng)中的建筑業(yè)（24.2%）和采礦業(yè)（22.7%）則高于所有行業(yè)稅收的平均增速（20.4%）。 13圖圖8 20028 2002年年-2011-2011年中國稅收增長較快的幾個(gè)行業(yè)對比情況年中國稅收增長較快的幾個(gè)行業(yè)對比情況（五）收入級次特征：稅收收入集權(quán)度的變化（五）收入級次特征：稅收收入集權(quán)度的變化 l從中央與地方政府稅收入庫分享來看，1994-2011年，中央級稅收平均增速19%，略高于地方級的18.6%；l就所占比重觀察，以2002年實(shí)行所得稅分享體制改革為界，之前中央級占比在57%左右，不超過60%；之后占62%左右；近年來維持在中央與地方62：38的水

10、平上。14圖圖9 19959 1995年年-2011-2011年中國分級次稅收收入占比以及增長情況年中國分級次稅收收入占比以及增長情況二、二、19941994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因l研究稅收增長可持續(xù)性問題，不能僅僅從技術(shù)層面分析影響稅收收入增長的具體因素，而要深入到稅收增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并結(jié)合體制制度演進(jìn)和管理機(jī)制變化，全面地剖析1994年以來中國稅收持續(xù)快速增長的基本原因。16（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（1/51/5）l1 1經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，保證了稅基的穩(wěn)定增長。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，保證了稅基

11、的穩(wěn)定增長。1994-2010年，中國gdp由48198億元增長到401202億元，按現(xiàn)價(jià)年均增長14.2%(按不變價(jià)年均增長11.5%)；人均gdp由4044元（469美元）提高到29992元（4431美元），年均增長13.3%（按現(xiàn)價(jià)計(jì)算）。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，根據(jù)所謂“瓦格納法則”，政府規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)增長呈相對擴(kuò)大趨勢，亦即宏觀稅負(fù)水平會(huì)趨向提高。正是在中國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的前提下，中國稅收收入同期實(shí)現(xiàn)了年均18.6%的增長。 17l2 2產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步升級，帶動(dòng)了稅收的累進(jìn)增長。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐步升級，帶動(dòng)了稅收的累進(jìn)增長。1994-2010年，中國gdp中一產(chǎn)比重下降9.8個(gè)百分點(diǎn)，三產(chǎn)比

12、重相應(yīng)上升。由于一產(chǎn)很少負(fù)擔(dān)稅收，三產(chǎn)比重的上升將帶動(dòng)整個(gè)稅收的加速增長。l就產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來看，批發(fā)零售業(yè)以外的其他三產(chǎn)以及二產(chǎn)中的建筑業(yè)，屬于營業(yè)稅征收范圍。建筑業(yè)以外的二產(chǎn)（特別是工業(yè)），2009年以前（除部分地區(qū)以外）按生產(chǎn)型增值稅征收，固定資產(chǎn)投資進(jìn)項(xiàng)增值稅不能抵扣；中國經(jīng)濟(jì)又是投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，因而固定資產(chǎn)投資的快速增長，必然帶來稅收以更快速度增長。l總之，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、可稅gdp與不可稅gdp結(jié)構(gòu)上的變化，促進(jìn)了稅收收入以累進(jìn)速度實(shí)現(xiàn)增長。 （一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（2/52/5）18l3 3對外貿(mào)易的迅速發(fā)展，拉動(dòng)了進(jìn)口稅收的不斷躍對外

13、貿(mào)易的迅速發(fā)展，拉動(dòng)了進(jìn)口稅收的不斷躍1994-2010年，中國外貿(mào)進(jìn)出口總值由2366.2億美元增長到29727.6億美元，年均增長17.1%，為進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅創(chuàng)造了持續(xù)快速增長的稅源。1994-2010年，進(jìn)口環(huán)節(jié)兩稅收入由336億元增長到10533億元，年均增長24.0%,比全部稅收增速快5.4個(gè)百分點(diǎn)；其占全部稅收收入的比重由6.6%增長到13.6%；進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收增長對全部稅收增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到14.1%。（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（3/53/5）19（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（4/54/

14、5）l4 4城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，拓展了稅收增長新的空間。城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，拓展了稅收增長新的空間。1994-2010年，中國城鎮(zhèn)化率由28.5%提高到49.7%。根據(jù)2010年的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民每轉(zhuǎn)換一人，人均消費(fèi)性支出將增加9090元，因此城鎮(zhèn)化率的提高帶動(dòng)消費(fèi)支出大幅增長，從而提供充足的稅源。城鎮(zhèn)化過程伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，并帶動(dòng)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從商品房銷售額來看，1994-2010年這一指標(biāo)由1019億元提高到52721億元，增長50.7倍，年均增速28.0%。反映到房地產(chǎn)業(yè)稅收上，2001-2010年該行業(yè)稅收由497億元增長到6855億元，年均增速33.9%。 20（一）

15、中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（一）中國稅收持續(xù)快速增長的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（5/55/5）l5 5市場的加速深化，進(jìn)一步催生和擴(kuò)大了即期稅源市場的加速深化，進(jìn)一步催生和擴(kuò)大了即期稅源。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著市場的不斷擴(kuò)大和深化。這不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)的商品市場上，更體現(xiàn)在土地、資本等生產(chǎn)要素市場上；土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、證券市場的發(fā)展、資本的大范圍流動(dòng)、存量資產(chǎn)日益增多的重組，在不斷增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，也帶來市場交易量的幾何級放大、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，為稅收的提高創(chuàng)造了稅源。由于市場的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能的凸現(xiàn)，不但社會(huì)上存量資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且大量有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的未來價(jià)值在即期都得到貨幣化體現(xiàn)。這就使稅收的增長獲得

16、了過去不曾有過的由遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)化為即期的稅源。21( (二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(1/3) (1/3) l1. 1. 稅制改革奠定了經(jīng)濟(jì)稅源轉(zhuǎn)化為稅收收入的制度基礎(chǔ)稅制改革奠定了經(jīng)濟(jì)稅源轉(zhuǎn)化為稅收收入的制度基礎(chǔ)1994年以來的稅制改革，著力建設(shè)一套適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段的稅制體系框架。按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)的原則，實(shí)行比較統(tǒng)一、規(guī)范的增值稅（包括出口退稅）、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅制度，取消農(nóng)業(yè)稅，使中國稅制較好地適應(yīng)了工業(yè)化進(jìn)程和財(cái)富創(chuàng)造與分配的格局。稅制設(shè)計(jì)中的累進(jìn)特征以及一定程度上的重復(fù)征稅，促使中國稅制具有較高的收入彈性。如：個(gè)人所

17、得稅的累進(jìn)稅率、企業(yè)所得稅的分檔稅率、土地增值稅的超率累進(jìn)稅率，對企業(yè)分配利潤征收個(gè)人所得稅、2009年以前生產(chǎn)型增值稅、消費(fèi)稅在增值稅基礎(chǔ)上的疊加，增值稅營業(yè)稅并列以及營業(yè)稅全額征收等。在這樣的稅制設(shè)計(jì)之下，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展、國民財(cái)富的快速增長，稅收收入得以更快的速度增長。 22( (二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(2/3)(2/3)l2. 2. 分稅制改革奠定了稅收收入增長的保障體制。分稅制改革奠定了稅收收入增長的保障體制。1993年以前的財(cái)政包干體制，對于地方政府沒有形成內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。1994年分稅制財(cái)政體制改革，一舉打破了財(cái)政包干體制；

18、2002年將企業(yè)所得稅列為共享稅，打破企業(yè)隸屬關(guān)系；這樣在穩(wěn)定中央和地方收入預(yù)期的前提下，充分調(diào)動(dòng)了中央和地方政府征收稅款的積極性。l同時(shí)，集中稅政管理權(quán)限、尤其是將減免稅權(quán)限上收至國務(wù)院，杜絕了1993年以前的由地方政府（稅務(wù)機(jī)關(guān)）隨意減免稅的現(xiàn)象，在保證稅制完整性、統(tǒng)一性的同時(shí)，堵住了地方政府通過隨意減免稅來侵蝕稅基的渠道，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造的稅源得以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的稅收收入。 23( (二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障二）中國稅收持續(xù)快速增長的制度體制保障(3/3)(3/3)l3.3.地方政府博弈行為強(qiáng)化了稅收收入增長的外部力量。地方政府博弈行為強(qiáng)化了稅收收入增長的外部力量。在以gdp與財(cái)

19、稅收入增長速度作為地方黨政官員政績主要考核指標(biāo)的情況下，同級地方政府（特別是市縣兩級政府）之間的政績競爭，促使黨政領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注稅收征收工作，也使得稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨來自政府的強(qiáng)大壓力。同時(shí)也催生了“收過頭稅”、“虛收”、“空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象。值得特別注意的是，近些年來地方政府不論是為了加快本地發(fā)展、突顯以gdp增長為代表的政績，還是為了擺脫現(xiàn)行財(cái)政體制之下市縣財(cái)政的困難，都充分利用手中掌握的土地資源支配權(quán)，征用土地、招商引資、經(jīng)營城市、開發(fā)房地產(chǎn)。這些行為不僅在預(yù)算體制之外另辟了新的可為地方政府自由支配的財(cái)源-“土地財(cái)政”，而且也直接帶動(dòng)了工業(yè)項(xiàng)目的擴(kuò)張、房地產(chǎn)業(yè)的興起，間接地帶動(dòng)了預(yù)算內(nèi)稅收收入的快速增

20、長。 24（三）中國稅收持續(xù)快速增長的征管實(shí)現(xiàn)機(jī)制（三）中國稅收持續(xù)快速增長的征管實(shí)現(xiàn)機(jī)制(1/2) (1/2) l1.1.集權(quán)式稅收征收機(jī)構(gòu)改革保證了中央政府的收入控制權(quán)集權(quán)式稅收征收機(jī)構(gòu)改革保證了中央政府的收入控制權(quán)。分設(shè)國稅局、地稅局兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，確立了中央稅、共享稅由國稅局征收，地方稅由地稅級征收的基本格局；此后隨著稅制改革的進(jìn)展并針對稅收征管的實(shí)際，國家稅務(wù)總局通過對國地稅機(jī)構(gòu)征管范圍進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化了中央政府對稅款征收的控制權(quán)。同時(shí)，為推進(jìn)依法治稅、規(guī)范征收機(jī)構(gòu)行為，國家致力于稅收執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)。這樣一套控制、監(jiān)督體系，對于保證稅制的規(guī)范運(yùn)行起到了積極作用，其實(shí)際結(jié)果就是稅收收入隨

21、著國民經(jīng)濟(jì)而持續(xù)快速增長。 25（三）中國稅收持續(xù)快速增長的征管實(shí)現(xiàn)機(jī)制（三）中國稅收持續(xù)快速增長的征管實(shí)現(xiàn)機(jī)制(2/2) (2/2) l2.2.稅收征管能力建設(shè)有力地提升了稅收征管工作的效率。稅收征管能力建設(shè)有力地提升了稅收征管工作的效率。首先是稅收征管法律體系逐步健全。稅收征管法等法律、法規(guī)和規(guī)章。其次是稅收征管模式與時(shí)俱進(jìn)。申報(bào)、征收、管理、稽查和服務(wù)等環(huán)節(jié)。再次是稅收征管方式不斷創(chuàng)新?？茖W(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化。最后是稅收征管信息化大力推進(jìn)。金稅工程一期、二期和三期。整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)人員素質(zhì)水平的不斷提高，更是稅收征管能力提升的基礎(chǔ)和根本。l據(jù)學(xué)者研究，在1997-2007年間，中國稅收征管效

22、率整體呈現(xiàn)線性上升趨勢，平均每年增速2.28%（喬寶云等，2009）。26l 綜合分析，三方面原因決定了90年代中期以來中國稅收收入持續(xù)快速增長的基本態(tài)勢：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的稅源基礎(chǔ)，財(cái)稅體制改革提供了持續(xù)的增長動(dòng)力，征管機(jī)制改革和素質(zhì)能力提升提供了實(shí)現(xiàn)機(jī)制。27三、三、“十二五十二五”時(shí)期中國稅收可持續(xù)增長面臨的時(shí)期中國稅收可持續(xù)增長面臨的挑戰(zhàn)挑戰(zhàn) l“十二五”時(shí)期，人民群眾對于社會(huì)公共服務(wù)的要求更高，政府在失業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房以及教育、環(huán)境、公共衛(wèi)生等公共產(chǎn)品方面的支出將加速增長，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、強(qiáng)化國防建設(shè)以及承擔(dān)國際責(zé)任等方面的開支也將不斷增加，這些都需要稅收收入的

23、有力支撐。l因此，保持稅收可持續(xù)增長是實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)、保持中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。28（一）稅收可持續(xù)增長面臨未來我國經(jīng)濟(jì)稅源增（一）稅收可持續(xù)增長面臨未來我國經(jīng)濟(jì)稅源增速放緩的挑戰(zhàn)速放緩的挑戰(zhàn) l從國際上看，全球經(jīng)濟(jì)尚未完全走出國際金融危機(jī)的陰影，歐洲債務(wù)危機(jī)又進(jìn)一步雪上加霜，世界經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力減弱、全球經(jīng)濟(jì)再平衡需待時(shí)日，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外需拉動(dòng)作用將會(huì)減弱。l從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟(jì)長期積累下來的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，長期以來中國經(jīng)濟(jì)快速增長的投資驅(qū)動(dòng)、出口導(dǎo)向的增長模式難以維系，國內(nèi)外市場空間難以拓展、資源能源環(huán)境約束不斷加強(qiáng)、人口老齡化加速導(dǎo)致人口紅利即將結(jié)束，中國經(jīng)濟(jì)將不

24、可避免地進(jìn)入中速增長的階段。l因此，“十二五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)稅源雖然仍將保持較快的增長，但相對于前期而言，增長的速度將明顯放緩。 29（二）稅收可持續(xù)增長面臨稅制建設(shè)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)（二）稅收可持續(xù)增長面臨稅制建設(shè)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的挑戰(zhàn)社會(huì)發(fā)展要求的挑戰(zhàn)大力構(gòu)建和諧社會(huì)，要求充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配職能；加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要求更加重視環(huán)境資源稅制的現(xiàn)代化建設(shè)，更加重視稅收對科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用；擴(kuò)大國內(nèi)需求、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，要求稅收更好地激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長力量；深度融入經(jīng)濟(jì)全球化、提高對外開放的層次和水平，要求稅收鼓勵(lì)中國企業(yè)“走出去”，促進(jìn)跨國貿(mào)易投資轉(zhuǎn)型優(yōu)化，參與國際稅收規(guī)則制定以維護(hù)中國國

25、際稅收權(quán)益；繼續(xù)發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性，要求健全完善地方稅收體系，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅制改革，等等。30（三）稅收可持續(xù)增長面臨財(cái)政體制與管理制度（三）稅收可持續(xù)增長面臨財(cái)政體制與管理制度改革滯后的挑戰(zhàn)改革滯后的挑戰(zhàn)從政府間財(cái)政體制來看，省以下分稅制改革沒有及時(shí)推進(jìn)，導(dǎo)致地方政府特別是市縣政府事權(quán)責(zé)任遠(yuǎn)高于財(cái)權(quán)，長期積累下來，嚴(yán)重扭曲了地方政府的行為。出現(xiàn)諸如“土地財(cái)政”問題。從政府收入分配格局來看，現(xiàn)行政府收入體系混亂：非稅收入規(guī)模膨脹，政府性基金散落，國有資本稅后利潤對公共財(cái)政極低貢獻(xiàn)，社會(huì)保障基金沒有全國統(tǒng)籌，國家統(tǒng)一預(yù)算事實(shí)上不復(fù)存在；導(dǎo)致我國宏觀稅負(fù)雖然低于發(fā)達(dá)國家甚至發(fā)展中國家的平均水平

26、，但企業(yè)居民的總體負(fù)擔(dān)卻居高不下，削弱了全社會(huì)對于政府征稅合法性的認(rèn)同。31（三）稅收可持續(xù)增長面臨財(cái)政體制與管理制度（三）稅收可持續(xù)增長面臨財(cái)政體制與管理制度改革滯后的挑戰(zhàn)改革滯后的挑戰(zhàn)從政府財(cái)政支出來看，第一，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理經(jīng)費(fèi)占比過高、增長過快，投資性支出仍處高位；第二，財(cái)政支出決策不透明，預(yù)算公開的程度不高，支出決策的隨意性較大；第三，財(cái)政支出績效管理能力不足，財(cái)政支出效果有待提高，民眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒有得到充分保障。由此，削弱了政府征稅合法性與合理性的民意基礎(chǔ)，在外部環(huán)境上不利于加大征管力度、保證稅收正常增長。 32（四）稅收可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設(shè)瓶（四）稅收

27、可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設(shè)瓶頸制約的挑戰(zhàn)頸制約的挑戰(zhàn) l從稅務(wù)管理的外部環(huán)境來看：從稅務(wù)管理的外部環(huán)境來看：第一，社會(huì)上對于政府課稅的合理性、稅收負(fù)擔(dān)的合適度的認(rèn)同感，是個(gè)值得重視的問題。第二，依法治國方略的實(shí)施依然任重道遠(yuǎn)，稅收法治環(huán)境并沒有根本性改觀，來自各方面對于稅收執(zhí)法的干預(yù)屢見不鮮。第三，整個(gè)社會(huì)的治稅環(huán)境和整個(gè)政府的綜合治稅，成為“十二五”時(shí)期稅收可持續(xù)增長的一個(gè)關(guān)鍵制約條件。33（四）稅收可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設(shè)瓶（四）稅收可持續(xù)增長面臨稅收征管能力建設(shè)瓶頸制約的挑戰(zhàn)頸制約的挑戰(zhàn) l稅務(wù)部門自身的征管能力也面臨極大挑戰(zhàn)：稅務(wù)部門自身的征管能力也面臨極大挑戰(zhàn)：從管理對象來

28、看，納稅人經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)營活動(dòng)日益復(fù)雜，跨區(qū)域、跨行業(yè)經(jīng)營日益普遍，企業(yè)并購、資產(chǎn)重組頻繁發(fā)生，這些都要求稅收管理提高科學(xué)化、專業(yè)化水平。從管轄范圍來看，跨國貿(mào)易投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，國內(nèi)企業(yè)“走出去”步伐不斷提速，加強(qiáng)國際稅源監(jiān)控、跨境稅收管理，維護(hù)國家稅收權(quán)益的任務(wù)日益繁重。從管理方式來看，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)核算的信息化程度不斷提高，整個(gè)社會(huì)信息資源的積聚也為稅收征管創(chuàng)造新的條件，提高涉稅信息的獲取、處理和分析能力，對稅務(wù)部門信息化水平提出非常急迫的挑戰(zhàn)。 。34四、四、“十二五十二五”時(shí)期促進(jìn)中國稅收可持續(xù)增長的時(shí)期促進(jìn)中國稅收可持續(xù)增長的對策思考對策思考 l實(shí)現(xiàn)“十二五”稅收可持續(xù)增

29、長，從根本上講有賴于“十二五”規(guī)劃當(dāng)中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn)。這里針對影響稅收可持續(xù)增長的問題，就建立健全促進(jìn)稅收可持續(xù)增長的財(cái)稅制度體制和稅收征管機(jī)制，提出若干對策建議。 35（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（1/41/4） l1 1著眼于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制著眼于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度。度。積極開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅改革試點(diǎn)和推廣工作,推動(dòng)制造業(yè)升級。完善企業(yè)所得稅制，加大科技創(chuàng)新的稅收支持力度，完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新

30、技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收政策，以增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。全面推進(jìn)資源稅改革，合理擴(kuò)大征收范圍、調(diào)整計(jì)稅依據(jù)、確定稅負(fù)水平，以充分反映資源短缺程度。加快環(huán)境稅制建設(shè)，將主要污染物由征收排污費(fèi)改征環(huán)境保護(hù)稅，支持環(huán)保技術(shù)開發(fā)利用，以形成有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。36（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（2/42/4） l2 2著眼于調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，建立有利于中低收入者消費(fèi)著眼于調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，建立有利于中低收入者消費(fèi)能力提高的稅收制度。能力提高的稅收制度。要盡快實(shí)施綜合與分類相結(jié)

31、合的個(gè)人所得稅制改革。要進(jìn)一步完善扶持就業(yè)再就業(yè)的稅收政策。要適度降低基本生活必需品的增值稅率，減輕低收入群體的生活成本。要完善消費(fèi)稅制，調(diào)整稅目，調(diào)整范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。建立健全現(xiàn)代化的財(cái)產(chǎn)稅制體系，防止收入分配兩極分化。37（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（3/43/4） l3 3著眼于提升對外開放水平，建立有利于我國企業(yè)參與國著眼于提升對外開放水平，建立有利于我國企業(yè)參與國際競爭與合作的稅收制度。際競爭與合作的稅收制度。要根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策要求和資源環(huán)境承載能力，適時(shí)調(diào)整完善進(jìn)

32、出口稅收制度，促進(jìn)對外貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。要結(jié)合增值稅擴(kuò)圍改革，完善國內(nèi)服務(wù)出口的退稅制度。要完善“走出去”企業(yè)稅收政策支持體系。要健全非居民稅收制度，在增加投資稅收便利的同時(shí)，加強(qiáng)國家稅收權(quán)益的保障力度。 38（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制（一）實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策、健全現(xiàn)代化稅收制度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（度，不斷培育和壯大經(jīng)濟(jì)稅源基礎(chǔ)（4/44/4） l4.4.著眼于激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力，建立有利于小微企業(yè)發(fā)展的稅著眼于激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力，建立有利于小微企業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境。收環(huán)境。要建立提高增值稅（營業(yè)稅）起征點(diǎn)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，并將起征點(diǎn)改為免征額。要進(jìn)一步降低小型微利企業(yè)所得稅率（比如

33、15%），提高小型微利企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（比如由3萬元提高到10萬元）；適度調(diào)整個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得和承包承租經(jīng)營所得的個(gè)人所得稅稅率級距，使之與改革后的企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)相稱。39（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力 (1/4)(1/4)l1 1著眼于規(guī)范政府收入分配方式，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革。著眼于規(guī)范政府收入分配方式，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革。要按照“正稅清費(fèi)”的原則，結(jié)合房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)稅費(fèi)改革，取消資源類收費(fèi)和環(huán)保類收費(fèi)；要嚴(yán)

34、格規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定權(quán)限，嚴(yán)格清理現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目，對于已經(jīng)過時(shí)的收費(fèi)一律予以取消，防止“死而復(fù)生”。稅費(fèi)改革和結(jié)構(gòu)性減稅必須同時(shí)考慮，才能既保證稅收成為政府參與國民收入分配的主導(dǎo)方式，又切實(shí)減輕企業(yè)居民負(fù)擔(dān)。40（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力 (2/4)(2/4)2 2著眼于建立完整的政府預(yù)算體系，進(jìn)一步深化預(yù)算制度著眼于建立完整的政府預(yù)算體系，進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革。改革。1994年財(cái)稅體制改革沒有完成的任務(wù)。當(dāng)前國家財(cái)源分散而公共財(cái)政保障乏力，必須將政府預(yù)算體系

35、改革放在重要議事日程。要健全公共財(cái)政預(yù)算，分類建立政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算，取消預(yù)算外資金，逐步建立起統(tǒng)一的、完整的大政府預(yù)算體系，將政府所有財(cái)力涵蓋進(jìn)來、集中起來，才能為構(gòu)建和諧社會(huì)提供必須的公共財(cái)政支撐。41（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力 (3/4)(3/4)l3 3著眼于調(diào)動(dòng)中央地方各級政府積極性，深入推進(jìn)分稅制著眼于調(diào)動(dòng)中央地方各級政府積極性，深入推進(jìn)分稅制財(cái)政體制改革。財(cái)政體制改革。要合理界定中央與地方各級政府之間的事權(quán)與支出

36、責(zé)任，逐步通過法律形式予以明確。首先在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共保障和公共安全等領(lǐng)域求得突破。要結(jié)合稅制改革，進(jìn)一步健全地方稅收體系，合理劃分政府間稅收收入。要盡快完善中央對省、省對省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，增加地方政府用于基本公共服務(wù)的可支配財(cái)力。42（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管（二）統(tǒng)一規(guī)范政府收入體系、深化財(cái)政體制與管理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力理制度改革，有效化解公共支出增長的壓力 (4/4)(4/4)l4 4著眼于提高公共財(cái)政社會(huì)認(rèn)同感，大力改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)著眼于提高公共財(cái)政社會(huì)認(rèn)同感，大力改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)

37、化財(cái)政支出績效管理。政支出績效管理。合理界定政府職能，以滿足社會(huì)公共需要為主要方向，合理分配財(cái)政支出，使社會(huì)民眾更加切實(shí)地感受到公共服務(wù)水平與質(zhì)量的提高?？s減經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的政府投資，削減行政管理方面的支出，加大對“三農(nóng)”、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會(huì)保障方面的投入，增加基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)弱勢群體的補(bǔ)助與扶持力度。建立健全財(cái)政預(yù)算績效管理制度，完善公共財(cái)政治理機(jī)制，提高財(cái)政支出決策的透明度。當(dāng)前，要以“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開為切入口。43（三）優(yōu)化稅收法治環(huán)境、實(shí)現(xiàn)政府綜合治稅，（三）優(yōu)化稅收法治環(huán)境、實(shí)現(xiàn)政府綜合治稅，加強(qiáng)稅收征管機(jī)制與能力建設(shè)加強(qiáng)稅收征管機(jī)制與能力建設(shè) （1/41/4）l1 1著眼于優(yōu)化稅收法治環(huán)境，轉(zhuǎn)變治稅理念，推進(jìn)依法著眼于優(yōu)化稅收法治環(huán)境，轉(zhuǎn)變治稅理念，推進(jìn)依法治稅治稅。要規(guī)范地方政府涉稅行為，改變以稅收優(yōu)惠政策吸引投資、以稅收增速考核業(yè)績的不科學(xué)做法，防止隨意干預(yù)稅收執(zhí)法和稅款征收。制止以財(cái)政返還變相減免稅收。要切實(shí)保障納稅人合法權(quán)利，創(chuàng)造條件讓納稅人參與稅收立法、監(jiān)督稅收執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)稅收司法救濟(jì)。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部要建立健全稅收行政立法、稅