農(nóng)村房屋公證的法律思考

1、農(nóng)村房屋公證的法律思考 摘要:目前公證業(yè)界對(duì)宅基地使用權(quán)辦理繼承公證持否定態(tài)度，但對(duì)辦理宅基地使用權(quán)項(xiàng)上的農(nóng)村房屋公證相對(duì)持肯定態(tài)度，在實(shí)踐中各地也有不同做法。有些地方辦理農(nóng)村房屋公證對(duì)農(nóng)村房屋項(xiàng)下宅基地使用權(quán)采取回避辦法是不可取的。實(shí)際上我們只要認(rèn)真把握好農(nóng)村房屋的性質(zhì)、特點(diǎn)以及國(guó)家有關(guān)農(nóng)村房屋方面的法律法規(guī)以及政策等，農(nóng)村房屋的公證就可大膽辦理。 關(guān)鍵詞:公證;農(nóng)村房屋;自認(rèn)證據(jù);審批前置 隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化工作的大力推進(jìn)，目前我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了這樣一些現(xiàn)象，有的農(nóng)民外出打工，舉家遷移到遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的城市居住，他們?cè)谵r(nóng)村的住房就閑置下來(lái)，而同時(shí)農(nóng)村中的無(wú)房戶需要房屋居住生活。也有些

2、城市居民由于祖輩過(guò)世留下的農(nóng)村房屋遺產(chǎn)需要繼承，有的地方因城鄉(xiāng)一體化建設(shè)大量農(nóng)村房屋面臨著拆遷而隨之帶來(lái)的農(nóng)民房屋如何安置等等。因此，由于城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)的迫切需要解決農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題是公證行業(yè)面臨的一個(gè)重大的實(shí)務(wù)課題。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移設(shè)有諸多限制，從而影響了對(duì)農(nóng)村房屋的公證辦理并制約了農(nóng)村房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。 一、農(nóng)村房屋的特點(diǎn)和公證面臨的諸多難題 農(nóng)村房屋包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的房屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有的房屋及農(nóng)民個(gè)人所有的房屋，本文所指的農(nóng)村房屋僅指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有的房屋。我國(guó)農(nóng)村房屋的所有權(quán)是否能轉(zhuǎn)移呢?答案是肯定的，比如上世紀(jì)九

3、十年代江蘇省建設(shè)委員會(huì)規(guī)定“房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移變更(如買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、交換、轉(zhuǎn)讓、繼承、分析等)，房屋狀況變動(dòng)(如翻建、擴(kuò)建、拆除、倒塌、焚毀等)，他項(xiàng)權(quán)利變更(如設(shè)定、注銷(xiāo)他項(xiàng)權(quán)利)，應(yīng)及時(shí)向村鎮(zhèn)管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記?！庇纱苏f(shuō)明我國(guó)農(nóng)村房屋也存在買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、交換、轉(zhuǎn)讓、繼承、分析等多種所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式。但是辦理農(nóng)村房屋公證存在下列特點(diǎn)和難題: (一)很多農(nóng)村房屋沒(méi)有辦理所有權(quán)登記手續(xù)，權(quán)屬不清，是辦理農(nóng)村房屋公證面臨的一個(gè)首要障礙辦理房屋方面的公證，認(rèn)定房屋權(quán)屬是辦理不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵，而我國(guó)農(nóng)村房屋大多數(shù)是權(quán)屬不清，公證員難以分清權(quán)屬。由于歷史的原因，我國(guó)農(nóng)村房屋很多沒(méi)有辦理房屋所有權(quán)證和土地使用證

4、。比如有的農(nóng)村房屋只有準(zhǔn)建證或宅基地使用許可證，甚至有的農(nóng)村房屋什么證都沒(méi)有。權(quán)屬不清，是辦理農(nóng)村房屋公證面臨的一個(gè)首要障礙。 (二)農(nóng)村房屋所有權(quán)的主體復(fù)雜，能否正確區(qū)分農(nóng)村房屋所有權(quán)的主體是公證員辦理農(nóng)村房屋公證面臨的一個(gè)重要難題目前在公證理論界對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的主體認(rèn)識(shí)上存在諸多爭(zhēng)論，有的人認(rèn)為農(nóng)村房屋應(yīng)與城市房產(chǎn)一樣，所有權(quán)認(rèn)識(shí)上應(yīng)該秉持基本是夫妻共有的理念。有的人認(rèn)為農(nóng)村房屋因宅基地是以戶為單位，農(nóng)村房屋是房隨地走，所有權(quán)認(rèn)識(shí)上應(yīng)該秉持基本是家庭共有的理念。認(rèn)定農(nóng)村房屋是夫妻共有的和認(rèn)定是家庭共有的雙方都有充分的理由。這兩種理念目前爭(zhēng)論很大，難以定論。由此有當(dāng)事人申請(qǐng)辦理農(nóng)村房屋公證

5、，公證員應(yīng)基于什么理念來(lái)區(qū)分房屋所有權(quán)的主體，這是公證員辦理農(nóng)村房屋公證需要思考的問(wèn)題。 (三)農(nóng)村房屋是一種限制性物權(quán)，現(xiàn)行我國(guó)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移有諸多制約，這是我們目前辦理農(nóng)村房屋公證面臨的又一個(gè)障礙目前我國(guó)法律對(duì)城市和農(nóng)村的房屋交易規(guī)定了兩套不同的管理體制:城市房屋，可以自由交易;農(nóng)村房屋不能自由交易。農(nóng)村房屋是一種限制性物權(quán)，主要是土地性質(zhì)是宅基地使用權(quán)，農(nóng)村房屋的宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此，在辦理農(nóng)村房屋公證時(shí)必須綜合考慮我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)方面的規(guī)定，我國(guó)對(duì)農(nóng)村房屋的管理規(guī)范，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn):1不允許一戶農(nóng)民有兩處(含兩處)以上宅基地中華人民共

6、和國(guó)土地管理法(下稱(chēng)土地管理法)第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著已經(jīng)有一處房屋的農(nóng)民不得再擁有其它農(nóng)村房屋。2禁止農(nóng)村房屋向城市居民流轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，有關(guān)部門(mén)不得為購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。3宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租土地管理法第八條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第六十三條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。4有關(guān)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)管理的法律、法規(guī)缺乏，農(nóng)村房屋管理機(jī)構(gòu)不健全。 二、采用證據(jù)學(xué)中的自認(rèn)規(guī)則是辦理農(nóng)村房屋公證收集證據(jù)的一條重要途

7、徑 上述論述了農(nóng)村房屋所有權(quán)主體復(fù)雜，權(quán)屬難以認(rèn)定，導(dǎo)致我們?cè)诠C實(shí)務(wù)中不敢辦理有關(guān)農(nóng)村房屋方面的公證。實(shí)際上辦理農(nóng)村房屋公證，不管是繼承公證，還是贈(zèng)與等公證，都是需要由公證員去收集證據(jù)，通過(guò)收集的證據(jù)所形成的證據(jù)鏈從而使公證員能夠?qū)Ξ?dāng)事人的農(nóng)村房屋公證申請(qǐng)予以進(jìn)行公證證明。要認(rèn)定農(nóng)村房屋的權(quán)屬，除了有關(guān)部門(mén)對(duì)該房屋所保留的檔案或者所出具的權(quán)屬證明外，還有證據(jù)學(xué)中的自認(rèn)證據(jù)規(guī)則也是認(rèn)定農(nóng)村房屋權(quán)屬的一條重要途徑。自認(rèn)是指一方當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中。對(duì)他方所主張的不利己的事實(shí)予以的承認(rèn)。我國(guó)法律僅對(duì)訴訟上的自認(rèn)作了規(guī)定。訴訟上的自認(rèn)可以產(chǎn)生兩個(gè)法律后果:(1)約束當(dāng)事人的效力。當(dāng)事人一方對(duì)對(duì)方當(dāng)事人

8、提出的事實(shí)承認(rèn)的。對(duì)方當(dāng)事人就承認(rèn)的事實(shí)不再負(fù)舉證責(zé)任，作出自認(rèn)的當(dāng)事人也不得在訴訟中提出與自認(rèn)事實(shí)相矛盾的主張，雙方當(dāng)事人也無(wú)須對(duì)自認(rèn)的事實(shí)進(jìn)行質(zhì)證和辯論。(2)約束法院的效力。當(dāng)事人的自認(rèn)可以成為法院確認(rèn)案件事實(shí)的依據(jù)，所以正常程序上涉及自認(rèn)部分的調(diào)查和辯論不再進(jìn)行，但涉及身份關(guān)系的案件和涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益的事實(shí)不受當(dāng)事人自認(rèn)的約束。自認(rèn)構(gòu)成是指自認(rèn)成立所必需的一切主客觀要件的總和。一般來(lái)說(shuō)，自認(rèn)構(gòu)成必須具備三個(gè)要件:第一，須是訴訟正在進(jìn)行，且于訴狀準(zhǔn)備或言詞辯論時(shí)，或在法官面前為之;第二，須就對(duì)方當(dāng)事人主張不利于自己的事實(shí)，承認(rèn)為真實(shí);第三，須為聲明或表示。這是我們

9、訴訟上的自認(rèn)。公證被有的學(xué)者稱(chēng)之為“準(zhǔn)司法”活動(dòng)，因此我們也可把訴訟上的自認(rèn)推廣到辦理農(nóng)村房屋公證上，公證活動(dòng)中的自認(rèn)構(gòu)成要件本人認(rèn)為也可分為三個(gè)方面:第一，須是公證受理后，公證辦結(jié)前，且于在接受公證員的詢問(wèn)時(shí)，或在公證員的面前為之;第二，須就陳述某個(gè)主張不利于自己的事實(shí)，承認(rèn)為真實(shí);第三，須在公證員面前的聲明或表示或在公證員制作的詢問(wèn)筆錄文檔中。在公證的受理審查階段，是公證員親自面見(jiàn)并詢問(wèn)全體公證當(dāng)事人的環(huán)節(jié)，所以我們應(yīng)該高度重視詢問(wèn)筆錄的制作，充分發(fā)揮自認(rèn)證據(jù)規(guī)則的作用。我們?cè)谥谱鬓r(nóng)村房屋公證詢問(wèn)筆錄時(shí)，公證員應(yīng)主要從以下兩個(gè)方面考慮農(nóng)村房屋權(quán)屬問(wèn)題。 (一)如果當(dāng)事人的農(nóng)村房屋既有農(nóng)村房

10、屋所有權(quán)證，也有集體土地使用證。當(dāng)事人如果持有農(nóng)村房屋所有權(quán)證，那就說(shuō)明其房屋產(chǎn)權(quán)得到了有關(guān)部門(mén)的一次權(quán)屬認(rèn)定。同時(shí)我們根據(jù)婚姻法中的相關(guān)條款，我們可有充分理由得出其房屋產(chǎn)權(quán)是夫妻所有還是個(gè)人所有的結(jié)論。但是農(nóng)村房屋的權(quán)屬并不是上面認(rèn)定這么簡(jiǎn)單，因?yàn)楫?dāng)時(shí)頒發(fā)農(nóng)村房屋所有權(quán)證部門(mén)并不真正是房屋管理部門(mén)，其權(quán)屬認(rèn)定沒(méi)有按照相關(guān)的法律法規(guī)去做，還有該農(nóng)村房屋的宅基地是以戶為單位做出申請(qǐng)的。所以該農(nóng)村房屋權(quán)屬可能就存在著夫妻共有的例外，房屋權(quán)屬就有可能是家庭共有。在這里，我們就要充分發(fā)揮自認(rèn)證據(jù)的規(guī)則，根據(jù)該農(nóng)村房屋的檔案所涉及的所有家庭成員，并對(duì)全體家庭成員進(jìn)行權(quán)屬詢問(wèn)，制作詢問(wèn)筆錄，通過(guò)他們的自認(rèn)

11、，發(fā)揮自認(rèn)證據(jù)規(guī)則的作用，我們就可從而得出該房屋是夫妻共有還是家庭共有或個(gè)人所有等正確的權(quán)屬結(jié)論。 (二)如果當(dāng)事人的農(nóng)村房屋沒(méi)有農(nóng)村房屋所有權(quán)證，只有集體土地使用證或準(zhǔn)建證?；蛘咿r(nóng)村房屋沒(méi)有任何相關(guān)證件。這里我們應(yīng)注意的是該農(nóng)村房屋的權(quán)屬?zèng)]有經(jīng)過(guò)任何部門(mén)的權(quán)屬認(rèn)定，那它的房屋權(quán)屬如何認(rèn)定?根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于因繼承、受遺贈(zèng)、合法建造等非基于法律行為而取得的物權(quán)，其物權(quán)自繼承或受遺贈(zèng)或建造行為成就時(shí)生效。由此可認(rèn)為，該農(nóng)村房屋如果從來(lái)沒(méi)有領(lǐng)取相關(guān)房產(chǎn)證，物權(quán)是從該房屋建造完畢時(shí)形成生效，其權(quán)屬主體便是該農(nóng)村房屋的出資建造人。核實(shí)出資建造人，是認(rèn)定此種房屋權(quán)屬的關(guān)鍵。在實(shí)務(wù)中，首先我們

12、可通過(guò)村委會(huì)或村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門(mén)出具證明來(lái)核實(shí)出資建造人。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村房屋是誰(shuí)出資建造，該房屋所在村委會(huì)是比較知情的。農(nóng)村建設(shè)房屋，除了土管部門(mén)申請(qǐng)宅基地外，還要到村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)許可。因此，村委會(huì)或村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門(mén)出具的權(quán)屬證明是一種可信賴的證據(jù)。其次，我們還要充分發(fā)揮自認(rèn)證據(jù)規(guī)則的作用，根據(jù)該農(nóng)村房屋的檔案所涉及的的家庭成員，或者對(duì)該農(nóng)村房屋全體家庭成員進(jìn)行權(quán)屬詢問(wèn)，制作詢問(wèn)筆錄，通過(guò)他們的自認(rèn)，我們也就可得出該房屋是夫妻共有還是家庭共有或個(gè)人所有等正確的權(quán)屬結(jié)論。自認(rèn)證據(jù)規(guī)則在我們辦理農(nóng)村房屋公證中有廣闊的空間，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自認(rèn)證據(jù)規(guī)則在辦理農(nóng)村房屋公證中的巨大作用，認(rèn)真制

13、作詢問(wèn)筆錄。詢問(wèn)筆錄也就是證據(jù)中的“當(dāng)事人的陳述”證據(jù)，是我們辦理農(nóng)村房屋公證“確權(quán)”依據(jù)的一個(gè)重要證據(jù)。 三、農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移 應(yīng)當(dāng)先由國(guó)家土地管理等相關(guān)部門(mén)審批農(nóng)村房屋受讓人資格是我們辦理農(nóng)村房屋公證的前置程序辦理農(nóng)村房屋公證，除了明確房屋的權(quán)屬主體外，更重要的是我們還要知道農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓方是否能享受宅基地使用權(quán)的資格。我國(guó)農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移一般來(lái)說(shuō)有下列幾種形式:買(mǎi)賣(mài);贈(zèng)與繼承析產(chǎn)遺囑或遺贈(zèng)等。我國(guó)物權(quán)法第一百五十三條宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。根據(jù)物權(quán)法的公示原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移以及其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移都需要分別去房管部門(mén)和土管

14、部門(mén)去登記，分別登記之后，農(nóng)村房屋所有權(quán)受讓人才取得真正的物權(quán)。公證的職能是對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)岢龅姆课菟袡?quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中產(chǎn)生的協(xié)議(如贈(zèng)與、析產(chǎn)等)或法律事實(shí)(如繼承、遺贈(zèng)等)提供公證證明。但正因?yàn)楸疚那懊嬲撌龅霓r(nóng)村房屋是一種限制性物權(quán)，現(xiàn)行我國(guó)法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移有諸多制約。特別是以下兩個(gè)方面的因素使我們必須堅(jiān)持對(duì)辦理農(nóng)村房屋公證應(yīng)當(dāng)先由土地管理等相關(guān)部門(mén)審批農(nóng)村房屋所有權(quán)能否轉(zhuǎn)移給受讓方的原則。首先農(nóng)村房屋受讓人身份的認(rèn)定方面。房屋登記辦法第八十三條、第八十六條規(guī)定，農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的房屋申請(qǐng)初始登記或轉(zhuǎn)移登記時(shí)，都需要登記部門(mén)認(rèn)定申請(qǐng)人是否屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如何確定農(nóng)村集

15、體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，我國(guó)目前尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定。認(rèn)定農(nóng)村房屋公證申請(qǐng)受讓人是否是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不是我們公證的職能。農(nóng)村房屋公證申請(qǐng)受讓人是屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明應(yīng)該由村民委員會(huì)和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)出具比較可行。其次農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)該堅(jiān)持“先地后房”原則，這與國(guó)有土地上的房屋轉(zhuǎn)移登記“先房后地”正好相反。農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移之所以是“先地后房”，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種帶有身份性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格聯(lián)系在一起的。我國(guó)土地管理法實(shí)施細(xì)則第六條規(guī)定依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的

16、縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記關(guān)依法進(jìn)行變更登記。房屋登記辦法第八十六條也規(guī)定了房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移必須先進(jìn)行宅基地使用權(quán)變更登記。房屋所有權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移，申請(qǐng)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，應(yīng)當(dāng)提交下列材料:宅基地使用權(quán)證明或者集體所有建設(shè)用地使用權(quán)證明。農(nóng)村房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是否符合土地管理法及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定的宅基地使用權(quán)變更登記條件，需由土管部門(mén)做出前置認(rèn)定比較合適。上述辦理農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移公證的復(fù)雜性，筆者所在地公證處就為此專(zhuān)門(mén)與農(nóng)村房屋公證所涉及的土管部門(mén)、房管部門(mén)、村鎮(zhèn)建設(shè)辦等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)商，達(dá)成了當(dāng)事人要申請(qǐng)辦理農(nóng)村房屋公證，農(nóng)村房屋所有權(quán)受讓人資