我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策探討

1、我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策探討內(nèi)容提要村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個(gè)問(wèn)題：大力發(fā) 展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問(wèn)題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解 決過(guò)度自治化和附屬行政化問(wèn)題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān) 系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問(wèn)題；深入開展村民自治示范活動(dòng)，解決村民自治缺少經(jīng)驗(yàn) 和各地工作不平衡問(wèn)題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平 低、民主素養(yǎng)差問(wèn)題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會(huì)法治 環(huán)境差問(wèn)題。關(guān)鍵詞中國(guó)農(nóng)村 /村民自治/民主政治/問(wèn)題/對(duì)策* 同志 1998年 7 月在安徽考察工作時(shí)指出：包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治

2、都是在黨 的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。尤其村民自治更是農(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。 村民自治作為國(guó)家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制 度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個(gè)方面探討其存在的問(wèn)題和對(duì)策。一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層 經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問(wèn)題， 增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力中國(guó)農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村 民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí) 集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群

3、眾的政治參與， 保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì) 服務(wù)。從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村民自治組織難 以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦 理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的失控村，大多是集體經(jīng)濟(jì) 的空殼村。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和 鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集 體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來(lái)的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信， 具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力

4、可見，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì) 服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方 式，解決村民自治中的過(guò)度自治化和附屬行政化問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)政村治 格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種 相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu) 成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)鄉(xiāng)政村治的總格局。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的 上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng) 鎮(zhèn)

5、的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為過(guò)度自治化 和附屬行政化兩種傾向。所謂過(guò)度自治化的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍， 村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非 法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無(wú)正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。所謂附屬行政化的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo) 方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉 產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng) 營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。從目前的情況看，過(guò)度自

6、治化的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn) 了一些苗頭和若干典型事例；附屬行政化的傾向在一些地方則具有一 定的普遍性。為了克服在村民自治問(wèn)題上的這兩種錯(cuò)誤傾向，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行 適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn) 工作方式、方法，依法履行鄉(xiāng)政職責(zé)。政府主動(dòng)推進(jìn)是我國(guó)村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ?也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決鄉(xiāng)政與村治的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說(shuō)，主要是提高認(rèn)識(shí)和 改進(jìn)方法問(wèn)題。提高認(rèn)識(shí)，就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo) 的關(guān)系。這是村委會(huì)的性質(zhì)決定的

7、。村委會(huì)是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村 委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多 地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相 對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。(1)當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)： 指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部， 也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把 那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過(guò)的人選到村委會(huì) 領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念，堅(jiān)決打擊黑社會(huì)勢(shì)力的操縱。（2）指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)

8、地開展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán) 利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下 級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持 村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、 疏導(dǎo)的方法、說(shuō)服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的 方法。（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對(duì)某 些需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍 之內(nèi)，并通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會(huì)布置，再由村委會(huì)組織群眾 協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會(huì)布置任務(wù)。（4）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè)，包括 健全完善村委會(huì)自治

9、組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干 部、開展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工 作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增 強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做 好各項(xiàng)工作。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)， 村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封 建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把 村民自治同國(guó)家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來(lái)。因此，解決鄉(xiāng)政與村