城市化進程中失地農民養(yǎng)老保障問題研究

1、城市化進程中失地農民養(yǎng)老保障問題研究摘要：隨著我國社會主義現代化建設和改革開放的發(fā)展，特別是進入九十年代 以來，城市化進程不斷加快，每年征用土地的幅度越來越大，這一過程中迅速 催生出一個 新的社會群體一一失地農民。土地歷來是農民安身立命、工作、生 活的主要場所和 生存基礎，在我國，失去土地就意味著失去了最基本的生活保 障。失地農民是指按 照國家有關法律的規(guī)定，將集體所有的土地轉變?yōu)閲宜?有，從而失去了原來承包 經營的土地后，既沒有得到就業(yè)，醫(yī)療等安置，又沒 有納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系 的農民。他們因為自己的田地在工業(yè)化和城市化 進程中被征用而成了想種田沒有土 地，想就業(yè)沒有出路，想參加低保又

2、不屬于 低保人員范疇的特殊人群。很多失地農 民的生活狀況比失去土地之前有下降的 趨勢，甚至部分失地農民生活水平非常惡化，近些年來引發(fā)了諸多社會問題?？焖俪鞘谢a生的失地農民，并沒有完全通過非農就業(yè)和納入城鎮(zhèn)社會保障體 系融入城鎮(zhèn)社會，從而形成數千萬失地、無保和就業(yè)不穩(wěn)定的農民?！巴恋氐某?市化大大快于農民的市民化而造成的矛盾和沖突，成為當前社會矛盾的一個突出 方面”。在這諸多難題當中，以失地農民的養(yǎng)老保障問題顯得尤為突出。 如果失 地農民養(yǎng)老保障問題得不到解決，越來越多的失地農民基本生活不能得到保障， 肯定會影響到 我國城市化進程，社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展。失地農民問題將成為我 國現階段以及今后

3、創(chuàng)建和諧社會和社會主義新農村的重要影響因素。如何有效 地給予失地農民社會保 障，尤其是建立失地農民養(yǎng)老保障制度就成為當前和今 后一段時期我國政府的一項 十分迫切的任務。關鍵詞：城市化 失地農民養(yǎng)老保險-23 -目錄一、城市化進程中失地農民及其養(yǎng)老保障問題的產生（一、）失地農民的產生和發(fā)展特點1失地農民的定義2失地農民的數量和現狀3失地農民的補償與安置（二、）失地農民的養(yǎng)老保障缺失及原因分析1. 失地農民的養(yǎng)老保障缺失2. 失地農民養(yǎng)老保障缺失原因分析二、建立失地農民養(yǎng)老保障的必要性分析（一、）城市化進程中土地保障功能的提高（二、）建立失地農民養(yǎng)老保障是城市化發(fā)展的客觀要求三、現階段失地農民養(yǎng)老

4、保障現狀及存在的問題（一、）現階段失地農民養(yǎng)老保障現狀1老齡化加快是農民養(yǎng)老保障問題更加突出2.社會經濟結構的變化和家庭的變化使得傳統的養(yǎng)老方式發(fā)生變化（二）現階段失地農民養(yǎng)老保障存在的問題1缺乏權威有效的法律法規(guī)依據。2.阻礙失地農民的正常流動。3制度缺乏前瞻性。4社會養(yǎng)老保險政策缺乏強制性。55基金增值渠道不暢，運營風險較大。四、城市化進程中失地農民養(yǎng)老保障模式分析12345五、我國失地農民養(yǎng)老保障制度思路的構建（一、）農民養(yǎng)老保險制度的特殊性（二、）保險層次和形式多樣性（三、）養(yǎng)老保障制度的統一性（四、）國家在推動失地農民養(yǎng)老保險制度構建的作用六、改革與完善我國農村養(yǎng)老保障制度的的基本途

5、徑和措施（一、）從社會實際出發(fā)建立多層次的養(yǎng)老保障制度（二、）多渠道籌措養(yǎng)老保障基金（三、）正確確定農村養(yǎng)老保障資金繳納的方式和標準（四、）努力做好農村養(yǎng)老保障資金的增值和保值工作（五、）加強農村養(yǎng)老保障的管理（六、）加快農村養(yǎng)老保障的法制建設（七、）考慮好日后城鎮(zhèn)和農村養(yǎng)老保障的接軌問題（八、）發(fā)揮商業(yè)保險作用，完善養(yǎng)老保障制度（九、）加快戶籍改革，完善資本市場.結束語參考文獻 致謝一、城市化進程中失地農民及其養(yǎng)老保障問題的產生（一、）失地農民的產生和發(fā)展特點1失地農民的定義農村居民在其用于耕種的土地被征用之后，喪失了進行農業(yè)生產的基本條 件，這一類特殊人群被統稱為失地農民。在城市化進程中，

6、農民的靠近城市的 農業(yè)土地 轉化為非農業(yè)用地的趨勢是不可避免的，任何一個國家的發(fā)展都要經 歷這樣的過程。 農民失去土地后，既有別于傳統意義上的農民，又不同于一般 的城鎮(zhèn)居民，成了一個很特殊群體“失地農民”。盡管我國東部沿海地區(qū)經濟發(fā) 展很快，部分農民失地后 得到的各種補償也比較高，但是據統計，還是有47%左右的農民失地后感到生活水 平在下降，部分失地農民成為“種田無地就業(yè)無 崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體。土地的城市化大大快于農民的市民化而造成 的矛盾和沖突，成為當前社會矛盾的一個突出方面。失地農民的數量和現狀國家統計局調查顯示，1990年至2002年，全國非農建設占用耕地共 4736 萬畝，

7、多數研究者估計，至少4000萬農民因此完全失去土地或部分失去土地， 其中沒有工 作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20%。這里講的非 農建設使用土地數 量，是指依法使用的耕地，沒有包括那些違法侵占、突破指 標和一些農村私下賣地。如果把這些嚴重違規(guī)占用耕地的情況算上，失地農民的數量將會比4000萬這個數字 增加至少500萬到1000萬之間。國務院發(fā)展研 究中心農村部部長韓俊認為：“農民失地已成為當前農村經濟中不容回避的一個 最突出的問題。幾乎所有地區(qū)，特別是經濟發(fā)達地區(qū)、大中城市郊區(qū)，都存在征地造成農民失地、失業(yè)的問題。國家統計局 農調總隊2003年做過失地農民現 狀問題調查，我們也在

8、經濟發(fā)達地區(qū)及西部地區(qū)做了些案例調查。令人吃驚的是，在發(fā)達地區(qū)的一個縣，縣城人口中失地農民已占了 28%;西部一個30多萬 人口的縣，幾年時間就有3萬多農民失去土地。”經濟發(fā)達地區(qū)以浙江省為例。據浙江省建設廳和國上資源廳統計數據表明， 改 革開放以來至1998年的20年間，浙江建制鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)由167個發(fā)展到985 個,城鎮(zhèn)人口由527萬人發(fā)展到2220萬人，城市化水平由14%左右提高到36%。 同期浙江實有耕地 面積減少了 320多萬畝，年均減少16萬畝，人均占有耕地面 積由1978年的0.73畝減少 到1998年的0.56畝，耕地減少量的65%以上是工業(yè) 建設和城市建設用地，而這些用地主要是

9、通過土地征用獲得的。西部地區(qū)以重慶市為例，到2003年末，全市有329.3萬人因為土地承包政 策、 新生兒出生以及征用土地等原因沒有土地，占全市農業(yè)人口的比重達 13.18%。其中，新出生農村人口約有205萬人，占政策性無地農民的62.3%;婚姻遷入有96萬人，占政策性無地農民的29.2%;因為其他原因而沒有土地的 有28萬人，占政策性無地農 民的8.5%。失地人口超過重慶市總人口的10%。據有關調查顯示，二十一世紀全世界的城市化水平將大幅提高，預計到 2025年 全球城市化水平將達到 65%，其中，發(fā)展中國家為 61%，發(fā)達國家為 83%。據預測，至V 2020年我國的城市化水平將超過 50

10、%。按照 全國土地利 用總體規(guī)劃綱要規(guī)定，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過 5450 萬畝，一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個農民失業(yè)，這就意味著我國失地農民數量將在2030年增至1億人以上?？梢?，在接下來的相當長時間內，失地 農民的數量將進一步擴大。如此龐大的這樣一個新群體足以引起全社會的關注。2、失地農民的補償與安置(1)失地農民的補償土地管理法第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予 補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗 的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十 倍。征收耕地的安置補助費，

11、按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農 業(yè)人口數， 按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的 數量計算。每一 個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前 三年平均年產值的四 至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不 得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置 補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市 規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不

12、能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助 費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍?！蔽覈鞯匮a償的標準因各地經濟發(fā)展水平不同都不一致，一般在三、四萬元/畝 到十幾萬元/畝之間。以江蘇南京為例，征地平均補償 12萬元/畝，標準是青 苗補償 費約3、4千元/畝吧，勞動力補償1萬元/人，土地補償款約3、4萬元/ 畝。以前土地 補償款全部支付給鄉(xiāng)政府和村委會，現在百分之七十支付給農民， 百分之三十支付給鄉(xiāng)政府和村委會。我國土地補償制度和美日等發(fā)達國家土地補償制度相比較，我國存在明顯的制 度缺陷。現行土地補償制度與

13、市場經濟規(guī)則不相適應。第一，土地管理法第2條 規(guī)定：“國家為了公共利益的需要。可以依法對土地實行征用或者征用并 給予補償。”而各級地方政府對“公共利益”的理解卻不盡相同，很多商業(yè)性征 地的做法，雖然合法卻不合理，往往造成政府職權的濫用，使得征用土地范圍 任意擴大。第二，土地管理法第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后， 有關地方人民政府應當公 告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意 見?？墒窃诟骷壍胤秸畧?zhí)行 的過程中，征地補償往往是以“行政命令”的形 式出現，失地農民對于補償方案只 有接受的選擇，根本談不上參與和對方案提 出意見，廣大失地農民權利被剝奪，他們的利息得不到有力的保障。（

14、2）失地農民的安置城市化是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化所帶來的失地農民的再就業(yè)安置問題也 應該是政府必然承擔的責任。第五次人口普查顯示，1990年到2000年的10年 里，我國城市化率提高 9.86個百分點，農村失地人口約 4300萬，一般每征 用一畝耕地， 就伴隨著1.5個農民失地，這就意味著我國“失地農民群體”將 從目前約4000萬人 劇增至2030年的1.1億人，保守估計，這其中將有5000 萬以上的農民處于既失地 又失業(yè)的狀態(tài)。18由于失地農民知識文化水平低， 技術水平不高。失地農民文化素 質偏低，目前我國農村教育總體水平不高，在很多地區(qū)九年義務教育都沒有得到普 及，失地農民的總體文化水

15、平明顯偏低， 所以現在失地農民的就業(yè)安置困難重重。為了構建和諧社會，更好的安置失地農民的“失地”后“再就業(yè)”的問題，國家采取了擴大再就業(yè)渠道，異地安置等等措施，也加大了對失地農民自身就業(yè)素質的培訓，提高其整體素質和可持續(xù)就業(yè)能力等等。（二、）失地農民的養(yǎng)老保障缺失及原因分析1.失地農民的養(yǎng)老保障缺失對于失地農民養(yǎng)老保障問題研究是本文的重點，也是失地農民最為關心的一 點，可以說是對于失地農民社會保障環(huán)節(jié)里的重中之重。土地是農業(yè)最基本的 生產資料 和生產要素，是農業(yè)生產所必需的物質條件和自然基礎。 在我國農村， 大部分農民 沒有退休金，其養(yǎng)老保障由其所承包的土地承擔。而土地則具有承 載功能、養(yǎng)育功

16、 能和資源功能，是農民的就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險 的可靠依托。土地被 征用不僅意味著農民喪失了農業(yè)生產的基本資料，也喪失 了能提供社會保障的基本 財產。自1987年以來，農民從事非農產業(yè)的人數在不 斷增加，一部分農村居民不再 以土地作為主要生產資料，但是這并不否定土地 對農民生活的保障功能，因為現階段由于農村社會保障的缺失， 從事非農產業(yè)的 農村人口其生活風險也不斷加大，而 其所擁有的土地則毫無疑問的成了其最后 的保障。所以生產功能和保障功能的分離，只能說明土地的生產功能在減退，而不能說保障功能在弱化。被征地后，農民雖沒有了土地作保障，但是得到了一定的征地補償費，具備了參加社會保險的條

17、件，所以參加社會保險是被征地人群尋求保障的理想選擇。19按照國際一般標準，65歲以 上人口占全社會 總人口的比例為7%，或60歲以上人口占社會總人口比例為 10%以上的 社會被 稱為老齡化社會。根據第五次全國人口普查結果，到2000年，我國65歲以上 人 口已經占總人口的6.96%, 60歲以上人口占總人口的10.2%，農村老年人約占全 國 老年人總數的70%。根據國際通行的標準衡量，我國早己進入老齡化社會。 并且據有 關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高 齡人口社會， 屆時全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。農村不僅是中國老年人 口最多的地區(qū)，也是老

18、齡化程度和老年人口撫養(yǎng)比最高的地 區(qū)，而其中失地農民的 養(yǎng)老又顯得尤為重要。只有建設好了失地農民的養(yǎng)老保 障體制，才能從根本上解決 他們的后顧之憂，促進社會的穩(wěn)定健康發(fā)展，加快 城市化進程的有力步伐，實現我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現。2.失地農民養(yǎng)老保障缺失原因分析（1.）補償過低，難以解決長久生計鑒于在“前”社會保障問題中的權利無法行使或難以行使，再加上我國土地管 理法規(guī)定的征收土地補償費、勞動力安置補償費都是按照土地前三年的平均年 產值計算的，而與被征地區(qū)位、經濟社會發(fā)展水平土地供求狀況等地價因素以及 土地征用后的用途和市場價值無關的因素的話，補償過低的現象就難以避免了。據有關部門測算，

19、當前法定最高補償標準大約為 24000元/畝，按最低生活保障 的每人每月300元計算，此征地補償標準只夠農民維持 7年的生活費用。如果在 落后地區(qū)或公益性占地，補償標準就更低，一般只夠 35年的生活費。（2.）土地補償費不到位，補償費截留嚴重現實中征用土地補償過低已難以避免了，再加上補償費不到位，截留現象嚴重，不要說長遠生計問題了，甚至短期生計都成問題。調查發(fā)現，征地補償費在實際的分配過程中被鄉(xiāng)村截留多，農民實得少。征地實施單位一般不直接面對農民個人，只面對村鄉(xiāng)兩級政府，征地補償費一般由鄉(xiāng)政 府到村委會再到農戶，資金撥付一般也是直接到了鄉(xiāng)財政。據審計署對34個高級公路項目的審計結果顯示，湖北、

20、湖南、四川、云南等14個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）共21個項目，應付給農民征地補償費 51.7億元，其中16.39億元被當地 政府及征地拆遷部門截留挪用，長期拖欠或扣減比例高達31.7%。這些尚屬于“師 出有名”的公益事業(yè)，對于那些商業(yè)目的的征地補償費截留現象可想而知。（3.）生活水平難以提高，社會保障程度低除少部分的農戶由于離城鎮(zhèn)較近有較多外出務工的機會和利用補償金自主創(chuàng)業(yè)的外，征地農民生活水平下降的現象相當普遍。根據2003年九三學社進行的一項調查表明，由于土地被征用，失地農民生活水平得到提高的只占10%左右，維 持征地前水平的占30%左右，而60%以上的失地農民生活水平下降或基本上沒 有收入來

21、源。二、建立失地農民養(yǎng)老保障的必要性分析（一、）城市化進程中土地保障功能的提高我國正處于城市化和工業(yè)化加速發(fā)展的階段，土地的增值能力和保障能力越來越 強。但是在土地征用過程中，土地的大量增值收益被政府取得， 農民卻沒有得到 合理的補償，缺少土地保障的替代物，他們成為城市化和工業(yè)化過程中的犧牲品。 因此政府有必要為失地農民建立并完善養(yǎng)老保險以替代土地的養(yǎng)老保障功能。（二、）建立失地農民養(yǎng)老保障是城市化發(fā)展的客觀要求1、傳統家庭結構的改變由于生育率的降低和社會制度的變革， 我國家庭漸趨核心化，靠家庭成員養(yǎng)老的 保障程度越來越低。按目前的生育政策，將來一對夫婦需負擔四個老人和自己的 子女，使這些夫婦

22、在“上有老，下有小”的重壓下不堪重負。這客觀地迫使人們， 在年輕的時候就得為自己的年老而投資，養(yǎng)老保險正好能夠基本滿足這些需求。2、農民的收入有所提高隨著我國經濟的不斷發(fā)展，靠各種特色種植以及農民工不斷外出打工， 使農民的 收入不斷提高。農民有能力在年輕的時候為以后的養(yǎng)老進行打算。據對全國31個?。▍^(qū)、市）6.8萬個農村住戶的抽樣調查，2005年農村居民人均純收入為3255 元，比上年增加319元，增長10.8%，扣除價格因素的影響，實際增長 6.2%。3、老齡社會的到來根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數 的6 5.8 2 %，農村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1 .

23、24個百分點。這種城鄉(xiāng)倒置 的狀況將一直持續(xù)到2 0 4 0年。 到2 1世紀后半葉，城鎮(zhèn)的老齡化水平才將超 過農村，并逐漸拉開差距。報告還表明，我國人口老齡化發(fā)展具有明顯的由東向 西的區(qū)域梯次特征，東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)明顯快于西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，最早進入人口老年型行列的上海和最遲進入人口老年型行列的寧夏比較，時間跨度長達3 3年4、特殊農民群體的人身保險需求比如失地農民的保障需求。城鎮(zhèn)化使得大量農民離開相依為命的土地。 在農村傳 統體制下，農民失去了土地也就喪失了最基本的保障， 也給社會增添了不穩(wěn)定因 素。因此，失去土地后的農民對養(yǎng)老保險提出了高質量要求：希望既能解決當前人口的養(yǎng)老，又能惠及

24、后代人。也就是要為有限土地補償費用尋找一個資金經營 者，它可保證資金高效運行，能實現本金的保值和增值，由團體不記名地分享經 營利益。5、為努力發(fā)展適合農民的商業(yè)養(yǎng)老保險提供了政策支持與鼓勵商業(yè)保險進入農村有了關闊的天地。我國絕大部分人口生活在農村，與城鎮(zhèn)相比， 農村的社會養(yǎng)老保障幾乎是空白。 一個時期以來，我國農村人口老化加快，人口 遷移增多，農村家庭規(guī)模下降，家庭養(yǎng)老功能進一步弱化，這勢必增加自己養(yǎng)老 的比重。商業(yè)養(yǎng)老保險以其靈活、方便、透明度高、保險金交納和給付簡單等眾 多優(yōu)點，非常適應廣大農村的養(yǎng)老保障需要，農村的商業(yè)養(yǎng)老保險市場潛力巨大。三、現階段失地農民養(yǎng)老保障現狀及存在的問題我國農

25、村社會養(yǎng)老保險制度，并沒有建立完善統一的農村社會養(yǎng)老保險體系，隨著市場經濟的發(fā)育完善，新興工業(yè)化道路的推進和我國獨生子女人口政策的貫徹 執(zhí)行，按照國際通行標準，我國將很快進入老齡化社會，而廣大農村的養(yǎng)老問題 尤為突出。（一、）現階段失地農民養(yǎng)老保障現狀1老齡化加快是農民養(yǎng)老保障問題更加突出我國是一個農業(yè)大國，農村人口占總人口的80%以上，目前我國已有百歲以上的 老人1.78萬人。在我國人口中，80歲以上的高齡老人成為增長最快的一個群體。從1990年到2000年，我國80歲以上的高齡老年人口從768萬增加到了 1199萬， 年平均增長速度達到4.56%遠遠高于我國老年人口和總人口的年平均增長率。

26、預計到2020年，我國80歲及以上的高齡老人將增加到 2700萬，占老年人口比重 將由13%上升到19%。81%的高齡老人患有不同程度的疾病， 生活不能自理，在 洗澡、穿衣、上廁所、吃飯等方面，16.7%的人或多或少需要他人的幫助，5.1% 完全依賴他人。并且隨著城市化不化的加快和農村社會勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面，這使 得農村養(yǎng)老問題日趨嚴重。2.社會經濟結構的變化和家庭的變化使得傳統的養(yǎng)老方式發(fā)生變化養(yǎng)兒防老，家庭贍養(yǎng)一直是我國農村傳統的養(yǎng)老方式。 因為自給自足的小農經濟 社會生產中，經濟關系相對比較穩(wěn)定，家庭自然承擔著贍養(yǎng)老人的功

27、能， 但是隨 著社會分工為特色的工業(yè)化社會的到來， 這一自然穩(wěn)定的關系被打破了，家庭結 構發(fā)生重大的變化，代與代之間的獨立性增強，農村逐漸成為42 1的家庭結 構，農村的養(yǎng)老觀念也在日益改變， 養(yǎng)兒防老的思想傳統也在逐漸變化， 另外農 村剩余勞動力隨著城市化而向城市轉移和農村家庭離異現象增多， 單親家庭越來 越多，表明家庭的養(yǎng)老功能逐漸開始需要社會來承擔 。（二）現階段失地農民養(yǎng)老保障存在的問題針對失地農民建立的社會養(yǎng)老保障制度在我國是一項嶄新的嘗試， 所以這些 新生的制度難免存在各種各樣的問題， 只有進一步認清問題，找出解決問題的方 法，才能使我國失地農民的權益得到真正的保護。1缺乏權威有效

28、的法律法規(guī)依據。各地失地農民的社會養(yǎng)老保障制度的建立主要是各級主管部門下發(fā)的業(yè)務性指導文件， 對全體失地農民而言，缺乏國家法律 規(guī)定和政府權威文件的支持。失地農民的社會養(yǎng)老保瘴工作的開展， 完全依靠各 級政府領導自身的認識，“肯定”則全面推動，“否定”則否定一切。2阻礙失地農民的正常流動。失去土地的農民，沒有了賴以生存的土地，必然要 走出農村，到城市中尋找工作機會，但是由于各地對失地農民的社會養(yǎng)老政策不 統一，一旦發(fā)生社會養(yǎng)老保障的糾紛，就會由于缺乏通暢、公正的解決糾紛的機 制，而導致失地農民流動困難，限制了他們的自由流動。3制度缺乏前瞻性。各地失地農民社會養(yǎng)老保障運行了一段時間以來，已經逐漸

29、 表現出了某些落后性。制度設計沒有從長遠的角度考慮失地農民的養(yǎng)老保障與城 鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的對接。各地政府大都從目前的經濟狀況出發(fā)， 為了解決問題而 解決問題，采取政府保障、商業(yè)保險及最低生活保障等模式， 而沒有考慮到失地 農民失去土地后，早晚要被城鎮(zhèn)化，其社會養(yǎng)老保障也勢必要與城鎮(zhèn)居民的社會 養(yǎng)老保險相對接。4社會養(yǎng)老保險政策缺乏強制性。調查顯示，在目前各地實行的各種社會養(yǎng)老保 障中，政府強制要求失地農民參與社會養(yǎng)老保險的僅占8.3 %參保人數過少，不能充分發(fā)揮社會保障的作用。大部分失地農民都存在著短視行為， 他們更注重即 時消費，而忽視未來消費。另外，由于他們受到多種因素制約，如理財能力不足

30、， 養(yǎng)老觀念相對滯后等影響，無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。 如果政府不 強制他們現在就為其老年生活作出理性安排， 那么他們進人老年，生活水平將無 法保障。5基金增值渠道不暢，運營風險較大。社會養(yǎng)老保障基金的持續(xù)保值、增值,直接關系到基金的壯大和失地農民社會養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展。根據現行的政策， 失地農民的社會養(yǎng)老保險基金與農民的社會養(yǎng)老保險基金一樣，其增值渠道被限制在存銀行、買國債的范圍內，基金增值在正常的情況下很難達到預定的增值標 準。再者，我國目前市場經濟體制還不完善，物價指數波動較大，銀行利率的變 化也較為頻繁。在年利率較低、投資渠道單一的現實情況下，要想使失地農民社 會養(yǎng)老保障基金

31、有效增值很困難。四、城市化進程中失地農民養(yǎng)老保障模式分析失地農民的就業(yè)和養(yǎng)老問題的解決關系到社會的和諧穩(wěn)定，關系到全面建設小康 社會總體勝利這個總目標的實現。目前，建立失地農民養(yǎng)老保險制度的有兩種類 型：（1）政府被征地農民養(yǎng)老保險模式。即以各縣、市區(qū)人事勞動社會保障局為 實施部門，運作失地農民養(yǎng)老保險。（2）商業(yè)型失地農民養(yǎng)老保險模式。即以商 業(yè)壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費 后，簽訂保險合同，按合同規(guī)定，商業(yè)壽險公司履行給付養(yǎng)老金義務。我國的各 省、市（區(qū)）的經濟發(fā)展水平差距很大，不同的地區(qū)根據本地區(qū)經濟情況制定了 一系列適合本地區(qū)的關于失地農民的養(yǎng)老

32、保險制度， 無論采用的是政府被征地農 民養(yǎng)老保險模式還是采用的是商業(yè)型失地農民養(yǎng)老保險模式或者是二者的結合， 都有著各個地區(qū)自己的特色。下面將對幾個經濟發(fā)達地區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)的部（一）上海市失地農民的安置模式20世紀90年代以前，上海市對失地勞動力的安置分為兩種方式：失地吸勞和失 地養(yǎng)老。失地吸勞是指對年齡在 45周歲以下的勞動力負責就業(yè)安置；失地養(yǎng)老 是指對女性45周歲以上、男性55周歲以上的失地農民直接納入養(yǎng)老范圍， 每個 月給予一定的養(yǎng)老補貼。近年來隨著就業(yè)市場的變化，上海市將安置原則調整為“落實安置補償，用于基本保障，適度生活補貼，進入市場就業(yè)”，其具體做法是：（1）先保障。由失地單

33、位負責落實安置補償費用，主要用于解決失地勞動力 的基本保障，由失地單位為失地勞動力一次性繳納 15年的基本保險和醫(yī)療保險， 失地勞動力辦理“農轉非手續(xù)”。繳費標準可以由農民自主選擇“城?！被蛘摺版?zhèn) ?！?。（2）再補貼。對失地勞動力落實基本保障后，失地單位從安置補償費用中 再給予失地勞動力一次性（在12個月到24個月城鎮(zhèn)低保標準選擇）生活補貼， 以減輕失地勞動力“農轉非”后不能馬上就業(yè)的生活困難。 （3）市場就業(yè)。失地 勞動力在落實基本社會保障、領取一次性生活補貼、戶籍農轉非后，即成為城鎮(zhèn) 居民，納入城鎮(zhèn)居民就業(yè)及社會保障體系， 勞動保障部門為其提供 勞動手冊，（二）江蘇省蘇州市失地農民的安置模

34、式2004年蘇州市出臺了蘇州市征地補償和被征地農民基本生活保障試行辦法，規(guī)定在合理計算征地安置補償費的基礎上， 將失地農民的安置補償費、土地補償 費等全部用于失地農民的社會保障，將 16周歲以上的失地農民全部納入基本生 活保障體系，建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障及再就業(yè)優(yōu)惠的政策 體系。具體做法如下：（1）對年齡在16周歲以下的失地農民，每人一次性領取 不低于6000元的生活補助費，其就業(yè)后按照新增勞動力進行管理，并參加城鎮(zhèn) 職工養(yǎng)老保險。（2）對女性16周歲至35周歲，男性16周歲至45周歲的失地農 民，納入城鎮(zhèn)社會保障體系，到達法定退休年齡后按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險 規(guī)定享受養(yǎng)

35、老待遇。（3）對女性36周歲至54周歲，男性46周歲至59周歲的失 地農民，以實行基本生活保障的當月起至到達養(yǎng)老金領取年齡時止，按月領取不低于160元的生活補助費，到達養(yǎng)老年齡按規(guī)定領取養(yǎng)老保險金。（4）對女性55周歲以上，男性60周歲以上的失地農民，從實行基本生活保障當月起，按月 領取不低于200上饒市的規(guī)定則有所不同：（1）該養(yǎng)老保險是處于自愿原則，按照失地農民自己 繳納多少，政府等額配套多少的原則，降低參?！伴T檻”，實行“低進低保”，繳 費標準分為A、B、C、D四檔。失地農民參?？勺孕羞x擇其中一檔，但一經選 定，則不得變動。（2）按繳費標準一次性繳費的農民，男性年滿 60周歲，女性 年滿

36、55周歲的，可從參保的次月其按現行失地農民養(yǎng)老待遇標準每月領取養(yǎng)老 金。（3）個人按月享受養(yǎng)老待遇檔次必須與其繳費檔次相對應，也分為四檔：即:A檔每月150元；B檔每月160元；C檔每月180元；D檔每月200元。（4）此 外，每年的7月1日為調整失地農民養(yǎng)老待遇的執(zhí)行時間。從 2006年7月1日 開始，凡失地農民開始享受養(yǎng)老待遇的時間至調整養(yǎng)老待遇的執(zhí)行時間滿一周年 的，在原養(yǎng)老金的基礎上每月再增加 10元。（5）失地農民增加的基本養(yǎng)老金所需費用從失地農民個人繳納的養(yǎng)老保險費收不抵支時，由縣財政安排專項資金給義務市失地農民的安置采用的是發(fā)放土地補償款并利用商業(yè)保險為失地農民的 養(yǎng)老進行保障的

37、模式。具體如下：（1） 土地補償費按2： 4： 4的比例分配，村集 體留20%, 40%用于村民分配，40%由村集體統一用于養(yǎng)老保險。（2）中國人 壽保險公司根據當地的實際情況推出新險種 “團體年金分紅保險”等，規(guī)定統一 由村集體投保，保險費從村集體的土地補償費中列支， 簽訂保險合同，壽險公司 履行給付金義務。（3）本金歸集體所有，以中國人壽保險公司 2.5%的保證收益 和不低于投資收益70%的紅利來支付年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性 的失地農民的養(yǎng)老金。這種方法等于把失去的土地變成貨幣“存” 了起來，有利（五）山東省青島市失地農民的安置模式青島市推行“個人繳費、集體補助和政府扶持相結

38、合”的新型農村養(yǎng)老保險制度，農村社會基本養(yǎng)老保險費按年或按季繳納，以統計部門公布的各區(qū)（市）上年 度農民人均純收入為當年繳費基數，由個人、村集體和區(qū)（市）、街道（鎮(zhèn)） 財政共 同承擔。各區(qū)（市）可根據當地實際情況，合理確定分擔比例。凡是征 用農村土地的安置補助費，由征地機構直接撥付到所在區(qū)（市）政府設立的被 征地農民基本生活保障專戶，主要用于繳納養(yǎng)老保險費。根據青島市政府出臺的關于推進各市被征地農民基本養(yǎng)老保險工作的意 見，青島市所有行政區(qū)域由國土資源部門實施統一征地、按照中華人民共和國農村土地承包法有關規(guī)定被征地時享有第二輪土地承包權、且被征地后村 人均農業(yè)用地少于0.3畝的農村集體經濟組織

39、成員被列為重點保障對象，納入 新型農村社會基本養(yǎng) 老保險參保范圍。參保經費的資金來源是：被征地農民的 安置補助費優(yōu)先用于個人繳費，村集體的土地補償費等土地收益部分優(yōu)先用于 補助被征地農民養(yǎng)老保險。各 行政區(qū)域內建立社會保險儲備金制度，被征地農 民基本養(yǎng)老保險制度所需財政補助資金， 從社會保險儲備金中列支，不足部分由 土地收益或財政收入補充。從以上幾個地區(qū)關于失地農民的安置， 我們發(fā)現，盡管各個地區(qū)實行的失地農民的安置辦法各不相同，但各個地區(qū)都綜合考慮了本地區(qū)的財政承受能力和實 際經濟發(fā)展情況，并結合當地失地農民的現實情況，這些都使得失地農民這一社 會弱勢群體的未來社會生活得到了一定的保障。 但

40、是，哪一種模式更適合中國經 濟社會的發(fā)展呢？哪一種模式更能給失地農民帶來最大的利益呢？我想，這應該結合我們國家各個省、市（區(qū)）的具體情況來判定?；蛘撸谀壳暗慕洕闆r下 并不存在哪一種模式可以完全適合現階段中國社會的發(fā)展，但總的來說，隨著城市化進程的加快，越來越多的失地農民的出現，未來關于失地農民養(yǎng)老保險問題 的解決將會越來越完善，且越來越適應經濟社會發(fā)展的需要。五、我國失地農民養(yǎng)老保障制度思路的構建（一）新型農村社會養(yǎng)老保險在制度構建上應考慮農村養(yǎng)老社會保險制度的特 殊性經濟發(fā)展水平是制約社會保障方式的核心因素，更是建立農村社會養(yǎng)老保險制度 的重要前提和客觀依據。在建立農村社會養(yǎng)老保險制度過

41、程中，不能只考慮保障 需求，還要充分考慮農民的經濟承受能力和政府提供保障的能力。新型農村社會養(yǎng)老保險制度的設計要同我國經濟發(fā)展水平相適應， 同時要考慮農村經濟發(fā)展的 特殊性。按照當前經濟發(fā)展的趨勢來看，短期內，城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)擴大，要綜合 考慮農民與企業(yè)職工參保的不同特點， 農村經濟發(fā)展的實際情況，以及地方財政 支持的承受能力等諸多因素。建立與農村經濟發(fā)展水平相適應，與其他保障措施 相配套的農村養(yǎng)老保險制度。農民的社會養(yǎng)老保險制度在設計上盡可能做到比城 鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險更優(yōu)惠一些，要充分體現國家財政的作用，進一步加大國家財政 的支持力度，將游離于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系之外的全部農村居民納入新型

42、農村養(yǎng)老保險體系，形成一個完整的農村社會保障體系。（二）新型農村社會養(yǎng)老保險制度構建要考慮保險層次與形式的多樣性制度設計的保險層次要與農村居民經濟狀況相吻合， 避免造成農民養(yǎng)老保險個性 化需求的障礙。根據目前中國農村多層次生產力水平， 多種經濟形式并存，農村 居民收入水平高低不等和地位差異擴大的現實，應積極發(fā)展多層次的農村養(yǎng)老保 障體系，以方便經濟條件不等的農民選擇適合自己的保障項目，提高養(yǎng)老保障的適用性；對于基本養(yǎng)老保險，要控制其保障水平，擴大其保障面。同時，在有條 件的地方，積極探索構建系統完整的農村社會福利、社會救助和社會保險相結合 的社會保障體系。農村地理結構的差異性與農村收入的較大差

43、距決定在保險制度設計的各個環(huán)節(jié) 都應具有一定的彈性。保險費的繳納要體現靈活性，繳費標準可以按照參保人的 承受能力自行選擇；保險費用繳納的時間可以按月繳納，也可按年繳。同時，力卩 強農村金融體系創(chuàng)新，允許參保人以保險證質押貸款的方式， 解決其面臨的生產 和生活的困難。此外，應重視土地等農業(yè)生產資料的養(yǎng)老保障功能。一要嚴格土 地征用制度，征用土地補償金首先用于農民的養(yǎng)老保險；二要建立土地流轉制度， 流轉收益分配重點考慮農民養(yǎng)老保險。新型農村社會養(yǎng)老保險制度構建要考慮養(yǎng)老保險制度的統一性改革開放三十年，中國農村經濟與農民生活產生了質的飛躍， 農民的身份也發(fā)生 了很多變化。如今，農民已不是傳統意義上的

44、農民范疇，而是一個泛化的概 念，除了以土地為依托的專職農民外， 還出現了農民工人（農民工）、兼職農民（如 半商半農或半工半農）或待業(yè)農民（失地農民）等等。由于各類型農民的經濟條件不 同，對社會保障的需求狀態(tài)差異明顯，從而導致中國不同地區(qū)存在著針對各種類 型農民的社會養(yǎng)老保險，例如有針對耕地農民的農村社會基本養(yǎng)老保險； 針對失 地農民的被征地農民養(yǎng)老保險；針對農民工的農民工養(yǎng)老保險；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)務工人 員的養(yǎng)老保險；針對農村計劃生育對象的農村計劃生育養(yǎng)老保險等等。這種針對不同對象開辦的養(yǎng)老保險的方式固然可以滿足不同農民群體的特定要求，但是這種人為的制度分割也帶來了很多問題。因為首先要對農村戶籍人口進

45、行身份鑒 定，根據其屬性將其歸入某一類賬戶， 再按照一定的參數進行繳費，這種定格式 的管理模式勢必加大管理的復雜性； 其次，多種養(yǎng)老保險制度的共存還造成了制 度銜接的困難，不利于社會保障制度的長期發(fā)展。因此新型農村社會養(yǎng)老保險的 制度，一方面應考慮農民中不同職業(yè)群體和不同收入水平的家庭需要，建立起不同需求層次的養(yǎng)老保障模式；另一方面，還要考慮制度的整體性和長期發(fā)展的統 一性，防止新型農村社會養(yǎng)老保險制度碎片化。具體說來，新制度構建時，應 打通各類不同層次養(yǎng)老保障制度之間的轉換渠道， 設計出與老農保、農民工養(yǎng)老 保險、失地農民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的多種 接口，以利于各類養(yǎng)老保 險關系轉移和

46、將來融合為統一的養(yǎng)老保險體系創(chuàng)造條件。（四）國家在推動新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設過程中，做到低統一、低約束、不設限，不強制和不平調所謂低統一，就是建立全國統一的農村基本養(yǎng)老保險制度。 養(yǎng)老基金由個人賬戶 和基礎養(yǎng)老金賬戶共同組成。以市縣為單位進行統籌與管理，保險對象為農村全 部勞動力。保險給付原則和給付條件以及養(yǎng)老保險基金政府配套補貼由國家統一 規(guī)定。養(yǎng)老金給付標準則由各統籌單位自行規(guī)定， 但不得低于當地最低生活保障 制度規(guī)定的標準。所謂低約束，是指對農村養(yǎng)老保險個人賬戶基金的使用不搞一 刀切，準許農民在領取養(yǎng)老金以前將自籌的部分作為其他用途，以解決農民困難之需，增強制度的靈活性。二是指富有

47、彈性的進入和退出機制。 允許農民隨著搬 遷和工作調動將保險關系落戶他地或進入城鎮(zhèn)社保體系，也允許城鎮(zhèn)職工將保險 關系下鄉(xiāng)落戶。所謂不設限，是對農民養(yǎng)老保險費繳納的數量與地方財政或集體 補助的經費數不設限，允許農民根據家庭的收入狀況和集體單位的承受能力繳納 數量不等的保險費，二是對農民社會養(yǎng)老保障的實際保障水平不作統一要求，特許各地按照社會保障給付原則和權利與義務對等原則支付保險金。所謂不強制， 主要是指對農村社會養(yǎng)老保障制度模式的設計，除全國統一的基本養(yǎng)老制度以 外，其他形式的補充養(yǎng)老保險不作統一要求， 允許各地很據各自的經濟與人文條 件作出靈活的選擇，建立多種保障形式并存的農村社會養(yǎng)老保險體

48、系。 所謂不平 調，主要是指在通常情況下不允許在各地區(qū)之間調撥農村社?；?，或用某些地區(qū)的社保基金來調劑平衡各地的社保財務。六、改革與完善我國農村養(yǎng)老保障制度的的基本途徑和措施（一）從社會實際出發(fā)、建立多層次的農村社會養(yǎng)老保險制度在我國廣大的農村，農民沒有退休的概念，只要身體允許，一般都在田間地 頭勞作。這與城市居民有所不同。一般來說，只要還有勞動能力，那也就不需要 或不太需要子女供養(yǎng)，老人能夠保障自己的基本生活。正是這種特殊性使得農民 不太注意自己的養(yǎng)老保障問題，自我意識較差。因此，政府必須通過制定政策、 立法和宣傳等形式，提高農民的自我保障意識，以建立農村社會養(yǎng)老保障體制。 由于我國幅員遼

49、闊，各地區(qū)經濟發(fā)展極不平衡，人口年齡結構差別較大，不同地 區(qū)農村集體和農民個人的經濟能力相差懸殊，農村應建立不同層次的社會養(yǎng)老保 障制度，國家應把建立不同層次的社會養(yǎng)老保障制度作為目標。這就要求我們在 建立養(yǎng)老保險制度時，必須從各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和農民生活的實際需要出 發(fā)，各項農村社會養(yǎng)老保險項目、 范圍和具體標準的確定，必須與各地區(qū)的集體 經濟水平和農民個人的經濟承受能力以及農民的心理承受能力和社會保障需求 相適應。因此，全國農村社會養(yǎng)老保險制度不可能一步到位， 也不可能全國一個 模式，而是根據各地區(qū)經濟發(fā)展狀況，因地制宜，循序漸進，形成各地區(qū)層次不 同，標準有別的社會養(yǎng)老保險制度。具體的

50、講，在經濟發(fā)達地區(qū)應加大地方政府 的投資力度，繼續(xù)推行農村農民社會養(yǎng)老保險制度，并隨著農村勞動力的轉移， 適時與城市養(yǎng)老保險制度進行銜接。 尤其是對城市化過程中產生的失地農民， 可 以根據其意愿，將農民所繳納的保險費折算成基本保險費繳費年限， 逐漸向城市 養(yǎng)老保險過渡，從而在發(fā)達地區(qū)率先實現城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度。在經濟落后 的地區(qū)，由于農村集體與農民經濟水平相對較低， 不完全具備開展社會養(yǎng)老保險 條件的，應采取家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合的模式， 逐步提高社會化 養(yǎng)老水平。從時間上來說，要由急到緩，從形式上有完備到松散逐步過渡。在具 體實際操作上，要突出重點地區(qū)和重點人群。所謂重點地區(qū)

51、是指農村城鎮(zhèn)化進程 較快的地區(qū)，重點人群是相對富裕的群眾?？傊?，應建立起與我國農村經濟發(fā)展 水平相適應的農村社會養(yǎng)老保險制度。（二）多渠道籌措農村社會養(yǎng)老保險資金資金問題是我國農村社會養(yǎng)老保險問題的核心，要建立與完善農村社會養(yǎng)老 保險制度，無疑需要巨額的資金，但由于我國農村人口多，國家財力有限，單一 依靠國家財政來開展農村社會養(yǎng)老保險工作，顯然極不現實。借鑒近年來我國城市籌措社會養(yǎng)老保險資金的經驗，要解決農村社會養(yǎng)老資金問題，可以采取如下 措施：一是要采取政府投入和大力發(fā)展集體經濟來強化農村集體對社會養(yǎng)老保險 資金的投入；二是要采取政府積極引導和農民自愿結合的原則，在一定范圍內推行強制性養(yǎng)老保

52、險，如強制凡是達到全國或全省農民人均收入水平的農民必須參 加養(yǎng)老保險，凡是已經解決溫飽問題的農民也要參加養(yǎng)老保險等等； 三是要建立 個人帳戶，不論集體補助多少或是有無補助，連同個人繳費全部記在個人名下， 屬于個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會 養(yǎng)老保險的積極性；四是要鼓勵農民積極參加各種商業(yè)養(yǎng)老保險， 因為商業(yè)保險 公司在農村開展養(yǎng)老保險已經有多年， 在這方面積累了豐富的經驗，同時商業(yè)保 險適應性強，能適應不同的經濟發(fā)展水平，進入社會養(yǎng)老保險難以進入的領域， 成為社會養(yǎng)老保險的有益補充。但必須注意的是，由于商業(yè)保險是純商業(yè)性的（以 盈利為目的），難以發(fā)揮社會養(yǎng)老

53、保險的功能，且有時候還會與社會養(yǎng)老保險發(fā) 生爭奪保險市場的矛盾，造成保險市場的混亂，因此在允許商業(yè)保險公司在農村 開展養(yǎng)老保險業(yè)務的同時，要奪其行為進行規(guī)范。在實際操作中，要注意協調好 社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險的關系，避免產生矛盾。（三）正確確定農村社會養(yǎng)老保險資金的交納方式和繳費標準在現階段，農村社會養(yǎng)老保險資金應堅持實行“個人繳費，集體補助與社會 籌措和政府補貼”相結合的模式，即以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予 財政和政策支持。繳費的比例應以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的最低標準執(zhí)行， 并與城鎮(zhèn) 養(yǎng)老保險相銜接，實行一卡通，一般擬定在18%，在經濟發(fā)達地區(qū)，個人帳戶繳 納的比例可以確定在上年人

54、均收入的 12%，社會統籌為6%;在經濟欠發(fā)達地區(qū)， 個人帳戶繳納的比例可以確定在上年人均收入的 8%，社會統籌為10%;在經濟 不發(fā)達地區(qū)，個人帳戶繳納的比例可以確定在上年人均收入的4%社會統籌為14%。集體補助繳納社會統籌部分，沒有集體補助的使用社會募集，社會募集不 足的由政府兜底。同時要充分考慮到農民收入的不平衡性，并進行靈活掌握， 養(yǎng)老保險費的繳納應實行高中低多檔次。 由于農民收入的靈活性，很難進行考核 和計量，而且農民收入是以年為計量單位的， 要到年底才進行結算，檔次的劃分 不與農民個人收入掛鉤，而是以農民的人均年收入為基數，并根據其變化加以調 整，以保證養(yǎng)老保險費用分擔的均衡和養(yǎng)老

55、保險金的保障能力。保險對象則可以根據其經濟承受能力自行選擇參保檔次， 考慮到農民收入的不穩(wěn)定性，保險對象 可以視經濟收入情況預繳和不繳保險費， 經濟好的時候提前繳納，遇到天災人禍 的時候，可以暫時停止繳納。（四）努力做好農村社會養(yǎng)老保險的保值和增值工作目前，我國農村社會養(yǎng)老保險基金已積累近百億元，且隨著農村社會養(yǎng)老保 險事業(yè)的不斷發(fā)展，養(yǎng)老保險基金的積累將加速，但現在農村社會養(yǎng)老保險基金 以縣級為單位的統一管理和運營的實現，不僅帶來了過度分散管理所產生的不合 理管理費用和基金被擠占的風險，而且投資形式單一，使得養(yǎng)老保險基金如何保 值增值問題日益突出。因此，要認真研究養(yǎng)老保險基金的保值增值的辦法

56、與措施， 逐步使基金運營走向市場，實現基金的合理組合和最大增值。當前，除應搞好與 銀行的合作，提高儲蓄與購買國債的收益率外， 還應借鑒國際上的成功經驗，考 慮在安全原則下的多渠道投資，在農村社會養(yǎng)老保險搞的好的地區(qū)， 可以嘗試建 立保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營基金，即按照基金的屬性以適 當的比例投向不同的創(chuàng)利渠道，在整體上獲得較好的利潤。另外，國家應制定有 關政策為養(yǎng)老保險基金的保增值提供條件，如可考慮由財政發(fā)行特種高利率債 券。為保險基金指定專項建設項目等。 還有管理費標準應盡量低，養(yǎng)老保險支出 應實行定額包干制，超出定額部分，應從民政部門的事業(yè)費用中列支。（五）加強對農村社會

57、養(yǎng)老保險的管理針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，必須加強和改進農村 社會養(yǎng)老保險的管理工作，逐步實現規(guī)范化和制度化管理。（1）是要建立健全適 合當地的實際工作需要的財務、基金和檔案管理等規(guī)章制度，實行崗位目標管理 責任制，強化約束機制和激勵機制；（2）是要嚴格監(jiān)督和檢查，及時公布有關情 況，增加透明度；（3）是要健全實務規(guī)程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推 廣和運用計算機個人帳戶管理系統， 不斷提高工作效率；（4）是要加強對保險機 構工作人員的培訓，爭取在2-3年內將在崗人員輪訓一遍，努力提高工作人員的 管理水平和業(yè)務素質。另外，作為社會保障體系的重要組成部分的農村社會養(yǎng)老 保

58、險，其經辦機構應該是履行社會保險職能的經辦機構，系公益性事業(yè)，所以農村社會養(yǎng)老保險的經辦機構經費、員工工資應由政府財政負擔，定位全額撥款的 管理型事業(yè)單位，而不能從農村社會養(yǎng)老保險基金中提取管理費。（六）加快農村社會養(yǎng)老保險制度的法制建設社會保險作為整個農村社會保障制度的主體和核心，是以強制性為基本特征 的，而社會保險的這一強制性必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會養(yǎng)老保險在農村進展不力，其中很重要的一個原因就是社會養(yǎng)老保險立法滯后， 比如， 在許多私營企業(yè)和三資企業(yè)中，由于企業(yè)主和農民工認識水平太低， 常常以政府 有關強制性社會保險文件不是法律為由， 拒絕給廣大農民工購買社會保險。從我 國社會保險立法的歷史與現狀看，加快農村社會養(yǎng)老保險法制建設，主要應該抓 好以下兩項工作：其一是要做好立法調研工作和盡快立法即農村