公共管理標(biāo)準(zhǔn)的理論分析

1、公共管理標(biāo)準(zhǔn)的理論分析 姓 名： 劉 濤 學(xué) 號：20112232102 專 業(yè)：金融管理與實(shí)務(wù) 系 別：經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系 學(xué) 院：商 學(xué) 院 摘要公共管理中的標(biāo)準(zhǔn)，主要可分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)兩大類。標(biāo)準(zhǔn)分為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)具有具體性、量化和公開性的特征，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，是現(xiàn)代公共管理的重要特征。公共管理中的標(biāo)準(zhǔn)是一種公共物品，標(biāo)準(zhǔn)主要表明了一種最低限度的要求和義務(wù)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，增進(jìn)了社會(huì)的安全、一致、秩序和穩(wěn)定，并且有助于明確責(zé)任?，F(xiàn)代政府是標(biāo)準(zhǔn)的制訂者和執(zhí)行者，標(biāo)準(zhǔn)則是政府公共管理的重要手段。關(guān)鍵詞標(biāo)準(zhǔn);公共管理;規(guī)則所謂標(biāo)準(zhǔn)，通常是指“為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對

2、活動(dòng)或其結(jié)果規(guī)定通用的和重復(fù)使用的規(guī)則、準(zhǔn)則或特定的文件?！薄肮残袨槭鞘軜?biāo)準(zhǔn)管理的”1(41)公共管理中使用了無以數(shù)計(jì)的各種標(biāo)準(zhǔn)，如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助(貼)標(biāo)準(zhǔn)、賠償標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、鑒定標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、公文標(biāo)準(zhǔn)、接待標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等等。作為公共管理重要工具的標(biāo)準(zhǔn)，是一種對某一類活動(dòng)、行為和物品做出明確要求的指令或者命令，并且是一種可重復(fù)適用于特定情境和事項(xiàng)的普遍性規(guī)定，即如果活動(dòng)方式、行為性質(zhì)或物品類型相同，那么標(biāo)準(zhǔn)就無條件適用，從而將對象納入到運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)的范疇中來，從而有助于實(shí)現(xiàn)公平的、一致的管理。一、公共管理標(biāo)準(zhǔn)的類型中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法將我國的標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)

3、、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四種類型。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性程度又可以將其分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化對象的不同，標(biāo)準(zhǔn)的分類就更多了，如工作標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等。公共管理事實(shí)上運(yùn)用到所有這些標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與管理對象之間的關(guān)系性質(zhì)，可以將管理標(biāo)準(zhǔn)分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)。(一)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是對各種物品或產(chǎn)品的形式或內(nèi)容等所做的技術(shù)性要求。這種標(biāo)準(zhǔn)通常表現(xiàn)為對某一類物品或產(chǎn)品的各種外形、成分、制作過程等設(shè)定的一系列量化指標(biāo)，從而作為評價(jià)物質(zhì)產(chǎn)品“質(zhì)量”的尺度。由于物品的制作過程和物品的質(zhì)量都是人們行為的結(jié)果，因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)表面上是對物質(zhì)產(chǎn)品的要求，實(shí)質(zhì)上則是對人們行為的要求和規(guī)范。(二)

4、行為標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格說來，所有管理都是對人的行為或指導(dǎo)，因此都是對于行為的規(guī)定。行為標(biāo)準(zhǔn)主要對公共管理過程中管理關(guān)系雙方行為的方式和內(nèi)容所設(shè)定的明確規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)為對一類行為做出的要求、確認(rèn)、約束或限制。在某種意義上，行為標(biāo)準(zhǔn)也可以視為對行為“質(zhì)量”的技術(shù)性要求。根據(jù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)過程中自由裁量權(quán)的有無，標(biāo)準(zhǔn)又可以分為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)兩種。(一)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。例如，“醉酒駕駛非機(jī)動(dòng)車的，罰款50元”、“農(nóng)藥殘留物不得超過0.5mg/kg”，“死亡賠償20萬元/人”，“受到行政紀(jì)律處分的，處分期內(nèi)不得享受任何形式的獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)，有立功表現(xiàn)的另計(jì)”。這些標(biāo)準(zhǔn)排除了個(gè)人的自主判斷和自由選擇，事實(shí)與結(jié)

5、果或原因與后果之間是嚴(yán)格的一一對應(yīng)關(guān)系。只要事實(shí)或原因清楚，行為性質(zhì)確鑿，結(jié)果或后果就是確定的，即根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定操作，罰款50元，賠償20萬元，農(nóng)藥殘留物只要不超過0.5mg/kg就是合格產(chǎn)品，不能享受任何形式的獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)。一般而言，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)物質(zhì)或產(chǎn)品本身的情況只能得出唯一的判斷和結(jié)論：達(dá)標(biāo)或者不達(dá)標(biāo)，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。(二)非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。如“運(yùn)輸單位車輛違反載貨規(guī)定，經(jīng)處罰不改的，罰款2000元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外單位來人用餐標(biāo)準(zhǔn)：10-30元/人餐”，“一般用戶數(shù)據(jù)通信設(shè)備障礙修復(fù)時(shí)限48小時(shí)”。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)處理具體問題

6、，結(jié)果雖然有較為明確的規(guī)定，但顯然已具有一定的彈性，有討價(jià)還價(jià)的余地，即可能是罰款2500元，也可能是4500元;接待某個(gè)一般干部的餐費(fèi)既可以是11元，也可以是29元：用戶等待修復(fù)的時(shí)間可能是2個(gè)小時(shí)，也可能是7個(gè)小時(shí)。這一類標(biāo)準(zhǔn)為事實(shí)(原因)與后果(結(jié)果)之間的關(guān)系劃定了一個(gè)范圍，但具體后果(結(jié)果)與事實(shí)前提(原因)之間并非嚴(yán)格的一一對應(yīng)的關(guān)系，而是存在著諸多的可能性，也就給行動(dòng)者的自由裁量留下一定的空間。非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)大多見之于行為標(biāo)準(zhǔn)。二、良好公共管理標(biāo)準(zhǔn)的主要特征標(biāo)準(zhǔn)是一種獨(dú)特而重要的公共管理工具，是一種高度具體的、精確的和公開的“游戲規(guī)則”，廣泛運(yùn)用在公共管理的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層次當(dāng)中。設(shè)

7、計(jì)良好的公共管理標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)具備如下幾個(gè)方面的特性。(一)標(biāo)準(zhǔn)中的語詞定義應(yīng)具體而明確，不能含混產(chǎn)生混淆。每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)盡可能是針對一項(xiàng)非常具體的、單一的行為的規(guī)定，規(guī)定所包含的相關(guān)語詞的定義應(yīng)明確而具體，而不可概括而籠統(tǒng)，否則就會(huì)發(fā)生定義問題，規(guī)則的適用性就不存在了，人們將無所適從。如在“大氣總懸浮微檢年日平均值(TSP)，北方城市0.350毫克/立方米，南方城市0.250毫克/立方米”這一規(guī)定中，“北方城市”與“南方城市”都是容易產(chǎn)生分歧的兩個(gè)概念。(二)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能是量化的，而不是定性的。如“開業(yè)登記收費(fèi)人民幣50元”，“經(jīng)過凈化處理及加氯消毒后供作生活飲用的水源水，總大腸菌群平均每升

8、不得超過10000個(gè)”，“腳手架高度在24米以下的，各組剪刀撐間距不大于15米”，“電話服務(wù)臺(tái)應(yīng)答時(shí)限：最長為15秒”。因此，科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)就是以量化的形式表述一項(xiàng)特定的要求和義務(wù)。當(dāng)然，也有一些標(biāo)準(zhǔn)是不能量化的，如“嚴(yán)禁代簽字”，“培訓(xùn)考核不合格的，不得上崗”，但其意思是非常明確的。(三)標(biāo)準(zhǔn)是公開明示的，而不是隱蔽的或者是內(nèi)部的。這使標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于“潛規(guī)則”的心照不宣，也使它與“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定標(biāo)準(zhǔn)是為了指導(dǎo)和規(guī)范人們的行為的，那么標(biāo)準(zhǔn)就必須向社會(huì)和公眾公開，至少應(yīng)告知標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的所有對象。標(biāo)準(zhǔn)因此可以說是一項(xiàng)關(guān)于行為方式或事物性質(zhì)的公開陳述。標(biāo)準(zhǔn)如果沒有得到公開明示，就像沒有公開

9、宣布的法律一樣，就無所謂遵守的問題，因而也是沒有意義的。此外，公開的標(biāo)準(zhǔn)也是敦促標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的準(zhǔn)則。總之，標(biāo)準(zhǔn)以簡捷扼要的方式闡明了行為的限度和義務(wù)。具體而量化的標(biāo)準(zhǔn)，使得對于行為的約束和標(biāo)準(zhǔn)被遵循的程度進(jìn)行的測量變得直接而有說服力。標(biāo)準(zhǔn)好像一個(gè)溫度計(jì)或一根標(biāo)尺，立刻能測度出物品或產(chǎn)品的合格與不合格，以及行為的合理性和適當(dāng)性等。在任何一個(gè)社會(huì)當(dāng)中，都不可能有足夠多的官員來確保向社會(huì)成員提供其分別行動(dòng)所需要的適當(dāng)行動(dòng)的信息，因此，借助與標(biāo)準(zhǔn)化的公共管理，能夠增加行為的合理性，減少行為的盲目性，降低了社會(huì)的交易成本。而且，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，可以最大限度地減少自由裁量權(quán)的行使，避免公共權(quán)力的隨意、專橫

10、和武斷，并增進(jìn)社會(huì)的一致、秩序、安全、信任和預(yù)期。三、公共管理標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的管理，是當(dāng)代社會(huì)控制和公共管理的重要特征。復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)體系型構(gòu)了個(gè)體的行動(dòng)，促進(jìn)了社會(huì)的協(xié)調(diào)與合作，是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)作不可或缺的公共物品，對社會(huì)生活有著廣泛而深刻的影響。(一)標(biāo)準(zhǔn)是一種公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共物品作為與私人物品相對應(yīng)的概念，是指那些使用和消費(fèi)上具有“非競爭性”和“非排他性”的物品。與所有由政府制定的法律法規(guī)一樣，嚴(yán)格意義上的標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)設(shè)立，就具有了普遍性、公共性和權(quán)威性，具有公共物品的性質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)適用范圍內(nèi)的個(gè)人或者團(tuán)體都必須無條件地遵循和執(zhí)行。公共生活所需要的標(biāo)準(zhǔn)通常需要公共權(quán)力的強(qiáng)制力量來予以保

11、證，因此那些個(gè)人或私人團(tuán)體設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)往往不能獲得足夠的公共性和權(quán)威性。標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)普遍性的規(guī)則，具有鮮明的公共性。一個(gè)人或一個(gè)團(tuán)體對標(biāo)準(zhǔn)的“消費(fèi)”，并不排斥其他人或其他團(tuán)體對標(biāo)準(zhǔn)的同樣“消費(fèi)”。標(biāo)準(zhǔn)的成本和收益是社會(huì)性的，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的“外部性”。從成本方面看，特別是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和實(shí)施，如食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，通常需要投入大量的人財(cái)物，進(jìn)行反復(fù)的科學(xué)研究和技術(shù)試驗(yàn)，要花費(fèi)大量的檢測或監(jiān)測成本。對行為標(biāo)準(zhǔn)的適用和監(jiān)督，也是需要大量的組織成本的，如制定標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)程序、技術(shù)創(chuàng)新、組織重組、實(shí)施監(jiān)督等。所以，除非標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)權(quán)得到清晰地界定，制訂標(biāo)準(zhǔn)者能夠獲得標(biāo)準(zhǔn)化的大部分收益，個(gè)人

12、和民間團(tuán)體將缺乏制定和推行標(biāo)準(zhǔn)的有效激勵(lì)。當(dāng)然，在某一行業(yè)領(lǐng)域獨(dú)占鰲頭的個(gè)人或團(tuán)體的某些做法雖然作為其他個(gè)人或團(tuán)體所遵循和效仿，而類似于一種標(biāo)準(zhǔn)和樣板，引起其它市場主體的跟進(jìn)，但其權(quán)威性是不能強(qiáng)制實(shí)施的。這是它與政府設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)最根本的區(qū)別。從標(biāo)準(zhǔn)化的收益來看，標(biāo)準(zhǔn)化中的知識和信息，減少了社會(huì)行動(dòng)的成本，增強(qiáng)社會(huì)交往的確定性、可靠性。標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范，是一個(gè)社會(huì)技術(shù)發(fā)展的指標(biāo)，同時(shí)也是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的重要方法。標(biāo)準(zhǔn)化的行為規(guī)范，是社會(huì)規(guī)則合理化程度的標(biāo)尺，為社會(huì)生活帶來秩序、安全、公平、穩(wěn)定和預(yù)期。標(biāo)準(zhǔn)的收益因此也具有了“外部性”和“擴(kuò)散性”。由此可知，世界各國政府都是社會(huì)中主要的標(biāo)準(zhǔn)提供者，這絕

13、不是一種偶然和巧合。(二)標(biāo)準(zhǔn)是一種要求、一種義務(wù)，而且是最低限度的要求和義務(wù)“一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)必需的手段。1(42)標(biāo)準(zhǔn)通過把現(xiàn)實(shí)歸納為一系列的類型，而規(guī)定了具體情境下所要采取的對策。標(biāo)準(zhǔn)既然是為了指導(dǎo)行為的，因而具體的、量化的、公開的標(biāo)準(zhǔn)，就對行動(dòng)者提供了最為精確而具體的要求。而且這些要求在管理上是可以準(zhǔn)確測量并付諸于操作的。標(biāo)準(zhǔn)通常是對行為方式和物品性質(zhì)的一種最低限度的要求和義務(wù)。對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了一個(gè)上限或下限，人們可以比標(biāo)準(zhǔn)所要求的做得更好，但是不能超出標(biāo)準(zhǔn)的最低限度。就行為標(biāo)準(zhǔn)而言，嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化操作，就意味著對行為的最低限度的約束和限制。比如交費(fèi)、稅收和賠償?shù)葒?yán)格標(biāo)準(zhǔn)，通常只

14、存在一一對應(yīng)的事實(shí)關(guān)系，超標(biāo)或低于標(biāo)準(zhǔn)都是不被允許。在這一點(diǎn)上，標(biāo)準(zhǔn)與作為行為規(guī)范的原則具有根本性的區(qū)別。比如，公務(wù)員“必須全心全意為人民服務(wù)、模范遵守社會(huì)公德、清正廉潔、公道正派”，這些都可以說是對行為的原則性要求。原則表達(dá)的是對行為的高質(zhì)量的、理想化的、定性的要求。標(biāo)準(zhǔn)則是對行為的最低限度的、底線的、基本的要求。標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用不需要就標(biāo)準(zhǔn)生效的事實(shí)條件進(jìn)行價(jià)值判斷，而只需要采取技術(shù)方法確認(rèn)事實(shí)關(guān)系，測度行為效果，從而適用與事實(shí)對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。而原則由于是對行為的理想化的愿望和要求，因而需要作出嚴(yán)肅的價(jià)值判斷和價(jià)值選擇。為原則所規(guī)范的行為通常根據(jù)遵從原則的程度方面做出判斷，而為標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)范的行為，

15、只能得出是否遵從的問題，一項(xiàng)行為或物質(zhì)或者是遵從了一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，或者是違反了這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不存在第三種情況。原則提出了一個(gè)模糊的、不能測量的要求，將具體的判斷留給了行動(dòng)者自己的理性和知識，從而允許一定的自由選擇空間。而標(biāo)準(zhǔn)或是排除了自由裁量的空間(嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn))，或者至少將自由裁量的空間縮小到一個(gè)非常簡單的地步(非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn))。公共管理標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)定的義務(wù)主要包括個(gè)方面。一方面，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了管理對象的義務(wù)，如所有公民都有根據(jù)個(gè)人所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)繳納個(gè)人收入所得稅的義務(wù)，所有的公務(wù)員都應(yīng)該根據(jù)公文標(biāo)準(zhǔn)制作某種類型的公文，這些標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)了管理對象者的義務(wù)。另一方面，標(biāo)準(zhǔn)一旦設(shè)立，就意味著政府的職能部門必須依照標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和管

16、理該方面的社會(huì)事務(wù)。它們負(fù)有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)被遵循的職責(zé)，例如，所有的食品衛(wèi)生機(jī)關(guān)都應(yīng)該根據(jù)食品衛(wèi)生的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)檢查生產(chǎn)產(chǎn)家是否達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。如果消極無為，不履行監(jiān)管職責(zé)，就必須被認(rèn)為是瀆職、失職或者不負(fù)責(zé)任。(三)標(biāo)準(zhǔn)要求平等、一致和統(tǒng)一通過制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到統(tǒng)一，是標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)。標(biāo)準(zhǔn)的形式主義杜絕了與事實(shí)無關(guān)的人情化的考慮和不相干因素的干擾，內(nèi)函著平等主義的精神。標(biāo)準(zhǔn)將事實(shí)前提和適用條件類型化，同時(shí)也將要求和義務(wù)類型化，并建立起相互之間的對應(yīng)關(guān)系，對相同的情形采取相同的標(biāo)準(zhǔn)，對不同的情形采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，而保證了形式上的平等和公平。對所有的駕駛者而言，一項(xiàng)關(guān)于交通違規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)表明了，如果駕

17、駛者開車撞了紅燈，并且只要是這一事實(shí)成立，就意味著必須按照罰款標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，比如100元。那么，不管所駕駛的車是寶馬或是捷達(dá)，不管駕駛者是市長或是出租車司機(jī)，也不管乘車者是一位著急趕往醫(yī)院的臨產(chǎn)孕婦，或者僅僅是疏忽大意沒有注意到紅燈，這些都不應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)的考慮之列，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不需要考慮這些個(gè)人情況和特殊理由。比如食品衛(wèi)生的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，死亡賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，公共建筑的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對所有生產(chǎn)該類食品的生產(chǎn)產(chǎn)家、對所有因?yàn)槭鹿仕劳龅娜?、對于所有的公共建筑，都是一視同仁的。在既定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)面前，管理人員不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人富有而多收費(fèi)，也不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人貧窮而少收費(fèi)。就執(zhí)行水污染排放標(biāo)準(zhǔn)而言，執(zhí)行者不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)企業(yè)的規(guī)模大

18、和效益高而要求更高的標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)因?yàn)榱硪患移髽I(yè)規(guī)模小和效益低而降低標(biāo)準(zhǔn)。因此說，標(biāo)準(zhǔn)是一條不可逾越的警戒線，它以一種高度簡化的姿態(tài)，體現(xiàn)了一種“標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等”的正義。標(biāo)準(zhǔn)所體現(xiàn)的公平是一種具體的、可見的公平，因而任何偏離標(biāo)準(zhǔn)的行為都是容易辨識和檢測的。當(dāng)然，正如上面已經(jīng)說到的，標(biāo)準(zhǔn)的公平更多是一種形式上的公平、程序上的公平。這種依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的管理，在保證了一定的平等和公平的同時(shí)，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主義”的特征。嚴(yán)格遵循標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，因?yàn)檫@些“官僚主義”的弊病而倍受那些尋求實(shí)質(zhì)正義的人們的批判和攻擊。在這個(gè)意義上講，標(biāo)準(zhǔn)化的管理不是十全十美的。此外，標(biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底是由人來制定和執(zhí)行的

19、，因此，標(biāo)準(zhǔn)化管理的公平首先依賴于制定公平的標(biāo)準(zhǔn)，并公平地適用標(biāo)準(zhǔn)。(四)標(biāo)準(zhǔn)意味著秩序、信任和預(yù)期一項(xiàng)量化的、精確的、具體的標(biāo)準(zhǔn)，就像商場上的明碼標(biāo)價(jià)一樣，對顧客和售貨員都具有同樣清楚而明確的拘束力，還能杜絕無休止的討價(jià)還價(jià)和充滿不確定的任意處分。對于擺放在超市貨架的火腿腸，人們只要確認(rèn)需要它并且接受其價(jià)格，就可以毫不猶豫地買下它，而不需要再去考慮它是否存在有害物質(zhì)超標(biāo)等安全問題，更不需要自己先去找一個(gè)儀器來對其進(jìn)行復(fù)雜的實(shí)驗(yàn)和檢測。火腿腸能被擺放到貨架上公開出售，即已經(jīng)說明(至少被假定為)它已經(jīng)符合或者達(dá)到了衛(wèi)生防疫等部門制定的食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。又如我們要購買房子，我們除了考慮房屋的地段、

20、結(jié)構(gòu)、造型、面積和價(jià)格等方面是否合乎我們的需要或是否令我們滿意之外，不需要專門去檢測房屋是否存在安全隱患或者它根本就是一個(gè)豆腐渣工程，因?yàn)槲覀兗俣ㄋ軌蚪ㄔ?、竣工和公開出售，即已經(jīng)是遵照了房屋建筑的各項(xiàng)安全標(biāo)準(zhǔn)的，政府職能部門的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)已經(jīng)為我們做好了這一切。在這個(gè)意義上，標(biāo)準(zhǔn)排除了全面掌握情況的必要性，以及每個(gè)角色對于每一次都各不相同的情況進(jìn)行了解的義務(wù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行，為人們提供了關(guān)于物品或產(chǎn)品的安全感，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)的預(yù)期和信任。 類似的情況，如果需要辦理一項(xiàng)工商管理事務(wù)，根據(jù)公開的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，辦理某項(xiàng)業(yè)務(wù)的手續(xù)費(fèi)是80元，那么人們知道自己只要帶足了80元錢就完全夠用了。根據(jù)礦難事故死

21、亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，礦難事故死亡者的家屬就可以理直氣壯地提出賠償要求，并且根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)索賠，一分錢也不能少給，而對礦主來說，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)賠償，一分錢也不愿多給。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是眾所周知的，無論是礦主老板還是死亡者家人，都沒有什么可討價(jià)還價(jià)的。值得指出的，標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)行為的一個(gè)重要意義還在于，如果礦難的死亡賠償是20萬元，而不是2萬元，礦主更可能花費(fèi)更多的力氣和成本來保證安全，而不是視礦工生命如草芥，以至于出現(xiàn)“買棺材比買藥材便宜”的現(xiàn)象。從公共管理的立場看，就可以合理地預(yù)期礦難會(huì)因?yàn)楦甙旱乃劳鲑r償成本和處罰成本的提高而得到某種程度的控制?？傊?，行為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了行為的基本準(zhǔn)則和最低要求，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為所有與人們生活相關(guān)的物品設(shè)

22、置了基本的品質(zhì)和質(zhì)量要求。標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值不僅在于技術(shù)層面的精確、科學(xué)和統(tǒng)一，也在于它能夠增進(jìn)社會(huì)的秩序、安全、信任和預(yù)期。(五)標(biāo)準(zhǔn)意味著權(quán)威和強(qiáng)制作為指導(dǎo)行為的規(guī)范或準(zhǔn)則，公共管理中的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)含著兩種性質(zhì)的權(quán)威。一種是基于科學(xué)技術(shù)的知識權(quán)威，一種是由政府強(qiáng)制性支持的管制權(quán)威，而且兩者通常是交織在一起的。因?yàn)椤皹?biāo)準(zhǔn)具有凝聚知識和技術(shù)狀況、確定在期望和經(jīng)濟(jì)或技術(shù)上的可行性之間的折衷的效能”，1(41)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所確定的規(guī)范、限制或要求，是科學(xué)技術(shù)規(guī)范性的邏輯要求。因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常有著不容質(zhì)疑的科學(xué)權(quán)威。行為標(biāo)準(zhǔn)是由政府機(jī)關(guān)制定，并通常表現(xiàn)為一定的法律、法規(guī)和行政規(guī)章。政府及其職能部門作為公共權(quán)力的代表

23、，負(fù)有執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。逾越標(biāo)準(zhǔn)就意味著制裁和懲罰。標(biāo)準(zhǔn)因而順理成章的具有了強(qiáng)制性的權(quán)威。為什么將茶葉中氰戊菊酯的農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為不得高于0.5mg/kg而不是0.7mg/kg，為什么某種食品中的砷或者鉛的含量不能超過0.5毫克而不是0.8毫克，為什么一種安全距離是300米而不是450米，為什么居室的噪音標(biāo)準(zhǔn)是50分貝而不是46分貝，諸如此類高度技術(shù)化的標(biāo)準(zhǔn)，其本身即是一種科學(xué)的知識和技術(shù)的知識，是經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)實(shí)驗(yàn)和技術(shù)檢測得出來的科學(xué)結(jié)論，因此它們帶著科學(xué)的理性“光環(huán)”，而引導(dǎo)人們的遵守。人們遵循這些標(biāo)準(zhǔn)不僅僅因?yàn)樗麄兪钦?guī)定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而且在于這也是科學(xué)律令的一種內(nèi)在要求。人

24、們以這些標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)行為，是因?yàn)槿藗兿嘈趴茖W(xué)已經(jīng)向我們表明，任何超越這些標(biāo)準(zhǔn)的物品或產(chǎn)品是有害于人類自身和生態(tài)環(huán)境的。既然對任何目的的追求都不能以犧牲生命、安全、健康和環(huán)境為代價(jià)，那么人類行為受到某些科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的理性節(jié)制就是完全必要的。補(bǔ)辦一張身份證的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是5元合理，還是20元合理? 撞紅燈是收100元合理，還是200元合理?國家賠償是否應(yīng)該考慮對公民的精神賠償?一些管理標(biāo)準(zhǔn)的“取值”問題，從來是不乏爭議的。誠然，這些標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)了某種程度的成本分析和理性計(jì)算。至少公共管理機(jī)構(gòu)可以自我證明它們制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是完全合理的，而且這種證明通常不會(huì)被要求公開。但與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性相比，它們顯然具有某種“

25、統(tǒng)治者意志”的性質(zhì)，并且受到公共管理部門“壟斷性”這一事實(shí)的強(qiáng)化。事實(shí)上，不管這些合理性的限度如何，只要設(shè)定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)作為政府的法規(guī)或規(guī)章，就具有了法律權(quán)威的色彩。諸如國家賠償標(biāo)準(zhǔn)和死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等賠償標(biāo)準(zhǔn)、稅務(wù)機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不管這些費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)如何被認(rèn)為不合理，一般情況下，如果政府沒有修訂標(biāo)準(zhǔn)，就必須被遵守，否則就會(huì)受到強(qiáng)制性制裁。而且，對于政府機(jī)關(guān)的各種行為標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即便認(rèn)為它是不合理的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，由于不能對抽象行政行為提起訴訟，個(gè)人作為行動(dòng)者也根本無法與政府分庭抗禮。更關(guān)鍵的是，個(gè)人但凡與政府打交道，或者是有求于政府機(jī)關(guān)，或者是被政府職能所管制，地位差

26、異明顯，力量對比懸殊，這都增加了個(gè)體抗拒標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的難度。(六)標(biāo)準(zhǔn)能夠明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了一定的情景或環(huán)境下必須采取的行動(dòng)，“是評估各方責(zé)任的決定性工具?！?(41)標(biāo)準(zhǔn)通常采取一種“如果，那么(只能)”的陳述句式，這樣將事實(shí)(原因)與后果(結(jié)果)之間的關(guān)系有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來。一般說來，只要作為標(biāo)準(zhǔn)前提的事實(shí)(原因)成立，那么作為結(jié)果(后果)的事實(shí)也必須成立。并且標(biāo)準(zhǔn)所聯(lián)結(jié)的事實(shí)關(guān)系通常是一種充分必要性的邏輯關(guān)系。比如，如果交通違章“違反規(guī)定進(jìn)入專用車道內(nèi)行駛的”，就要根據(jù)罰款標(biāo)準(zhǔn)“罰款200元”，這里的“違反規(guī)定進(jìn)入專用車道內(nèi)行駛的”這一事實(shí)構(gòu)成“罰款200元”這一事實(shí)的充分必要條件。如果建造造紙

27、廠，就必須按照造紙工業(yè)污水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污水，“建造造紙廠”這一事實(shí)同樣是“按照造紙工業(yè)污水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污水”的充分必要條件。如果發(fā)生食物中毒，就要追問是否合乎食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);一條河流是否被污染，就要檢測水質(zhì)是否合乎環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn);發(fā)生交通事故、醫(yī)療事故、飛機(jī)失事、礦井坍塌、食物中毒等惡性事件，政府的職能部門，就需要調(diào)查取證，根據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)鑒定事故責(zé)任、傷亡等級，對受害者和受害者家屬做出賠償，并根據(jù)鑒定事項(xiàng)收取一定的鑒定費(fèi)用。如果是房屋拆遷，必須根據(jù)土地征用條例的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將事實(shí)(原因)與后果(結(jié)果)之間的關(guān)系邏輯性地聯(lián)系起來，從而為判斷事實(shí)后果并追究行為責(zé)任提供

28、了準(zhǔn)確的依據(jù)。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理，最大限度地減少了人們行為的隨意性和自主性，從而保證責(zé)任的清晰和明確。在根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)處理問題的情景下，對問題的處理成為一個(gè)技術(shù)問題，而避免了或排除了某些不必要的價(jià)值爭論。標(biāo)準(zhǔn)所涉及的責(zé)任主要可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是標(biāo)準(zhǔn)管理對象的后果責(zé)任，既根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)辦事，偏離或者違反標(biāo)準(zhǔn)即承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。生產(chǎn)廠家要根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)保證產(chǎn)品合格;駕駛員違反交通規(guī)則就要被處罰;違章建筑或是被罰款，或是被強(qiáng)行拆除;對特定的來訪人員給予相應(yīng)的接待標(biāo)準(zhǔn)等。二是政府及其職能部門所承擔(dān)的制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的公共責(zé)任。一方面，政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)需要發(fā)展和完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，做好標(biāo)準(zhǔn)化的推廣工作;另一方面，政府

29、應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)被制定的標(biāo)準(zhǔn)，做好監(jiān)管工作，通過標(biāo)準(zhǔn)化的管理來創(chuàng)造一致、秩序和公平的社會(huì)環(huán)境。四、現(xiàn)代政府與公共標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要工具。制定并運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要工作。在國家標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系中，國家扮演著一個(gè)重要的角色。這種角色通?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面來看。(一)標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要手段根據(jù)法治的理念和原則，公民行動(dòng)的邏輯是“法無明文禁止即自由”，但對于政府而言，“法無明文授權(quán)即禁止”。公共行政是行動(dòng)中的法律，其一切行動(dòng)都必須有法律依據(jù)。只有當(dāng)其在某種確定的法律規(guī)則下行動(dòng)時(shí)，才能談得上是“依法行政”，政府才能為自己贏得尊重和權(quán)威。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，公共行政的一個(gè)重要趨勢就是，賦予

30、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)以很高的價(jià)值。推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)趨勢的一個(gè)關(guān)鍵因素是官僚主義的假定，即認(rèn)為同等對待就是公平，如果同等地對待每一個(gè)人，那么就是公平地對待每一個(gè)人?！昂玫恼焕斫獬删褪菢?biāo)準(zhǔn)化的政府，反之，標(biāo)準(zhǔn)化的政府也就是好的政府和有效率的政府。”2(51)標(biāo)準(zhǔn)或者是一項(xiàng)行政法規(guī)或規(guī)章，或者是一項(xiàng)法律。無論是其存在形式或其實(shí)施方式，它都兼有法律和行政的雙重性質(zhì)。標(biāo)準(zhǔn)的公開宣示，表明政府相關(guān)的職能部門對此領(lǐng)域的干預(yù)和權(quán)威，并承諾對無序和混亂承擔(dān)起進(jìn)行規(guī)范的責(zé)任。根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施制裁或懲罰，通常是公共管理的一項(xiàng)常態(tài)性工作。標(biāo)準(zhǔn)允許政府以標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)立的行為限度來約束行政人員和約束公民或法人，以保證最低限度的一

31、致、統(tǒng)一和秩序。作為一種公共管理的手段，標(biāo)準(zhǔn)是一種關(guān)于如何行為的簡明信息，比之于其他手段如經(jīng)濟(jì)手段及思想教育手段等，具有明顯的準(zhǔn)確性、精確性、可操作性和權(quán)威性。一些專業(yè)領(lǐng)域的政府職能部門、如衛(wèi)生及防疫部門、工商公共管理機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、質(zhì)量檢驗(yàn)部門等，樂意采用標(biāo)準(zhǔn)作為管理手段或規(guī)制方法，這是一個(gè)重要的原因。(二)政府是標(biāo)準(zhǔn)的制訂者不要說500年前的歷史，僅僅在50年前的社會(huì)，標(biāo)準(zhǔn)化問題都還不是一個(gè)社會(huì)管理中的重要問題。工業(yè)化時(shí)代企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)，也促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)全面的標(biāo)準(zhǔn)化。既然標(biāo)準(zhǔn)是一種重要的公共物品，政府就責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)著提供這種公共物品的義務(wù)?！霸诖蠖鄶?shù)機(jī)構(gòu)軟弱、市場不發(fā)達(dá)的國家，只有政府具備確定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和可信條件?！币粋€(gè)基本的事實(shí)是，社會(huì)生活中的幾乎所有重要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及所有關(guān)乎人民群眾生活和生產(chǎn)的重要物品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等，都是由政府直接或間接制定的。一些行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，雖然為行業(yè)領(lǐng)域自身技術(shù)發(fā)展和社會(huì)需要的合力所推動(dòng)，但如果要獲得足夠的權(quán)威，它就要得到政府的認(rèn)可或支持。制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和部門來負(fù)責(zé)這些標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和制