養(yǎng)老金改革研究論文

1、養(yǎng)老金改革研究論文 中國經(jīng)濟(jì)改革所遇到的一個嚴(yán)重障礙就是缺少有效和可持續(xù)的養(yǎng)老金體系，本文利用一般均衡模型分析了中國養(yǎng)老金改革的影響，并比較了支付隱性養(yǎng)老金債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本的各種選擇方案。 中國正逐步邁入老齡化社會，贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)在地區(qū)和部門間的分布很不平均。中國經(jīng)濟(jì)改革的一個嚴(yán)重障礙就是缺少有效的和可持續(xù)的國家養(yǎng)老金體系。世界銀行1997年的報告指出了中國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的兩個主要問題：近期的國有企業(yè)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)和長期的由人口快速老齡化而引起的問題（世界銀行，1997）。今天，這兩個問題由于以下各種原因變得比4年前更為嚴(yán)重：經(jīng)濟(jì)增長減緩，許多國企無法支付養(yǎng)老金繳費(fèi)，導(dǎo)致一些城市的養(yǎng)老基金陷入赤字，

2、從而可能威脅到中央政府和地方政府的財政穩(wěn)定(勞動和社會保障部的統(tǒng)計顯示中國的企業(yè)欠政府380億元人民幣(46億美元)的過期未付養(yǎng)老金繳費(fèi)。另據(jù)報道，中央政府于1999年向25個省級地區(qū)撥付了170億元人民幣的資金用于支付養(yǎng)老金資金缺口（1999年，人民日報）。)。改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系已迫在眉睫。 許多以往的研究已對中國過去以城市和企業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)收現(xiàn)付體系進(jìn)行了分析，并推薦采用以社會統(tǒng)籌、個人帳戶和自愿儲蓄相結(jié)合的多支柱體系(有關(guān)中國養(yǎng)老金改革，可參閱AhmadandHussain(1991),James(1997和1999),Hussain(1993),周小川(1994),Friedman,J

3、ames,Kane,andQueisser(1996),王燕(1997),世界銀行(1997)。)，其中一些研究采用精算模型模擬了不同養(yǎng)老金改革方式的影響。我們的研究則借助于一個新近開發(fā)的可計算一般均衡（CGE）模型，來估計中國養(yǎng)老金改革以及用不同方式為養(yǎng)老金隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本籌資的影響。我們考察了各種改革方案對養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性和整體經(jīng)濟(jì)增長的影響。 本文所研究的問題對中國的財政穩(wěn)定、公共部門改革和管理以及減少貧困和不平等具有重要的意義。沒有資金積累的養(yǎng)老金債務(wù)在（地方和中央）政府直接和隱性的（部分是目前的，部分是未來的）債務(wù)中占有顯著份額，如果不對其進(jìn)行認(rèn)真的監(jiān)督和控制，將威脅到中央政府

4、的財政穩(wěn)定。而養(yǎng)老金體系的改革也與國有部門和金融部門的改革緊密相連。由于養(yǎng)老金體系的改革涉及稅收和其他可能的融資方式，各種改革方案在帶來好處的同時也會帶來一定成本。本研究旨在通過對各種改革方案的定量分析幫助決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行較科學(xué)的選擇。 本研究的一個主要貢獻(xiàn)是在遞推動態(tài)的框架下將CGE模型與人口增長模型相結(jié)合，從而為在一般均衡條件下模擬各種養(yǎng)老金改革方案提供了一個新的靈活的數(shù)量分析工具。另外一個貢獻(xiàn)是我們在模型中按所有制區(qū)分生產(chǎn)和就業(yè)，將勞動力人數(shù)及其收入這兩個主要的模型變量區(qū)分不同部門、年齡、性別和所有制而編制成4維的數(shù)據(jù)矩陣。 中國過去實行著一套以城市和企業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)收現(xiàn)付的體系，它僅覆蓋國有

5、部門和一些大型集體企業(yè)。在1982年后進(jìn)行的一些試驗的基礎(chǔ)上，正式的改革從1986年國務(wù)院第77號文件開始。這一文件鼓勵國有企業(yè)在地市水平上實行有限基礎(chǔ)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌，個人對養(yǎng)老金的繳費(fèi)僅針對合同工。1991年的國務(wù)院第33號文件要求所有職工個人都要為養(yǎng)老金繳費(fèi)，并且鼓勵進(jìn)行個人帳戶的試驗。這一文件還首次提出了建立三層次的養(yǎng)老金體系：即基本養(yǎng)老金，企業(yè)提供的補(bǔ)充性養(yǎng)老金和基于個人儲蓄的養(yǎng)老金。 國務(wù)院1995年第6號文件提出兩種基本養(yǎng)老方案。地市政府被賦予基于這兩種方案選擇不同改革設(shè)計的權(quán)利，省政府則負(fù)責(zé)批準(zhǔn)。這導(dǎo)致了一種高度分割的養(yǎng)老體系：省政府、地方政府和行業(yè)部門選擇了第一和第二方案的各種組

6、合方式。世界銀行(1997)曾指出這一新體制的一些嚴(yán)重問題，并推薦了一個多支柱的養(yǎng)老金體系。該體系包括：小規(guī)模的、以再分配和社會保險為目的的現(xiàn)收現(xiàn)付部分(支柱1)，大規(guī)模的、強(qiáng)制性完全積累的個人帳戶(支柱2)，以及作為補(bǔ)充的、自愿的、通過商業(yè)保險運(yùn)作的養(yǎng)老金帳戶(支柱3)。在使用精算模型進(jìn)行了一些模擬后，報告建議在覆蓋面擴(kuò)大和省級統(tǒng)籌的情況下以9%的工資稅支持支柱1，并可得到24%的替代率(以各省平均工資為基礎(chǔ))（世界銀行，1997）。不過，該研究較樂觀地假定體系的涵蓋面擴(kuò)大到50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)，從而高估了支柱1和支柱2的資金積累。而且，由于精算模型的局限，該研究不能考察以各種稅收為支

7、柱1籌款和支付轉(zhuǎn)軌成本的影響。 國務(wù)院1997年7月份發(fā)布的第26號文件進(jìn)一步明確了養(yǎng)老金改革的方向：在2000年建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老金體系。養(yǎng)老金將在省級統(tǒng)籌，繳費(fèi)來自企業(yè)（不超過工資總額的20%）和職工個人（其工資的4%并逐漸增至8%）。支柱1將全額由企業(yè)所繳納的工資的13%支付，提供平均工資的20%的替代率。個人帳戶，即支柱2將由個人繳費(fèi)外加7%的企業(yè)繳費(fèi)支付。勞動和社會保障部于1998年成立，其職責(zé)是總攬養(yǎng)老金和其他社會保障政策的制訂。這從管理體系上使養(yǎng)老金改革的政策制訂統(tǒng)一起來。此后，國務(wù)院和勞動社保部多次發(fā)文實施省級統(tǒng)籌，并明確和實施涉及社保體系各方面的法規(guī)，

8、比如社會保障繳費(fèi)的征收。 但是，中國的養(yǎng)老金體系還是分割的、以地市為基礎(chǔ)的現(xiàn)收現(xiàn)付制外加公共管理的名義上的個人帳戶。這一個混合型體制正處于過渡之中。中國目前的養(yǎng)老金體系存在如下問題： 養(yǎng)老金體系在各級被分割。盡管按照文件，27個省已在1999年中實現(xiàn)了省級基金統(tǒng)籌，但實際上27省中只有5個?。ㄊ校ū本?、上海、天津、重慶和海南）完全實現(xiàn)了統(tǒng)籌或省級統(tǒng)一；在另外17個省以市級統(tǒng)籌所繳費(fèi)用的1%至2%建立了小規(guī)模的省級調(diào)劑基金；由于缺乏統(tǒng)籌資金，有5個省未能建立此類基金，因而省級統(tǒng)籌沒有真正建立。據(jù)報道，11個行業(yè)統(tǒng)籌已解散（1998年9月前存在，參見國務(wù)院1998第28號文），并加入到地方的社會

9、統(tǒng)籌中，但所積累的資金是否已轉(zhuǎn)移到地方統(tǒng)籌則還不清楚。 社會統(tǒng)籌在許多方面都不完善，養(yǎng)老金服務(wù)也沒有社會化，亦即養(yǎng)老金的收繳和支出都沒有由不同的部門分別管理。由于實行差額撥繳制，企業(yè)向市級統(tǒng)籌上繳“凈”額，以該企業(yè)的總繳費(fèi)減去其退休人員所領(lǐng)取的退休金額。繳費(fèi)率在各省市之間，有些情況下甚至在企業(yè)之間都有很大的差異。 養(yǎng)老金體系覆蓋面窄，且在地區(qū)間不平衡。截止到1998年底，基本養(yǎng)老保險體系只覆蓋了國有企業(yè)職工的78.4%，集體企業(yè)職工的16.2%和其他城市企業(yè)職工的5.4%（Hang，1999）。沒有任何針對城市個體戶和個人企業(yè)家的養(yǎng)老金計劃。在一些農(nóng)村地區(qū)，有一些由民政部門設(shè)計和管理的養(yǎng)老金計劃，但其覆蓋面很小。 個人帳戶很大程度上是名義性的，即空帳。由于政府一直沒有明確如何支付轉(zhuǎn)軌成本，過去5年中，這些帳戶上所積累的資金已被用來支付當(dāng)前退休職工的退休金，這使得個人帳戶變成空賬。 籌資問題嚴(yán)峻。因遵繳率低且不斷下降，以及支付轉(zhuǎn)軌成本的問題未解決，許多地方的養(yǎng)老 金統(tǒng)籌已陷入財務(wù)上破產(chǎn)的境地。根據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計，國有企業(yè)拖欠國家380億元逾期未繳的養(yǎng)老金繳費(fèi)。由于養(yǎng)老金債務(wù)沒有支付來源，所以地方政府一直在用支柱2的積累來支付目前退休人員的養(yǎng)老金。即使如此，資金仍舊不足