甘肅省行政立法的成本與效益分析

1、 甘肅省行政立法的成本與效益分析摘要：成本效益分析制度是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法預(yù)測(cè)待立法規(guī)的成本效益，通過(guò)調(diào)整和選擇以求實(shí)現(xiàn)行政立法過(guò)程及其結(jié)果的成本最低、效益最高。本文探討了行政立法成本與效益分析的理論基礎(chǔ)，分析了甘肅省行政立法中存在的問(wèn)題，并對(duì)甘肅省行政立法成本效益分析制度提出了自己的建議。關(guān)鍵詞：行政立法 立法成本 立法效益一、行政立法成本效益分析制度基本問(wèn)題分析（一）行政立法及成本效益分析的基本內(nèi)涵行政立法是指國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)及有規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定規(guī)章的活動(dòng)和結(jié)果。而地方行政立法是相對(duì)面較窄的一個(gè)概念，它是指具有地方行政立法職權(quán)的地方政府依照憲法與法律的規(guī)定制定行政規(guī)章

2、的活動(dòng)。在我國(guó)，有權(quán)進(jìn)行地方行政立法的機(jī)關(guān)主要包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。地方行政立法在我國(guó)法律體系中是不可或缺的，它填補(bǔ)了許多法律空白，使行政管理更加規(guī)范有序，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。成本效益分析原是經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)常使用的一種分析方法，但隨著法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，其已被行政管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等眾多學(xué)科廣泛運(yùn)用，特別是將其引入立法學(xué)更是意義重大。應(yīng)當(dāng)值得注意的是成本效益分析應(yīng)當(dāng)考慮成本與效益的比值，不可機(jī)械地認(rèn)為成本效益分析就是爭(zhēng)取成本最小、收益最大，而應(yīng)綜合地考慮，因?yàn)橐环矫妫袝r(shí)立法過(guò)程成本雖小，但效益

3、也小，甚至無(wú)效益，如不科學(xué)的立法盡管能多快好省地制定出來(lái)，但導(dǎo)致執(zhí)法守法困難，這同樣是不經(jīng)濟(jì)的;另一方面，立法過(guò)程成本雖大，但效益卻能高許多，這就符合經(jīng)濟(jì)性要求，如立法中的民主、咨詢(xún)、評(píng)估等程序雖要耗費(fèi)較多成本，但出臺(tái)的良法卻能高效地運(yùn)行。(二)行政立法成本效益分析的意義首先，行政立法成本效益分析對(duì)行政立法決策有重要作用。從經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的角度看，諸多因素會(huì)影響立法者的立法決策，因此，作為追求效益最大化的主體，只有在預(yù)期行政立法效益大于預(yù)期行政立法成本，且預(yù)期行政立法成本在確保能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期行政立法效益前提下得以最小化時(shí)，立法者才應(yīng)考慮進(jìn)行行政立法的可行性。這為節(jié)約并優(yōu)化配置有限的行政立法資源、體

4、現(xiàn)行政立法的價(jià)值提供了一種科學(xué)且具有可操作性的思路與方法。其次，行政立法成本效益分析直接作用于行政立法評(píng)估。行政立法文件頒布實(shí)施以后，立法機(jī)關(guān)的對(duì)其進(jìn)行評(píng)估是立法工作的重要步驟。在評(píng)估中，行政立法文件所帶來(lái)的效益是重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而行政立法的邊際效益是從宏觀上進(jìn)行評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)。第三，行政立法成本效益分析對(duì)行政立法程序有一定的約束作用。立法者要獲得最佳的行政立法效益，在進(jìn)行行政立法的過(guò)程中需要具有成本效益意識(shí)，將行政立法自身成本限定在一個(gè)合理的限度內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)行政立法效益的最大化。二、甘肅省行政立法成本效益分析隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，甘肅省加快了行政立法的步伐，每年都出臺(tái)大量的行政立法。就甘肅省人

5、民政府而言，在2007年這一年中，甘肅省人民政府就公布了86部政府規(guī)章（蘭州市人民政府的政府規(guī)章還沒(méi)有計(jì)入其中），可見(jiàn)，甘肅省人民政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的狀況及時(shí)進(jìn)行了調(diào)整與規(guī)范。但是，數(shù)量多并不意味著立法的完備。一些行政立法缺乏宏觀考慮和整體協(xié)調(diào)，內(nèi)容上有交叉重疊 ，甚至有相互沖突，實(shí)施效果較差而引發(fā)了諸多問(wèn)題。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）立法缺乏必要的成本投入立法作為一項(xiàng)活動(dòng)，成本投入是確保其得以開(kāi)展的先決條件。甘肅省在進(jìn)行行政立法的過(guò)程中，成本效益分析缺失的首要表現(xiàn)便是缺乏必要的成本投入，這使得決定或影響立法的關(guān)鍵性材料和數(shù)據(jù)不能為立法者所掌握，立法的質(zhì)量大打折扣。這主要表現(xiàn)在地方立法草案

6、起草的過(guò)程中，政府主導(dǎo)型起草最為常見(jiàn)，占總數(shù)的80%以上，而專(zhuān)家學(xué)者起草等方式的運(yùn)用并不普遍。雖然政府部門(mén)主導(dǎo)草案的起草有利于利用政府部門(mén)熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)的有利條件，而且在某種程度上還可以節(jié)省必要的經(jīng)費(fèi)，但是“政府部門(mén)立法的痕跡卻比較明顯，使法規(guī)、規(guī)章草案帶有部門(mén)保護(hù)主義的色彩”。而且更為嚴(yán)重的是，部門(mén)起草的行政立法草案的工作到最后基本上都是由其辦公室的工作人員來(lái)完成，在這其中精通法律的工作人員只占了極少數(shù)，大多數(shù)的工作人員都對(duì)法律了解不深，很少有自己通過(guò)實(shí)際調(diào)研進(jìn)而制定出草案的，這樣就直接導(dǎo)致了“以言代法”情況的出現(xiàn)。所以說(shuō)在這種情況下起草出來(lái)的草案的質(zhì)量就很難保證。（二）立法意圖不明確，立法效

7、益低下制定一部行政規(guī)章的第一條都要明確指出本規(guī)章的立法宗旨與立法目的。但是很少有能夠明確表達(dá)該行政規(guī)章所要表現(xiàn)的立法意圖與宗旨，這就反映了該行政立法的起草人員并不明確該次立法的目的。如此制定出來(lái)的行政立法草案就與當(dāng)初提案人提出草案的初衷不相吻合，有的不得不重新起草。這樣不但降低了行政機(jī)關(guān)的工作效率，而且還加大了立法成本，更重要的是延緩了行政規(guī)章的出臺(tái)時(shí)間，不利于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，與設(shè)立地方立法權(quán)的初衷完全相違背，體現(xiàn)不了行政立法能夠及時(shí)調(diào)整本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的特殊情況的優(yōu)越性。（三）執(zhí)法困難，實(shí)施效果較差以蘭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例為例。蘭州市政府一直在積極探索控?zé)煿ぷ?，早?996年就制定了蘭

8、州市公共場(chǎng)所禁止吸煙實(shí)施辦法。在2010年召開(kāi)的蘭州市政府第四次常務(wù)會(huì)上，已通過(guò)將蘭州市公共場(chǎng)所控制吸煙辦法列入蘭州市2010年立法工作計(jì)劃。雖然原辦法在控制公共場(chǎng)所吸煙、提高公眾對(duì)吸煙危害的認(rèn)識(shí)等方面發(fā)揮了積極作用，但其實(shí)施情況不盡如人意，一方面是執(zhí)法主體不確定及執(zhí)法力度不夠，另一方面存在對(duì)禁煙場(chǎng)所范圍設(shè)定尚有未涉及的盲區(qū)，對(duì)違法吸煙行為沒(méi)有明確界定、對(duì)禁煙場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)管理者的義務(wù)設(shè)定不夠合理等問(wèn)題，尤其是將對(duì)違法吸煙者的處罰權(quán)授予了禁煙場(chǎng)所的所在單位，難以有效落實(shí)。為了實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期目的，執(zhí)法者只能采取其他變通做法，這將會(huì)大大增加了執(zhí)法成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三、建立甘肅省行政立法成本效益分析制度的建

9、議（一）完善行政立法聽(tīng)證制度立法聽(tīng)證制度具有較強(qiáng)的民主性和公眾參與性，將其引入到行政立法過(guò)程中，有利于淡化行政立法的行政色彩，強(qiáng)化民主參與和監(jiān)督行政立法活動(dòng)，進(jìn)而有效的降低對(duì)于行政規(guī)章的執(zhí)法成本。在維護(hù)效率和節(jié)約資源的前提下，立法聽(tīng)證的適用應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)?shù)南拗?首先，應(yīng)考慮利益均衡原則;其次，應(yīng)遵循利益分析原則，即應(yīng)將聽(tīng)證成本與聽(tīng)證所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益經(jīng)行綜合考慮，決定聽(tīng)證是否該舉行;最后，當(dāng)事人代表原則，當(dāng)聽(tīng)證人數(shù)過(guò)多時(shí)，可由當(dāng)事人推選一定數(shù)額的代表參加聽(tīng)證。（二）加強(qiáng)完善行政立法監(jiān)督機(jī)制立法監(jiān)督成本投入的多少直接影響到立法的質(zhì)量和效益。從甘肅省現(xiàn)有行政立法監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題看來(lái)，急需對(duì)行政

10、立法監(jiān)督模式采取措施進(jìn)行相應(yīng)選擇和完善。結(jié)合實(shí)際，應(yīng)當(dāng)從完善地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的備案審查、完善地方行政立法批準(zhǔn)制度、加強(qiáng)并完善我國(guó)社會(huì)監(jiān)督的對(duì)策、建立立法監(jiān)督責(zé)任制以及與法院建立規(guī)范的司法建議制度。（三）加快建立地方行政立法效果評(píng)估制度立法后評(píng)估在我國(guó)的實(shí)踐時(shí)間尚不長(zhǎng)，相關(guān)的統(tǒng)一規(guī)范也未形成，甘肅省行政立法后評(píng)估制度目前處于探索階段。眾所周知“法律的生命在于它的實(shí)行”。地方行政立法工作的成效，不單純?nèi)Q于立法階段的工作，歸根到底還要看規(guī)章的適用情況。這就要求立法機(jī)關(guān)在規(guī)章適用階段進(jìn)一步關(guān)注其實(shí)施情況和上位法的變化，適時(shí)開(kāi)展立法效果評(píng)估工作。為此，我認(rèn)為對(duì)甘肅省行政立法效果評(píng)估制度應(yīng)從立法后評(píng)估的

11、制度定位、立法后評(píng)估的主體、內(nèi)容、方法以及程序等方面進(jìn)行建構(gòu)。參考文獻(xiàn)：1宋穎.當(dāng)前我國(guó)行政成本過(guò)高的原因及對(duì)策研究j.法制與社會(huì)，2006（12）.2劉松安.行政立法的成本效益分析d.江西師范大學(xué)，2008（6）.本文系西北民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為ycx11027作者簡(jiǎn)介：蔣莉君（1987），西北民族大學(xué)法學(xué)院09級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生.several group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle