論農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律制度

1、 論農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律制度 （王寧寧 河南師范大學）摘要：新農(nóng)村建設一直是社會主義發(fā)展過程中的重要課題，而養(yǎng)老保障更是重中之重，在社會轉(zhuǎn)型過程中，養(yǎng)老保障依然存在很多問題，不易解決，這些問題的產(chǎn)生來自方方面面：家庭養(yǎng)老功能和土地養(yǎng)老功能功能的衰竭，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的弊端等等，一直以來的養(yǎng)老保障制度更是弊端多多，因此需要依據(jù)中國國情，建立其實可行的養(yǎng)老保障制度。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 養(yǎng)老 保障 法律On the principle of the law about rural elder security (Wang Ningning Henan Normal University , xinxiang H

2、enan province ) Abstract：The new rural construction has been in the process of socialist development is an important subject, and old-age security is Paramount, in the course of social change, old-age security lots of problems still exist, not easy to solve these problems coming from all aspects: fa

3、mily endowment function and function failure of land endowment function, the disadvantages of traditional endowment patterns, and so on, has been the old-age security system but also many disadvantages, so according to Chinas national conditions, establish actually feasible old-age security system.K

4、ey word : rural elder security law 引言：目前我國農(nóng)民面臨的主要社會風險也己經(jīng)發(fā)生了很大變化:在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下，農(nóng)民面臨的主要社會風險是疾病和陷入貧困，但現(xiàn)在他們面臨的風險還增加了老年生活無保障。 由于當前農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能和土地養(yǎng)老功能都日趨枯竭弱化，因此農(nóng)民的老年生活風險非常明顯。首先，控制人口導致我國農(nóng)村的家庭規(guī)模日漸小型化，很多地方已經(jīng)出現(xiàn)了“4+2+2”，甚至是“4+2+l”結(jié)構(gòu)，一對夫妻除了要撫養(yǎng)小孩、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，還要供養(yǎng)四個老人，其精力和財力有限導致難以維持家庭養(yǎng)老功能的正常運轉(zhuǎn)1。其次，農(nóng)村青壯年勞動力大量地跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，

5、與老年父母的感情易于淡化，傳統(tǒng)的“孝道”觀念日漸淡漠。再次，隨著工業(yè)化、城市化進程步伐的加快，生產(chǎn)競爭日益激烈，社會分工更加細化，從客觀上降低了農(nóng)村家庭的凝聚力，也導致了家庭養(yǎng)老效果的削弱。最后，城市化進程導致相當多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動，老年生活面臨困難的可能性也會增大。根據(jù)我國老齡委抽樣調(diào)查，高達39.3%(人數(shù)達3223萬)的農(nóng)村老年人生活貧困，有45.3%的農(nóng)村老年人認為生活得不到保障。對我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保障法律制度研究要遵循一定的原則，即:要從我國國情出發(fā)，在當前市場經(jīng)濟條件下，探索切實可行的農(nóng)村養(yǎng)老

6、保障法律制度的構(gòu)建及其運行機制2。 長期以來，中國農(nóng)村的老年人生活水平普遍不高，養(yǎng)老依靠的主要是家庭和個人，只有部分地區(qū)的農(nóng)村老年人能享有不多的養(yǎng)老金。上世紀90年代起，政府試圖建立農(nóng)村社會養(yǎng)老制度，但最終效果不好。以上兩個事實是研究中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的起點農(nóng)村老年人生活困頓的根本原因是制度性因素造成的養(yǎng)老資源積累不足。中國政府曾經(jīng)長期采取重工業(yè)優(yōu)先的趕超式發(fā)展戰(zhàn)略，并通過計劃經(jīng)濟體制固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在嚴格的戶籍管理制度下，農(nóng)民被限制于相對弱勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，長期以“工農(nóng)剪刀差”向國家提供資金原始積累。特別是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之前，生產(chǎn)積極性被不符合實際的經(jīng)濟制度嚴重壓抑，這是

7、農(nóng)民養(yǎng)老資源積累不足的首要原因。另一方面，國家采取了歧視性財稅和社會保障制度進一步加劇中國城鄉(xiāng)二元反差3。因此國家有責任為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供相應的補貼。這也決定了中國國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度要綜合立足于福利和保險兩個方面，而不能只依賴保險。 相對于目前中國的國力，當初建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時國家確實還不富裕，但不能因此將這次失敗完全歸因于經(jīng)濟因素，農(nóng)民缺乏政治發(fā)言權(quán)才是問題的癥結(jié)所在一般而言，家庭養(yǎng)老保障是農(nóng)業(yè)社會最有效的保障途徑和方式。家庭成員間基于血緣關(guān)系，內(nèi)生著互惠互利的穩(wěn)固保障機制。而在工業(yè)社會和在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民群體不斷分化，社會專業(yè)分工逐步深化，家庭小型化，農(nóng)村社會風險急遵擴大，

8、依靠家庭的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式無法完全解決這些社會風險，必須逐步轉(zhuǎn)向正規(guī)養(yǎng)老制度以化解風險4。中國正處于這樣的轉(zhuǎn)型之中。農(nóng)民工群體游離于城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村人口老齡化大大快于城鎮(zhèn)，農(nóng)民數(shù)量減少，農(nóng)業(yè)收入非常有限，傳統(tǒng)非正規(guī)養(yǎng)老制度越來越不能適應時代的發(fā)展，建立適合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保障系統(tǒng)的緊迫性越來越強。 建立健全農(nóng)村社會保障的法律監(jiān)督和實施機制是農(nóng)村社會保障法制建設的必然要求。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度中的法律監(jiān)督機制薄弱，主要體現(xiàn)在缺乏對農(nóng)村社會保障基金籌集和運營的監(jiān)督，導致保障基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用基金現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在5。 農(nóng)村社會保障的實施機制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁等，

9、現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障實施機制薄弱的主要原因在于我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度中缺乏有關(guān)的法律責任和制裁措施的規(guī)定，結(jié)果現(xiàn)實中擠占、挪用、截留農(nóng)村社會保障基金的違法行為得不到有效懲治。另外，農(nóng)村社會保障法律制度應當是一個完備的法律體系，但是由于我國現(xiàn)行各部門法中缺少相應的制度與之銜接，導致農(nóng)村社會保障法律制度難以完善，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障法律規(guī)范也難以有效實施。 盡管很多制約因素依然存在，但近年來出現(xiàn)了一些有利于農(nóng)民養(yǎng)老保障解決的前所未有的有利條件，為解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度奠定了基礎(chǔ)。(l)中央政府的高度重視。中國中央政府把實現(xiàn)老有所養(yǎng)和解決三農(nóng)問題作為國家重要戰(zhàn)略的一部分提出來，并制定了一些具體落實措

10、施6。近幾年的取消農(nóng)業(yè)稅、推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等戰(zhàn)略的關(guān)鍵點就是對農(nóng)村各項事業(yè)資金投入力度的加大，可以預見，對于農(nóng)民養(yǎng)老保障這樣的關(guān)鍵問題，中央會進一步加大資金投入力度。(2)政治文明的進步。從更宏觀的視角看，政治文明的提升必促進國民對發(fā)展成果的分享，為農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決提供堅實的基礎(chǔ)。只有農(nóng)民有了更大的政治發(fā)言權(quán)，制度才越可能超著有利于農(nóng)民的方向發(fā)展。目前中國正在推動的政治文明建設，就是在提高包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民的政治參與權(quán)。例如，在十七屆三中全會的文件中，就明確提出要在將來要實現(xiàn)農(nóng)村和城市選舉權(quán)的平等7。(3)國家經(jīng)濟能力的大提升。近年來，中國經(jīng)濟又邁上了一個

11、新臺階，即使在08年全球金融危機的背景下依然取得了高速的增長，尤其是政府的財政收入持續(xù)大增9。早在94年的分稅制改革時，當時把財力向中央集結(jié)的一個重要理由就是這樣中央可以有更多的財力投入民生等大事。雖然這些年中央財力雄厚、責任較輕是一個事實，但只要有更鮮明的民生政策和政治文明的提升，中央財力就能發(fā)揮巨大作用。(4)經(jīng)濟社會的發(fā)展提出了要求。中國經(jīng)歷了30多年的快速發(fā)展，需要提供新的發(fā)展動力推進。而社會保障制度對于國家發(fā)展的重要性也逐漸被認識到，建立一個有利于人口自由流動、幫助公民分擔風險的社會保障制度不單是公民權(quán)利的體現(xiàn)，也為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了條件，尤其必須改革可能對國家經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙的社會保障

12、制度。例如，碎片化的各地農(nóng)民工保障制度，導致了大量的退保潮，既不公平又不利于城鎮(zhèn)化10。(5)實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的壓力。這一方面的重要性在不斷提升。無論是貧富差距不斷擴大的事實，還是個別群體(如失地農(nóng)民中補償極低的群體)遭遇的嚴重不公，以及越來越受重視的新生代農(nóng)民工問題都是社會不穩(wěn)定的因素。如果不能通過有效的制度途徑解決，都必將危害到中國的穩(wěn)定，而社會養(yǎng)老保障制度能發(fā)揮的作用將是關(guān)鍵性的，社會安全網(wǎng)的比喻在目前中國所處的矛盾積累與爆發(fā)期顯得尤其貼切。 結(jié)論：我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障需要加大完善力度，農(nóng)村養(yǎng)老保障是新農(nóng)村工作的后盾，在有利條件的支持下完善養(yǎng)老保障，加快新農(nóng)村進程。 1畢天云.2003.建

13、立農(nóng)村居民最低生活保障制度的重要性.云南師范大學.(2)20 2杜愛玲.2008.關(guān)于農(nóng)村社會保障制度建立和完善的思考.社會科學論壇(學術(shù)研究卷).(5)s 3傅志國.2005.浙江農(nóng)民生活保障制度調(diào)查.農(nóng)民日報.9一30 4高志敏，王憲鋒.2008.民生為本:建立和完善農(nóng)村社會保障制度的本質(zhì)要求.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(6)12 5耿相魁.2009.當前我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題及對策.哈爾濱市委黨校學報.(1)4 6郭海清.2008.政府在農(nóng)村社會保障體系建設中的主導責任.河南社會科學.(4)34 7郭秀麗.2009.新時期農(nóng)村社會保障體系建設存在的問題與對策.沈陽教育學院學報.(l)23 8羅淳.2001.從老齡化到高齡化.中國社會科學出版社，9一41. 9米紅.2009.中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推進的若干問題與對策建議.中共浙江省委黨校學報.55 10李中義.2009.人口老齡化下農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的挑戰(zhàn)及對策.長白學刊o