社會(huì)保障預(yù)算構(gòu)想管理論文_0

1、社會(huì)保障預(yù)算構(gòu)想管理論文 一、建立社會(huì)保障預(yù)算的理論依據(jù) （一）從社會(huì)保障的屬性看，它是一種應(yīng)由政府承辦的社會(huì)事務(wù)。 市埸經(jīng)濟(jì)是一種市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)作用的經(jīng)濟(jì)模式，生產(chǎn)要素的流動(dòng)和資產(chǎn)存量的重組能最大限度地促進(jìn)資源配置效率的提高，然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配不平等現(xiàn)象也會(huì)明顯存在。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的收入分配機(jī)制并不完全取決于生產(chǎn)要素的影響（如市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)），因而貧富差距的過(guò)于懸殊，會(huì)違背人道主義等社會(huì)公平原則，也不利于總體經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，這就要求由政府承擔(dān)起協(xié)調(diào)收入分配的責(zé)任。針對(duì)收入分配的不平等，政府可以在分配起點(diǎn)、分配過(guò)程、分配結(jié)果進(jìn)行干預(yù)，征收個(gè)人所行稅和提供社會(huì)保障便

2、是針對(duì)分配結(jié)果進(jìn)行干預(yù)的政策手段，以限制高收入，增加低收入，調(diào)節(jié)低收入，調(diào)節(jié)收入分配的不平等。 社會(huì)保障就其本質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)是一種由政府承辦的社會(huì)事務(wù)。比如養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)。有人發(fā)現(xiàn)，如果將經(jīng)濟(jì)周斯與生命周期結(jié)合起來(lái)，即利用勞動(dòng)者生命周期中有收入的階段青年和中年時(shí)期，是解決勞動(dòng)者養(yǎng)老問(wèn)題的好辦法。而這種結(jié)合只能依靠政府才能實(shí)現(xiàn)。又如失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，任何國(guó)家一定程度上失業(yè)是無(wú)法避免的，但是失業(yè)率絕不能超過(guò)某種程度，否則就有可能危及社會(huì)穩(wěn)定。為此，政府就必須建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，以保證失業(yè)者生活安定。再如，社會(huì)救濟(jì)是針對(duì)處于或低于“最低收入水平線”即貧困線的社會(huì)成員提供資助，對(duì)于貧困線下居

3、民的生活救濟(jì)，依靠政府比依靠慈善組織可以在更大范圍內(nèi)實(shí)施，在力度上也要強(qiáng)得多。 （二）從社會(huì)保障基金性質(zhì)看，它是一種應(yīng)被納入預(yù)算管理的財(cái)政資金。 社會(huì)保障基金就其性質(zhì)而言應(yīng)當(dāng)是一種財(cái)政資金。從支出看，既然社會(huì)保障屬于為全體國(guó)民所共享的公共物品，那么，社會(huì)保障支出無(wú)疑是一種財(cái)政性支出，現(xiàn)代財(cái)政學(xué)通常將財(cái)政支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分成購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩大類，其中轉(zhuǎn)移支出主要包括社會(huì)保障支出、捐贈(zèng)支出和債務(wù)利息支出。在許多國(guó)家，社會(huì)保障支出已超過(guò)其他各項(xiàng)支出成為最大的財(cái)政支出項(xiàng)目。從收入看，社會(huì)保障籌資方式法制化已成為一股世界性的潮流。社會(huì)保障籌資可以收費(fèi)，也可以征稅，相比較而言，征稅優(yōu)越于收費(fèi)，因

4、為稅收的強(qiáng)制性、固定性特征，能保證社會(huì)保障基金的穩(wěn)定增長(zhǎng)。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)稅已成為第一或第二大稅種。不僅如此，社會(huì)保障基金中還有相當(dāng)一部人直接來(lái)源于政府經(jīng)常預(yù)算的撥款，尤其是用于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的支出，主要依賴于財(cái)政。因?yàn)樯鐣?huì)救濟(jì)和社會(huì)福利支出的共同性質(zhì)是當(dāng)時(shí)社會(huì)成員面臨基本生活困難時(shí)政府所提供的補(bǔ)助，而這種補(bǔ)助的理論依據(jù)在于：保障每一個(gè)社會(huì)成員最基本生存需要是政府財(cái)政義不容辭的責(zé)任。 既然社會(huì)保障基金是一種財(cái)政資金，那就現(xiàn)所當(dāng)然要被納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)。社會(huì)保障預(yù)算的建立，至少有以下好處：一是便于將各項(xiàng)與社會(huì)保障事務(wù)有關(guān)的基金統(tǒng)籌安排，便于政府從整體上規(guī)劃社會(huì)保障事業(yè)；二是便于在社

5、會(huì)保障基金營(yíng)運(yùn)中引入約束機(jī)制，克服管理分散、政出多門(mén)的弊端，防止擠占、挪用基金等現(xiàn)象的再度發(fā)生；三是有利于按照統(tǒng)一的政策合理安排社會(huì)保障基金投資，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值；四是節(jié)省管理成本，防止社會(huì)保障基金的流失。 二、我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的框架體系 （一）主要收入項(xiàng)目。 1、社會(huì)保險(xiǎn)稅收入。 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅的納稅業(yè)務(wù)人應(yīng)為各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各類企事業(yè)單位以及所屬公務(wù)員、雇員、職工；考慮到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異過(guò)大，加上稅收征收管理上的難度，可暫不把純粹的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者包括在內(nèi)（國(guó)營(yíng)農(nóng)埸工人除外）。社會(huì)保險(xiǎn)稅應(yīng)以法人納稅義務(wù)人的工資支出總額或自然人納稅義務(wù)人的實(shí)際收入額為課稅對(duì)象；稅目的確定應(yīng)與現(xiàn)行社會(huì)統(tǒng)籌范圍和

6、社會(huì)保障支出項(xiàng)目相銜接，目前可暫設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)3個(gè)稅目。本著易于操作、簡(jiǎn)便適用的原則，社會(huì)保險(xiǎn)稅宜采用分項(xiàng)比例稅率，即按3個(gè)稅目分別確定不同的稅率。由于社會(huì)保險(xiǎn)稅稅基寬厚，涉及面廣，因而宜由稅務(wù)部門(mén)遵循屬地原則，統(tǒng)一征收，具體由行政企事務(wù)單位代扣代繳。 2、經(jīng)常預(yù)算補(bǔ)助收入。 從世界各國(guó)的情況看，社會(huì)保險(xiǎn)支出，主要依靠社會(huì)保險(xiǎn)稅收入，而社會(huì)救濟(jì)、福利支出的資金來(lái)源則由經(jīng)常預(yù)算撥付。由于市場(chǎng)機(jī)制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過(guò)高收入，而且這種稅收調(diào)節(jié)是全方位立體式的，即在人們?nèi)〉檬杖氲碾A段開(kāi)征超額累進(jìn)的個(gè)人所得稅，在支配收入階段征收高稅率的消費(fèi)支出稅，在轉(zhuǎn)移收

7、入階段征收帶有沒(méi)收性質(zhì)的遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅。社會(huì)保險(xiǎn)是一種水平的收入再分配，即通過(guò)政府使健康者、有收入的中青年、就業(yè)者向患病者、無(wú)收入的老年人、失業(yè)者提拱補(bǔ)助。當(dāng)然在必要時(shí)，財(cái)政也可以對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)提供一定的資助，但不是主要的資金來(lái)源。 我國(guó)目前受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經(jīng)常預(yù)算支出中社會(huì)保障支出的規(guī)模并不大。隨著個(gè)人所得稅征管的強(qiáng)化、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅的開(kāi)征，對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的補(bǔ)助也會(huì)大幅度增加。 3、基金投資收益。 社會(huì)保障基金結(jié)余是為了均衡不同時(shí)期社會(huì)保障支出而安排的儲(chǔ)備，這部分財(cái)力暫時(shí)閑置不用，如果不善于營(yíng)運(yùn)，可能會(huì)貶值、流失，因而必須根據(jù)安全性、盈利性、流動(dòng)性原則進(jìn)行

8、投資，使其在投資中實(shí)現(xiàn)保值和增值。 從各國(guó)社會(huì)保障基金結(jié)余的營(yíng)運(yùn)實(shí)踐看，公債是最普遍的投資對(duì)象，因?yàn)楣珎姓鱾疟ＷC，收益率高，且保證按期如數(shù)兌付，是保值增值的理想途徑。 一般說(shuō)來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余應(yīng)急儲(chǔ)備，以便經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)保證支付，不能用于長(zhǎng)期投資，只能購(gòu)買(mǎi)一些中、短期公債；而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余在受保人老齡化問(wèn)題并不突出的情況下，將會(huì)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)沉淀下來(lái)，因而可購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期政府債券。 （二）主要支出項(xiàng)目。 1、社會(huì)保險(xiǎn)支出是社會(huì)保障預(yù)算中最主要的支出項(xiàng)目，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，可下設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出、失業(yè)保險(xiǎn)支出和醫(yī)療保險(xiǎn)支出三個(gè)子項(xiàng)目。 （1）養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。這是政府對(duì)年老失去勞動(dòng)能力的勞動(dòng)

9、者所提供的資助。建立社會(huì)保障預(yù)算后，在養(yǎng)老保險(xiǎn)支出方面應(yīng)作些改革：一是支出的資金來(lái)源應(yīng)由企業(yè)、勞動(dòng)者和政府三方共同承擔(dān)，即應(yīng)向世界各國(guó)普遍實(shí)行的投保資助型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老保險(xiǎn)須由三方即企業(yè)、勞動(dòng)者、政府共同出資。隨著社會(huì)保險(xiǎn)稅的開(kāi)征，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的受益范圍，積極創(chuàng)造條件，使個(gè)體、私營(yíng)和外資企業(yè)職工都能享受養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)待遇。農(nóng)村純粹的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者可暫不包含在內(nèi)，理由是農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，地區(qū)之間的發(fā)展又不平衡，且中國(guó)農(nóng)村“積谷防災(zāi)、養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，若強(qiáng)制實(shí)行唯恐收效甚微。 （2）失業(yè)保險(xiǎn)支出。一是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出的資金來(lái)源，通過(guò)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅，解決投保來(lái)源單一（目前只由企業(yè)一方

10、投保）和投保費(fèi)率過(guò)低等問(wèn)題。二是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出的覆蓋面，各種非國(guó)有企業(yè)的職工與國(guó)有企業(yè)職工一樣都應(yīng)享受失業(yè)保險(xiǎn)支出。三是適當(dāng)提高失業(yè)津貼的給付標(biāo) 準(zhǔn)，應(yīng)在擴(kuò)大社會(huì)保障基金來(lái)源的基礎(chǔ)上，使企業(yè)津貼由目前占失業(yè)前工資額的40%左右提高到國(guó)際勞工組織建議的60%左右。 （3）醫(yī)療保險(xiǎn)支出。建立社會(huì)保障預(yù)算后，醫(yī)療保險(xiǎn)支出應(yīng)走向規(guī)范化：一是擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)支出的資金來(lái)源，就讓患者在平時(shí)繳納一定數(shù)量的社會(huì)保險(xiǎn)稅，改變目前醫(yī)療費(fèi)用來(lái)自政府和企業(yè)局面。二是改革醫(yī)療保險(xiǎn)支出辦法，應(yīng)允許患者自由選擇就醫(yī)的醫(yī)院和醫(yī)生，就醫(yī)時(shí)向醫(yī)院繳納全部醫(yī)療費(fèi)用，然后向社會(huì)保障機(jī)構(gòu)按規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷，對(duì)于大病絕癥的費(fèi)用，全部

11、予以報(bào)銷。三是增加農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助支出。從農(nóng)村改革的實(shí)踐看，農(nóng)村集資式合作醫(yī)療制度應(yīng)當(dāng)恢復(fù)，在農(nóng)民和村經(jīng)濟(jì)組織繳納一定費(fèi)用的基礎(chǔ)上，政府視財(cái)力可能給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。 2、社會(huì)救濟(jì)支出。 社會(huì)救濟(jì)支出主要包括兩項(xiàng)支出：一項(xiàng)是貧困救濟(jì)支出，另一項(xiàng)是自然災(zāi)害救濟(jì)支出。我國(guó)目前社會(huì)救濟(jì)支出面臨的主要問(wèn)題是救濟(jì)支出標(biāo)準(zhǔn)不能隨著物價(jià)上漲而提高，以致貧困戶、災(zāi)民的生活水平?jīng)]有提高甚至出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。如前所述，社會(huì)救濟(jì)支出的資金來(lái)源主要依賴于政府財(cái)政，目前社會(huì)救濟(jì)支出不能較快地增長(zhǎng)，原因在于這些年我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低，政府財(cái)力分散現(xiàn)象又較嚴(yán)重，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也不甚合理，隨著這些問(wèn)題的解決，社會(huì)救

12、濟(jì)支出可望得較快的增長(zhǎng)。 3、社會(huì)福利支出。 社會(huì)福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的補(bǔ)助；住房福利支出，如發(fā)放房租補(bǔ)貼；教育福利支出，如承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；殘疾人福利支出，如給殘疾人免費(fèi)提供假肢、輪椅等。社會(huì)保障預(yù)算建立后，在社會(huì)福利支出領(lǐng)域的改革內(nèi)容主要是合理界定支出的范圍。目前社會(huì)福利支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在明顯的“越位”與“缺位”并存現(xiàn)象：一方面對(duì)某些應(yīng)該推向市場(chǎng)的項(xiàng)目仍由財(cái)政包攬，如城鎮(zhèn)居民住房福利支出范圍過(guò)大，數(shù)額也過(guò)多；另一方面，應(yīng)該由政府補(bǔ)助的項(xiàng)目缺乏資金，如農(nóng)村的生活福利設(shè)施明顯落后。社會(huì)福利設(shè)施支出的目的在于改善社會(huì)成員的生活保障，從性質(zhì)上看，的確屬于較高層次的社會(huì)保障，總體支出

13、水平必須建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政充裕的基礎(chǔ)之上，但是在總體支出水平暫時(shí)不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的結(jié)構(gòu)，也能提高福利支出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。 三、我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的運(yùn)作條件 （一）必須明確社會(huì)保障預(yù)算在預(yù)算體系中的地位。 社會(huì)保障預(yù)算作為一種由政府編制的反映社會(huì)保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的計(jì)劃，理應(yīng)在政府預(yù)算體系中占有一席之地。從性質(zhì)上看，它既不是經(jīng)常預(yù)算，也不是投資預(yù)算，而是特種基金預(yù)算中的一個(gè)子預(yù)算。因此，改進(jìn)與完善現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算體系是建立社會(huì)保障預(yù)算的重要條件。社會(huì)保障預(yù)算作為特種基金預(yù)算的一個(gè)組成部分，與經(jīng)常預(yù)算，投資預(yù)算之間有著密切的關(guān)系。從社會(huì)保障預(yù)算與經(jīng)常預(yù)算的關(guān)系看，現(xiàn)行

14、經(jīng)常預(yù)算支出項(xiàng)目中相當(dāng)一部分應(yīng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)保障預(yù)算收入項(xiàng)目中的“經(jīng)常預(yù)算補(bǔ)助收入”。欲理順兩者之間的關(guān)系，一項(xiàng)很重要的工作是將現(xiàn)行經(jīng)常預(yù)算中的社會(huì)保障支出“顯化”出來(lái)，因?yàn)槠駷橹梗覈?guó)預(yù)算支出上明顯記載的社會(huì)保障支出并不多，主要是“撫恤與社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)”，實(shí)際上，相當(dāng)一部分社會(huì)保障支出隱含在其他支出項(xiàng)目中，如教科文衛(wèi)事業(yè)支出、價(jià)格補(bǔ)貼支出等。將隱含的社會(huì)保險(xiǎn)支出“顯化”出來(lái)，不僅便于社會(huì)公眾了解社會(huì)保障支出已經(jīng)達(dá)到的規(guī)模，還有利于加強(qiáng)對(duì)這類支出的管理。另外，社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)支出應(yīng)列入經(jīng)常性預(yù)算的行政管理支出之中。從社會(huì)保障預(yù)算與投資預(yù)算的關(guān)系看，為使社會(huì)保障基金保值增值、其結(jié)余用于購(gòu)買(mǎi)

15、公債，因而成為投資預(yù)算中債務(wù)收入的來(lái)源之一，而國(guó)債還本付息支出是投資預(yù)算的支出項(xiàng)目，其中一部分將成為社會(huì)保障預(yù)算的收入。 （二）必須統(tǒng)一社會(huì)保障預(yù)算的編制原則。 社會(huì)保障預(yù)算的編制應(yīng)遵循以下四條原則：一是完整性原則，即社會(huì)保障預(yù)算必須反映全部與社會(huì)保障事務(wù)有關(guān)的收支，只有這樣，才能便于社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌與管理，提高資金的使用效果。這就要求將現(xiàn)行各部門(mén)掌握的社會(huì)保障收支統(tǒng)一歸并到社會(huì)保障預(yù)算之中，當(dāng)然，這有賴于社會(huì)保障管理體制的全面改革。二是統(tǒng)一性原則，即任何社會(huì)保障收支都要以總額列入預(yù)算，而不應(yīng)以收支相抵后的凈額列入預(yù)算。這就要求改變以前那種“兩項(xiàng)基金”管理費(fèi)支出從統(tǒng)籌的基金中抵銷的做法，只有

16、這樣才能消除社會(huì)保障機(jī)構(gòu)為追求本位利益而開(kāi)展業(yè)務(wù)的動(dòng)機(jī)，也為建立統(tǒng)一效能的社會(huì)保障管理體制，克服政出多門(mén)，相互掣肘的局而創(chuàng)造條件。三是?？顚Ｓ迷瓌t，即社會(huì)保障收入只能用于社會(huì)保障方面的開(kāi)支，不得挪用一般經(jīng)費(fèi)性支出。這就要求財(cái)政部門(mén)建立一套社會(huì)保障預(yù)算的收支科目和表格，以規(guī)范各項(xiàng)收支行為。四是留有結(jié)余原則，社會(huì)保障支出是為面臨生活困難的社會(huì)成員提供資助的，而社會(huì)成員面臨生活困難的成因是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性，失業(yè)、病殘的風(fēng)險(xiǎn)，意外事故的不可預(yù)料等，這就意味著社會(huì)保障支出有相當(dāng)一部分是在編制預(yù)算時(shí)難以測(cè)算的，為不給經(jīng)常預(yù)算造成太大的壓力，應(yīng)使年度社會(huì)保障預(yù)算收支相抵留

17、有結(jié)余。 （三）必須建立社會(huì)保障預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 社會(huì)保障預(yù)算與政府其他預(yù)算一樣，名義上由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府執(zhí)行，具體由財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。鑒于社會(huì)保障事務(wù)涉及面廣、工作量大、政策性強(qiáng)，故必須成立專門(mén)的社會(huì)保障事務(wù)主管部門(mén)。從國(guó)外的情況看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都設(shè)立了社會(huì)保障主管部門(mén)，如英國(guó)和澳大利亞的“社會(huì)保障部”美國(guó)的“社會(huì)保障總署”，日本的“厚生省”等。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，可在中央政府下設(shè)立社會(huì)保障部，省市縣政府下分別設(shè)立社會(huì)保障廳、局，有關(guān)業(yè)務(wù)、人員、設(shè)備可在現(xiàn)行勞動(dòng)、人事、民政、衛(wèi)生、工會(huì)、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)中劃轉(zhuǎn)、充實(shí)。社會(huì)保障部及其下屬機(jī)構(gòu)除了研究制定社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，監(jiān)督檢查社會(huì)保障法律、政策、制度的執(zhí)行之外，一個(gè)重要的職責(zé)就是負(fù)責(zé)社會(huì)保障預(yù)算的執(zhí)行，其中，社會(huì)保障稅征收可委托稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行，因?yàn)樯鐣?huì)保障稅作為一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的稅種，必然以稅法的形式頒布，由專門(mén)的稅收征收機(jī)關(guān)執(zhí)行，征收成本較低。但是社會(huì)保障支出預(yù)算的執(zhí)行和基金結(jié)余的營(yíng)運(yùn)，必須由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)執(zhí)行。 （四）必須健全社會(huì)保障預(yù)算的監(jiān)督制度。 社會(huì)對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的運(yùn)作實(shí)行必要