環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐與制度構(gòu)建調(diào)查報(bào)告

1、環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐與制度 構(gòu)建調(diào)查報(bào)告一、引言隨著公民生活水平和環(huán)保意識(shí)的提高，熱 心于環(huán)境保護(hù)的公民和社會(huì)團(tuán)體越來(lái)越多。在 這種背景下，法律必須為公民和社會(huì)團(tuán)體參與環(huán) 境保護(hù)提供制度通道，以引導(dǎo)有序的公眾參 與，化解社會(huì)矛盾，疏導(dǎo)不穩(wěn)定因素，使建設(shè) 和諧社會(huì)的目標(biāo)在法制的框架下得以順利實(shí) 現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟無(wú)疑就是這樣一種制度通 道。實(shí)踐中，自進(jìn)入2 1世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的各 級(jí)法院已經(jīng)受理了一些環(huán)境公益訴訟案件。尤 其是自2 0 0 7年以來(lái)，以無(wú)錫、貴陽(yáng)和昆明 三地為代表的新一代環(huán)保法庭的建立，更是大 大推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的發(fā)展。更為 重要的是，無(wú)錫、貴陽(yáng)和昆明三地不僅通過(guò)受 理具體

2、的環(huán)境公益訴訟案件推動(dòng)環(huán)境公益訴訟 的發(fā)展，而且還及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定了有關(guān) 環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，從而為環(huán)境公益 訴訟的制度構(gòu)建提供了鮮活的素材。及時(shí)總結(jié) 我國(guó)環(huán)境公益訴訟案例，分析各地有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，將會(huì)為國(guó)家層面的環(huán)境 公益訴訟立法提供有力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和支撐。本 文即是這樣一種嘗試。二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐（一）環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐概況司法實(shí)踐往往是推動(dòng)立法的先行者，在我 國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境公益訴訟展開(kāi)理論研究的同 時(shí)，司法界已經(jīng)進(jìn)行了有益的實(shí)踐。據(jù)不完全 統(tǒng)計(jì)，目前有公開(kāi)報(bào)道的，我國(guó)各級(jí)法院已經(jīng) 受理的各種類(lèi)型的環(huán)境公益訴訟案件至少有1 7起（見(jiàn)表1）。1值得注意的是

3、，自2 0 0 7 年以來(lái)法院共受理了9起環(huán)境公益訴訟，其中 7起是由環(huán)保法庭所受理的，這充分顯示出環(huán) 保法庭在推進(jìn)環(huán)境公益訴訟方面的作用。（二）對(duì)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的簡(jiǎn)要分析在已經(jīng)發(fā)生的1 7起環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟6起償代環(huán)境廉器公益訴訟1學(xué)代漁資原損夬&口示業(yè)資源損失和調(diào)查評(píng)估費(fèi) 起。檢察院作為原告也訴的6起，行政機(jī)關(guān)作杭州市中一審認(rèn)為環(huán)境污染與原告訣作為原告自行為原吿起訴的歹起；環(huán)保組織作為原告卸斥的告不 3起唸民個(gè)XI!缶的5起。檢察唬庫(kù)1隙# 提起的市d益銖耀；廠提起的3起環(huán)境公益訴訟全部勝訴。而環(huán)保組 織作為原告提起的3起環(huán)境公益訴訟中，1起勝 訴，1起撤訴，1起調(diào)解

4、結(jié)案；從最終效果 看，也可視為全部勝訴。公民個(gè)人作為原告提 起的5起環(huán)境公益訴訟均以敗訴而告終，其中 3起裁定不予受理，2起判決駁回訴訟請(qǐng)求。 從被告方分析，起訴行政機(jī)關(guān)的6起環(huán)境行政 公益訴訟，除了一起因行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行職責(zé) 而撤訴外，其余均以失敗告終。起訴污染者的 環(huán)境民事公益訴訟，全部勝訴。（三）從司法實(shí)踐看環(huán)境公益訴訟的障礙分析我國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論研究及司法 實(shí)踐中遇到的挑戰(zhàn)，如何突破現(xiàn)行的法律規(guī)定是目前面臨的最大困難。從實(shí)體法來(lái)看，我國(guó)的憲法、環(huán)境保護(hù) 法、水污染防治法等相關(guān)法律均未規(guī)定公民 享有環(huán)境權(quán)，相反，環(huán)境保護(hù)法、水污染防 治法等相關(guān)法律規(guī)定直接受到損害的人才有權(quán) 獲得賠償

5、，這就排除了因社會(huì)公益受損而獲得賠 償?shù)膶?shí)體權(quán)利。從程序法看，我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī) 定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和 行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán) 依照本法向人民法院提起訴訟。民事訴訟法 第10 8條規(guī)定：“原告必須與案件具有直接利 害關(guān)系”。兩大訴訟法均規(guī)定提起訴訟的原告必 須與案件有直接利害關(guān)系，訴訟的目的是維護(hù)自 身的合法權(quán)益，訴訟利益歸屬于原告。而環(huán)境公 益訴訟恰恰相反，它有時(shí)沒(méi)有直接利害關(guān)系人， 要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境 公益，要么是純社會(huì)環(huán)境公益，訴訟的目的是維 護(hù)社會(huì)公共利益，訴訟利益歸屬于社會(huì)。兩大訴 訟法的這種規(guī)定必然導(dǎo)致國(guó)家環(huán)境公益

6、、社會(huì)環(huán) 境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻 得不到救濟(jì)。在環(huán)境行政公益訴訟中，上述法律 限制體現(xiàn)地更為明顯。從已有的環(huán)境公益訴訟實(shí) 踐看，大部分公益訴訟都是環(huán)境民事公益訴訟， 且基本上都勝訴，而環(huán)境行政公益訴訟基本上都 以敗訴告終。5起個(gè)人提起的環(huán)境行政公益訴訟 的敗訴理由主要有兩種：第一，原告與被訴行政 行為沒(méi)有利害關(guān)系，不具有原告主體資格；第二, 原告沒(méi)有實(shí)體法上的權(quán)利依據(jù)，訴訟請(qǐng)求沒(méi)有法 律依據(jù)。即使法院發(fā)揮司法能動(dòng)性，通過(guò)法律解 釋?zhuān)芾砹谁h(huán)境公益訴訟，也面臨著如何分配舉 證責(zé)任、如何適用證據(jù)、如何判決等程序難題。 除了這些法律層面的困境外，環(huán)境公益訴訟的開(kāi) 展往往還會(huì)受到一些

7、非法律因素的影響。一方 面，由于環(huán)境公益訴訟往往涉及不特定多數(shù)人的 利益，處理不當(dāng)極易引發(fā)群體性事件，因此各地 政府和法院在受理和審理環(huán)境公益訴訟案件的 過(guò)程中，所考慮的因素往往并不限于法律規(guī)定， 還要考慮到“維穩(wěn)”的特殊需要。另一方面，盡 管在我國(guó)環(huán)保意識(shí)已得到很大的提升，但是當(dāng)環(huán) 境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)沖突的時(shí)候，往往還是要 讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀還沒(méi)有得到充分的 貫徹落實(shí)；環(huán)保部門(mén)與司法機(jī)構(gòu)能力的先天不足 導(dǎo)致環(huán)保法庭缺乏充沛的法律、政治資源，無(wú)力 去“招惹”有來(lái)頭的大企業(yè)，不能解決群眾反應(yīng) 強(qiáng)烈的重大環(huán)境問(wèn)題，其維護(hù)環(huán)境正義的社會(huì)功 能沒(méi)有得到彰顯?？傊瑥乃痉▽?shí)踐來(lái)看，人民法院審理

8、公益 訴訟案件既缺乏程序法的規(guī)定，也缺乏實(shí)體法的 依據(jù)，還受到了很多法律之外的因素的制約， 很 難受理并有效審理環(huán)境公益訴訟案件。我國(guó)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐與制度構(gòu)建一、環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建盡管面臨著重重障礙，但是近幾年成立的環(huán) 保法庭還是在環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建方面積 累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)將會(huì)對(duì)在全國(guó)范 圍內(nèi)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐發(fā)展、完善相關(guān)立法 提供重要借鑒。（一）環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建概況在環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建方面， 貴陽(yáng)、無(wú)錫 和昆明的探索值得特別關(guān)注（見(jiàn)表2） o貴陽(yáng)在 總結(jié)已經(jīng)審結(jié)的幾起環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)驗(yàn)的 基礎(chǔ)上，通過(guò)地方性法規(guī)的方式解決了環(huán)境公益 訴訟的法律依據(jù)問(wèn)題，并

9、通過(guò)法院的司法文件規(guī) 范了環(huán)境公益訴訟的程序問(wèn)題。 總體上看，貴陽(yáng) 的相關(guān)文件規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告為檢察院、 相關(guān)行政職能部門(mén)，以及兩湖一庫(kù)管理局這樣的 特別機(jī)構(gòu)，關(guān)于民間環(huán)保組織和公民個(gè)人， 文件 并未明確禁止。而隨著中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市 國(guó)土資源局一案的受理和審結(jié)，讓貴陽(yáng)環(huán)保兩庭 在社會(huì)團(tuán)體作訴訟主體這個(gè)問(wèn)題上的態(tài)度趨于 明朗。而無(wú)錫中級(jí)法院則與檢察院共同出臺(tái) 關(guān) 于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定，成 為國(guó)內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定， 對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)則進(jìn)行了較為詳 細(xì)的規(guī)定。另外為了解決檢察院起訴中可能面臨的證 據(jù)難題，無(wú)錫中級(jí)法院又聯(lián)合檢察院和政府法制 辦聯(lián)

10、合出臺(tái)了關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中具有 環(huán)保行政職能的部門(mén)向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的意 見(jiàn)?？傮w上看，無(wú)錫的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐體現(xiàn) 了檢察院的主導(dǎo)作用，對(duì)環(huán)保行政主管部門(mén)作用 體現(xiàn)不足。但是隨著中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰 港集裝箱有限公司案的受理和審結(jié)，無(wú)錫環(huán)保法 庭在實(shí)踐中對(duì)訴訟主體問(wèn)題作出的率先突破不 容否認(rèn)。云南在三個(gè)試點(diǎn)省份中是最晚成立環(huán)保 法庭的，但在法庭設(shè)置規(guī)模和公益訴訟規(guī)定的制 定上。大有后來(lái)居上的勢(shì)頭。除了成立的環(huán)保法 庭數(shù)量最多之外，云南是全國(guó)第一個(gè)在市級(jí)、省 級(jí)兩級(jí)法院出臺(tái)環(huán)境公益訴訟規(guī)范性文件的省 份。2 0 0 8年11月，昆明市中級(jí)法院與昆明 市檢察院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保

11、護(hù)局共 同出臺(tái)關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施 意見(jiàn)，對(duì)昆明環(huán)保法庭受理環(huán)境公益訴訟案件 進(jìn)行了規(guī)定。2009年5月13日，云南省高 級(jí)法院組織討論通過(guò)了全省法院環(huán)境保護(hù)審判 建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會(huì)紀(jì)要，成 為云南省審理環(huán)境保護(hù)案件，包括環(huán)境公益訴訟 案件的審判指南。更為重要的是，云南省環(huán) 保法庭第一次在文件中明確了環(huán)保民間組織的 環(huán)境公益訴訟原告資格。會(huì)議紀(jì)要規(guī)定：“只 有檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)依法設(shè)立登記的、 以保 護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體，可作為原告向 法院提起訴訟；法院暫不受理公民個(gè)人提起的環(huán) 保公益案件?！倍ッ魇兄屑?jí)人民法院和昆明市 人民檢察院聯(lián)合制定的關(guān)于審理環(huán)境民

12、事公益 訴訟若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）和昆明市公益 訴訟基金管理辦法對(duì)環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則 作了更為細(xì)致的規(guī)定。（二）貴陽(yáng)、無(wú)錫和昆明三地環(huán)境公益訴訟制度 構(gòu)建的比較分析以下本文以貴陽(yáng)、無(wú)錫和昆明三地制定的有 關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件為分析對(duì)象， 對(duì)三地所構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行比較分 析。1 .環(huán)境公益訴訟的種類(lèi)環(huán)境公共利益的損害，既可能是一般民事主 體所為，也可能是行政機(jī)關(guān)所為，故環(huán)境公益訴 訟可根據(jù)被訴對(duì)象的不同分為民事公益訴訟和 行政公益訴訟兩類(lèi)：如果被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、 其他組織或者個(gè)人等污染或破壞環(huán)境的主體，即 為環(huán)境民事公益訴訟；如果被訴對(duì)象是對(duì)環(huán)境公 益造成損害的行政機(jī)關(guān)或

13、者其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)， 即為環(huán)境行政公益訴訟。從各地有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定看，無(wú)錫和 昆明均以環(huán)境民事公益訴訟為重點(diǎn)，對(duì)環(huán)境行政 公益訴訟沒(méi)有涉及；而貴陽(yáng)的相關(guān)規(guī)定則對(duì)兩種 類(lèi)型的環(huán)境公益訴訟都進(jìn)行了規(guī)范，如貴陽(yáng)市 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例第2 3條就明確規(guī)定， 相關(guān)主體為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)污 染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé) 任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢 復(fù)原狀等責(zé)任；也可以依照法律對(duì)涉及環(huán)境資源 的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有 關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于保護(hù)環(huán)境防止污染的行 政管理職責(zé)。2 .環(huán)境公益訴訟原告資格(1) 原告范圍從已經(jīng)審結(jié)的環(huán)境公益訴訟案

14、例看，有資格 作為原告提起環(huán)境公益訴訟的主體包括檢察院、 行政機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體。公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟 原告資格盡管得到了理論界的支持，但是并沒(méi)有 得到司法實(shí)踐的認(rèn)同。即使是在青島規(guī)劃局一案 中，法院認(rèn)可了原告的訴訟主體資格， 但是又不 認(rèn)同其實(shí)體法上的權(quán)利主體資格，最終還是擺脫 不了敗訴的命運(yùn)。各地有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定 對(duì)原告資格的認(rèn)識(shí)還存在差異。貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例將環(huán)境公 益訴訟的原告限定為檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī) 構(gòu)、環(huán)保公益組織。但是2 0 10年3月貴陽(yáng)市 中級(jí)人民法院發(fā)布的關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴 訟，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)，則明確賦 予了公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟的原告資格。

15、 其第2 條明確規(guī)定：環(huán)境公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī) 關(guān)、組織或者個(gè)人依照法律規(guī)定，為保護(hù)公共環(huán) 境利益，促進(jìn)生態(tài)文明城市建設(shè)，針對(duì)損害公共 環(huán)境利益的行為，向人民法院提起的訴訟。無(wú)錫 關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定 則僅規(guī)定檢察院如何提起環(huán)境公益訴訟，但是督 促起訴的規(guī)定表明行政機(jī)關(guān)也具有原告資格。 但 是無(wú)錫法院的司法實(shí)踐已經(jīng)突破了該規(guī)定對(duì)原 告范圍的限定，已經(jīng)受理了環(huán)保組織作為原告的 公益訴訟。云南省高級(jí)法院下發(fā)的全省法院環(huán) 境保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談 會(huì)紀(jì)要將原告限定為檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)依 法設(shè)立登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì) 團(tuán)體。然而，昆明市中級(jí)人民法

16、院與昆明市檢察 院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保護(hù)局共同出臺(tái) 關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn) 以及昆明中級(jí)法院發(fā)布的關(guān)于辦理環(huán)境民事公 益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）則對(duì)云南 高級(jí)法院下發(fā)的會(huì)議紀(jì)要的規(guī)定進(jìn)行了修正， 其將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴(kuò)展為檢察院、環(huán) 境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體。而且昆明 中級(jí)法院也已受理了一起昆明環(huán)保局作為原告 的公益訴訟，該案的受理得到了云南省高級(jí)法院 的認(rèn)可，這也說(shuō)明云南高原已經(jīng)認(rèn)同了昆明對(duì) 會(huì)議紀(jì)要規(guī)定的原告范圍的擴(kuò)展?？傮w上看，檢察院、行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織的 原告資格得到了各地的普遍認(rèn)同。而公民個(gè)人的原告資格則普遍不被認(rèn)同。其共同的理由 是：自然

17、人在舉證能力上處于劣勢(shì)，同時(shí)也為防 止以個(gè)人私利或帶有違背社會(huì)公序良俗的目的， 利用公益訴訟濫訴情況的出現(xiàn)。(2) 訴權(quán)行使規(guī)則盡管各地做法有所不同，但是環(huán)境公益訴訟 原告的范圍大體上涵蓋了國(guó)家機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體和 個(gè)人三種類(lèi)型。如果這三類(lèi)主體都有原告資格， 那么他們?cè)谛惺乖V權(quán)時(shí)是否存在優(yōu)先順位？對(duì) 于這個(gè)問(wèn)題，無(wú)錫、昆明有關(guān)公益訴訟的相關(guān)規(guī) 定均未有系統(tǒng)的規(guī)定。但是從相關(guān)規(guī)定和司法實(shí) 踐也可以總結(jié)出一定的規(guī)則。根據(jù)無(wú)錫關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件 的試行規(guī)定，檢察院提出環(huán)境民事公益訴訟的 必要條件就是被督促起訴單位無(wú)正當(dāng)理由在規(guī) 定期限屆滿(mǎn)后未向人民法院提起訴訟的。換言 之，如果被督促起訴的行

18、政機(jī)關(guān)起訴的話(huà)，檢察 院就不能再提起公益訴訟?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)的訴 權(quán)優(yōu)先于檢察院的訴權(quán)。但是司法實(shí)踐并沒(méi)有遵 守這個(gè)規(guī)定，在無(wú)錫市錫山檢察院訴李某、劉某 的公益訴訟中，檢察院在沒(méi)有履行督促起訴程序 的情況下就直接起訴了。云南省和昆明市法院的 相關(guān)規(guī)定并沒(méi)有規(guī)定具有原告資格的各主體的 訴權(quán)行使規(guī)則。但是從已有的規(guī)范性文件看，法 院還是希望公權(quán)力機(jī)關(guān)優(yōu)先起訴。目前確定的第 一位的原告是行政機(jī)關(guān)，主要是環(huán)保部門(mén)。其原 因在于避免與政府意見(jiàn)相左，因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)能夠 提起訴訟，說(shuō)明政府已經(jīng)同意環(huán)保部門(mén)這么做 了，法院再受理或判決的話(huà)就不會(huì)與政府發(fā)生沖 突。貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院發(fā)布的 關(guān)于大力推進(jìn) 環(huán)境公益訴

19、訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn) 對(duì)具有原告資格的主體的訴權(quán)行使規(guī)則進(jìn)行了 明確規(guī)定，這可能是目前國(guó)內(nèi)最為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)該意見(jiàn)的規(guī)定，公民、法人和其他 組織對(duì)污染環(huán)境的行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控 告，并有權(quán)要求環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)及時(shí)進(jìn)行查 處；環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)未在合理期限內(nèi)對(duì)公民、 法人或其他組織舉報(bào)的涉及公共環(huán)境利益的污 染問(wèn)題作出答復(fù)或處理的，該公民、法人和其他 組織可以依照法律提起環(huán)境公益行政訴訟，要求 環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)切實(shí)履行保護(hù)環(huán)境、防止污染 的行政管理職能或者停止作出可能損害環(huán)境的 行政行為；公民、法人或其他組織也可以依照法 律的規(guī)定，提起環(huán)境公益民事訴訟，要求有關(guān)責(zé) 任主體承擔(dān)立即

20、停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、 恢復(fù)原狀等責(zé)任?？偨Y(jié)起來(lái)看，其訴權(quán)行使規(guī)則 與美國(guó)的公民訴訟基本一致，即行政機(jī)關(guān)的訴權(quán) 是第一順位的，公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體是第一順位的，只有在第一順位的訴權(quán)主體不行使訴權(quán)時(shí)， 第一順位的訴權(quán)主體才可以起訴。3 .證據(jù)規(guī)則(1)舉證責(zé)任分配環(huán)境行政公益訴訟在本質(zhì)上也是行政訴訟 的一種類(lèi)型，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法及相關(guān)司 法解釋的規(guī)定，行政訴訟中被告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體 行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。 因此，在環(huán)境 行政公益訴訟中，舉證責(zé)任分配并不是一個(gè)大問(wèn) 題。環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配是目前 司法中遇到的主要問(wèn)題。在民事訴訟中，舉證責(zé)任分配的一般原則是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證

21、”。但是根據(jù)我國(guó)侵權(quán)責(zé)任 法的規(guī)定，在環(huán)境污染侵權(quán)訴訟中由被告就法 律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害后果之間不 存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任,即通常所謂的舉證 責(zé)任倒置。問(wèn)題的關(guān)鍵是，在環(huán)境民事公益訴訟 中是否也適用因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置？對(duì)此問(wèn) 題，只有貴陽(yáng)和昆明有關(guān)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī) 定中作了明確規(guī)定。昆明中級(jí)法院發(fā)布的關(guān)于 辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)規(guī)定，環(huán)境民事公益訴 訟中被告的危害行為、損害事實(shí)、損害后果由公 益訴訟人承擔(dān)舉證責(zé)任。而被告侵權(quán)行為與損害 后果之間不存在因果關(guān)系則由被告承擔(dān)舉證責(zé) 任。而貴陽(yáng)市中級(jí)法院發(fā)布的關(guān)于大力推進(jìn)環(huán) 境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施

22、意見(jiàn)則 規(guī)定：在環(huán)境公益民事訴訟中，適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任 原則，原告需要對(duì)被告的加害行為、損害結(jié)果承 擔(dān)舉證責(zé)任，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及 其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉 證責(zé)任。必要時(shí)，人民法院應(yīng)依職權(quán)調(diào)查收集相 關(guān)證據(jù)。(2)鑒定問(wèn)題環(huán)境公益訴訟中，被告的加害行為、損害后 果以及兩者的因果關(guān)系往往涉及復(fù)雜的科學(xué)技 術(shù)問(wèn)題，原被告雙方可能都不具備相應(yīng)的舉證能 力，因此具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的鑒定機(jī)構(gòu)的存在就 顯得尤為必要。然而，在我國(guó)目前的司法鑒定體 系中，并無(wú)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致環(huán) 境公益訴訟中當(dāng)事人舉證、法院采證中存在一定 的困惑和困難。對(duì)此問(wèn)題，各地采取了不同的解 決方法

23、。昆明的做法是雙管齊下：一方面，昆明 市中級(jí)人民法院與昆明環(huán)保局聯(lián)合建立具有司 法鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)所 作出的鑒定結(jié)論法院予以采信。另一方面，沒(méi)有 相應(yīng)資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)或科研單位所作出的鑒定 結(jié)論視為一般證據(jù)，由雙方當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證；法 院根據(jù)當(dāng)事人質(zhì)證的情況，決定采信與否，必要 時(shí)法院也可以成立專(zhuān)家委員會(huì)為法院提供專(zhuān)家 意見(jiàn)。貴陽(yáng)也采取了類(lèi)似的做法，貴陽(yáng)市中級(jí)人 民法院發(fā)布的關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促 進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定：在審理環(huán)境 公益訴訟案件時(shí)，根據(jù)案件的需要，法院應(yīng)適時(shí) 召開(kāi)環(huán)保審判專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)或聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家 就污染問(wèn)題、因果關(guān)系、損害結(jié)果等進(jìn)行論證， 充

24、分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，依照法律規(guī)定采信專(zhuān)家證 言，依法作出判決。(3) 行政文書(shū)的證據(jù)效力環(huán)境公益訴訟中有關(guān)污染行為、損害后果以 及兩者因果關(guān)系的證據(jù)有很多由行使環(huán)境監(jiān)督 管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)掌握。如果是行政機(jī)關(guān)之外的其他主體提起了環(huán) 境公益訴訟，則行政機(jī)關(guān)所掌握的證據(jù)可否作為 原告的證據(jù)使用就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。 對(duì)此無(wú) 錫有著明確的規(guī)定，根據(jù)關(guān)于在環(huán)境民事公益 訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門(mén)向檢察機(jī)關(guān)提 供證據(jù)的意見(jiàn)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境民 事公益訴訟案件中，認(rèn)為需要由環(huán)保行政職能部 門(mén)提供勘驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、鑒定、化驗(yàn)、評(píng)估等 技術(shù)數(shù)據(jù)結(jié)論的，可以向該環(huán)保行政職能部門(mén)的 行政管理機(jī)關(guān)發(fā)出協(xié)助提供證

25、據(jù)材料通知書(shū)， 列明需要協(xié)助提供的證據(jù)種類(lèi)、制作要求和提供 期限等。行政機(jī)關(guān)在收到協(xié)助提供證據(jù)材料通 知書(shū)后，應(yīng)當(dāng)按照合法、客觀、科學(xué)的原則， 全面收集并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)提供有關(guān)證據(jù)材料。 行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)材料須由收集 人或制作人簽名，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章。如行政 機(jī)關(guān)下設(shè)有勘驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、鑒定、化驗(yàn)、評(píng) 估專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的，該專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在提交 的技術(shù)報(bào)告上加蓋印章。另外，公立的監(jiān)測(cè)、鑒 定機(jī)構(gòu)也應(yīng)無(wú)條件向檢察院提供證據(jù)。上述證據(jù)只要來(lái)源合法，就視為檢察院提交 的合法證據(jù)。但是上述規(guī)定只適用于檢察院提起 的環(huán)境公益訴訟，如果是環(huán)保組織或公民個(gè)人提 起的公益訴訟，是否可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)提供上述證據(jù)，則沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。昆明市中級(jí)人民法院頒布 的關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟若干問(wèn)題的意 見(jiàn)（試行）也規(guī)定，環(huán)保機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法中取 得的調(diào)查筆錄、詢(xún)問(wèn)筆錄、