開拓創(chuàng)新勇于實踐積極探索PPP模式新路徑-7稿-副本

1、開拓創(chuàng)新 積極推動我縣PPP模式新路徑如何更好的運用PPP模式推進我縣重大項目落地建設(shè)推廣運用PPP模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的手段，又是改進政府公共服務(wù)的重要舉措，更是化解地方投融資難題，緩解財政支出壓力，建設(shè)現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。一、PPP模式主要內(nèi)容 （一）PPP是Public(政府)、Private(私人)、Partnership(合伙經(jīng)營)三個單詞的縮寫，是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，構(gòu)建一種伙伴式的合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)的一種合作方式。（二）PPP模式特點。1、伙伴關(guān)系:也是其合作本質(zhì)的具體體現(xiàn)，特別強調(diào)長期合作(10年到30年

2、)，是指項目全生命周期。2、利益共享:強調(diào)對項目產(chǎn)生的綜合經(jīng)濟效益和社會效益的分享。核心是保證社會資本獲得長期穩(wěn)定收益，做到盈利不暴利。3、風(fēng)險分擔(dān):合作雙方風(fēng)險分擔(dān)原則上社會資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。 PPP模式不僅引進了社會資本，還可以通過項目公司進行再融資，同時可以利用社會資本的技術(shù)、資金以及經(jīng)濟管理優(yōu)勢實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，使政府和社會資本在項目合作周期內(nèi)實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。（三）PPP模式總體運作方式。PPP 模式典型做法是政府和社會資本共同出資或社會資本全部出資成立特殊目的載體公司，簡稱SPV公司，針對特定項

3、目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV公司負責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV公司終結(jié)并將項目移交政府。社會資本包括民營資本、外資及非項目所在地的國有企業(yè)資本。強調(diào)“非項目所在地”主要是為了防止SPV公司形成的債務(wù)，通過擔(dān)保等形式，又重新成為新的地方債務(wù)。（四）適合PPP模式范圍。PPP模式適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。如燃氣、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化項

4、目，優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。（五）PPP付費模式?？煞譃槭褂谜吒顿M、政府付費、可行性缺口。使用者付費模式：通常用于經(jīng)營系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，如供水、燃氣、高速公路等，即經(jīng)營性項目。政府付費模式：通常用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，如污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或者市政道路等不具備收益的項目，即非經(jīng)營性項目?？尚行匀笨谀Ｊ剑和ǔＳ糜诳山?jīng)營性系數(shù)較低、財務(wù)效益欠佳，直接向最終用戶提供服務(wù)但收益無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化體育場館、保障房等，政府對運營商要實施補貼，即準經(jīng)營性項目。（六）PPP

5、模式基本類型 項目階段PPP模式描 述新建項目建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓(BOT)政府與社會資本成立的SPV公司承擔(dān)新建項目的設(shè)計、投融資、建造、運營維護和用戶服務(wù)職責(zé)，經(jīng)營到期后移交政府。建設(shè)-擁有-運營(BOO)由社會資本投資建設(shè)，建設(shè)完成后，企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營權(quán)。已建成項目委托運營(O&M)、管理合同(MC)政府將存量公共資產(chǎn)的經(jīng)營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給PPP運作的SPV公司。政府保留公共資產(chǎn)所有權(quán)并向社會資本支付委托運營費或管理費。移交-運營-移交(TOT)政府將存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給SPV公司，由其承擔(dān)運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原來債

6、務(wù)。擴建和改造現(xiàn)有項目移交-運營-移交(LOT)、購買-建設(shè)-運營(BBO)、改建-運營-移交(ROT)社會資本購買或租賃已有項目，在特許經(jīng)營權(quán)下改造、升級、擴建經(jīng)營設(shè)施，SPV公司可向用戶收費，并向政府交納一定的特許費，經(jīng)營到期后移交政府。二、BT、BOT模式與PPP模式比較政府與社會資本合作方式很多，以往用BT或BOT模式較多，這里簡單介紹這2種模式與PPP模式的區(qū)別。BT(建設(shè)-移交)：1、社會資本從項目發(fā)生到終止沒有全程參加，未參與項目設(shè)計、規(guī)劃、項目后期經(jīng)營管理，只承擔(dān)融資、建設(shè)；2、項目生命周期未風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，且收益過高；3、建設(shè)費用大；4、融資監(jiān)管難度大，分包嚴重，項目質(zhì)量

7、得不到保證。BOT(建造-運營-移交)：1、BOT不是規(guī)范的PPP項目；2、政府授權(quán)私企獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作；3、容易出現(xiàn)暴利；4、風(fēng)險分擔(dān)不合理，包贏不包輸；5、在準入期缺乏競爭監(jiān)督，在建設(shè)期缺乏資金使用監(jiān)督，在經(jīng)營期缺乏對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。相比BT、BOT，PPP具備以下優(yōu)點：1、通過共同出資設(shè)立SPV公司，強調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。無論政府還是企業(yè)，都從頭到尾參與整個項目，更加透明，也更責(zé)任心。2、PPP具備了BOT的優(yōu)點，就是引進民間資本，減輕地方政府債務(wù)壓力，且風(fēng)險明顯小。3、PPP模式下，項目融資由項目企業(yè)進行，政府做信用擔(dān)保，項目主體壓力由民營企業(yè)承擔(dān)。4、

8、PPP模式下，政府與社會資本是基于合同的合作關(guān)系。雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。PPP模式既解決了政府城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資的融資需求，又提升了項目運營管理效率，還不增加政府債務(wù)，緩解地方債務(wù)壓力。SPV公司同時還可以通過引進股權(quán)、發(fā)行不同債券品種來進行多種形式的融資。三、我省PPP模式案例(一)徐州自來水總公司PPP成功項目項目簡介：徐州自來水公司為全民所有制企業(yè)，負責(zé)徐州市區(qū)自來水建設(shè)運營。當時現(xiàn)狀：1.公司供水能力不能滿足城市發(fā)展需要，2.新建水廠和老水廠管網(wǎng)改造資金缺乏，新建60萬噸駱馬湖水廠所需1.58億元資金都無法解決；3.老水廠經(jīng)營管理技術(shù)落

9、后，現(xiàn)有管網(wǎng)漏損嚴重等。目標：全面解決老水廠供水不足，解決新水廠資金來源。成立小組：徐州市首先成立PPP項目推進協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組按照PPP模式的操作流程分5個階段、19個步驟(如下圖)，構(gòu)建PPP具體內(nèi)容。最后確定運用PPP運作方式LOT方式(移交-經(jīng)營-移交)，選擇使用者付費模式，具體操作如下：1、市政府委托主管部門作為項目發(fā)起人。2、聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)設(shè)計PPP實施方案(包括財務(wù)顧問、法律顧問、招標代理、技術(shù)工程顧問)。3、合理選用價值評估方法，根據(jù)公司服務(wù)用戶用水量、資產(chǎn)重置等綜合考慮，評估水廠資產(chǎn)。4、設(shè)置的社會資本進入條件，以便更好的選擇專業(yè)的水務(wù)公司。5、經(jīng)過招標，引進社會資本成立

10、徐州首創(chuàng)水務(wù)公司(SPV公司)，社會資本出資現(xiàn)金1.44億元持股80%，原自來水公司以實物3600萬元出資持股20%。6、政府授權(quán)SPV公司特許經(jīng)營權(quán)。7、行業(yè)主管部門就水質(zhì)、水量等進行行業(yè)監(jiān)管。8、廠區(qū)土地為劃撥性質(zhì)。9、水價調(diào)整機制按程序進行成本運行分析，確定詳細的水價調(diào)整因素，投資方和政府充分論證和聽證后調(diào)整。運作成效：1、解決了駱馬湖水廠1.58億元建設(shè)資金問題。由SPV公司向自來水公司支付1.82億元收購原公司資產(chǎn)。收購資產(chǎn)缺口資金(1.82-1.44=0.44億元)由SPV公司自行向金融機構(gòu)貸款，主管部門協(xié)調(diào)。2、政府授權(quán)SPV公司特許經(jīng)營權(quán)，時間30年。3、公司經(jīng)營效益良好，員工

11、隊伍穩(wěn)定、管理團隊優(yōu)秀，成為蘇北混合制的龍頭企業(yè)。在同行業(yè)中名列國內(nèi)前20名。4、圓滿解決國有企業(yè)轉(zhuǎn)制和職工身份置換。5、實現(xiàn)了政府與社會資本的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。(二)洪澤PPP模式招商項目：洪澤美麗蔣壩項目項目簡介：1、項目地點：洪澤縣蔣壩鎮(zhèn)。2、項目規(guī)模：總占地面積約：12.1平方公里，總投資額約15.8億元。本項目分三期建設(shè)，一期：（1）濱湖風(fēng)光帶-觀滄海、落霞灘，（2）溫泉養(yǎng)生，（3）隱逸快活嶺，（4）古鎮(zhèn)老街；二期：（1）清泉營地，（2）百果飄香，（3）彭城安養(yǎng)社區(qū)；三期：（1）濱湖風(fēng)光帶-漁家傲，（2）荷塘月色。3、PPP合作模式：采取BOT（建設(shè)-運營-移交）模式。（1）由洪澤

12、政府指定江蘇天鵝灣旅游公司和社會資本合作方共同成立項目公司，注冊資金1億元，其中江蘇天鵝灣旅游公司參股20%，社會資本參股80%。（2）政府出資人與社會資本按股權(quán)比例分享收益。（3）項目公司負責(zé)本項目的投資、建設(shè)、運營、維護和移交，由洪澤政府向項目公司支付可行性缺口補貼；政府負責(zé)對該項目實施監(jiān)管并進行項目評估。4、采購需求：整個項目的投資建設(shè)、運營管理及移交。5、合作范圍：項目投資、融資、建設(shè)、運營管理。項目籌劃、資金籌措、建設(shè)設(shè)施、運營管理、養(yǎng)護維護、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理全過程由項目公司負責(zé)，并在特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，將該項目及其全部設(shè)施無償移交政府（或政府指定機構(gòu)），并確保該項目

13、繼續(xù)正常運營。6、計劃運營期限：10年（含建設(shè)期24個月）。7、項目回報機制：（1）溫泉養(yǎng)生服務(wù)費及溫泉酒店住宿費；（2）融合式旅居村租金收入；（3）旅游服務(wù)的其他收入；（4）政府可行性缺口補貼。項目目前實際操作情況：1、被確定為省第二批示范項目，2、成功引進農(nóng)行貸款4億元。3、項目正在實施。四、我縣項目調(diào)查及對比分析調(diào)查我縣以往重大項目建設(shè)情況，大部分項目采用了BT、BOT模式，如保障性住房、污水處理廠、市政道路建設(shè)等，與PPP模式相比，主要是未設(shè)立載體公司，在后續(xù)運營中，也未有明確的職責(zé)劃分、風(fēng)險共擔(dān)，利益共享機制。（一）對污水處理廠合作模式分析縣污水處理廠2006年采用BOT模式，通過招

14、標，由淮安同方公司建設(shè)運行。項目1期和2期共投入建設(shè)資金5468萬元(1期3150萬元，2期2318萬元)，處理量1期為2萬噸，2期達4萬噸/日。2008年到2014年運營成本和支付費用如表：年度運營成本支付費用差額2008510429-812009551555420105716316020117959771822012883109521220139141148234201493011812517年收益862從上表看出，項目已運行7年，同方公司獲得利潤862萬元，合同還約定：1、如未滿足每天進水量4萬噸，要按4萬噸計算，政府每月支付94.8萬元，全年1137.6萬元；2、電費按實際用電量補貼，

15、每月補貼約2.3萬元，全年約27.6萬元。按此計算，從2015年起每年支付1165萬元，形成固定支出，23年要支付2.68億元。在扣除融資成本的情況下，運行成本如適當控制，大約在520萬元/年，23年同方公司收益大約1.48億元，未考慮調(diào)價。如果用PPP模式的BOT形式運作，操作流程是：1、成立項目推進小組，確定項目發(fā)起人；2、聘請專業(yè)咨詢公司，對我縣整個污水管網(wǎng)現(xiàn)狀開展調(diào)查論證，確定污水廠整體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模、處理總量等；3、主管部門與咨詢公司設(shè)計項目周期、投入、融資、采購、回報、風(fēng)險、調(diào)價等因素組成的合作框架；4、招標確定合作的社會資本；5、組建項目公司，政府與社會資本可按28比例成立SPV

16、公司，政府投1000萬元，社會資本4000萬元；6、SPV公司通過招標建設(shè)、運營，資金不足由項目公司通過融資解決；7、質(zhì)量監(jiān)管，行業(yè)主管部門對污水處理質(zhì)量和數(shù)量進行考核、監(jiān)督；8、項目移交。合作到期后，政府組織有關(guān)部門對公司設(shè)備進行性能測試，按合同要求移交給政府。PPP模式使項目運作更加高效，政府和社會資本全生命周期的參與項目，使得項目建設(shè)、運營規(guī)范，收益合理，政府不僅可取得良好的社會效益，還可取得一定的經(jīng)濟效益。1、建設(shè)成本可有效控制，政府與社會資本共同參與，涉及審批性的手續(xù)，可由政府協(xié)調(diào)，為項目建設(shè)節(jié)約經(jīng)費，同時時間成本也大大降低。SPV公司自行招標建設(shè)，成本得到節(jié)約，政府也享受社會資本的

17、管理優(yōu)勢和經(jīng)濟效益。2、運營成本合理。SPV公司用合理成本提供最優(yōu)服務(wù)，由于政府的參與，在運營成本上，對污水處理成本構(gòu)成的各種因素充分了解，并可進行有效控制。3、融資成本大幅下降，SPV公司5000萬元注冊資本，基本完成項目建設(shè)要求，不需要再融資，企業(yè)就能正常運行，每年就節(jié)省融資利息384萬元(5486萬元按年利息7%計算，年利息384萬元)。4、調(diào)價機制規(guī)范。政府參與運營監(jiān)督，在調(diào)價論證時更有話語權(quán)；5、收益明顯，政府參與投資，按股權(quán)能獲得收益3130萬元(按1.48億元20%計算，收益2960萬元；前7年收益862萬元可得172萬元)。6、風(fēng)險分擔(dān)更加合理。SPV公司利潤變化從低到高，再趨

18、穩(wěn)定，項目公司承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，符合企業(yè)運行規(guī)律。政府可承諾項目投產(chǎn)幾年內(nèi)未達到設(shè)計流量，進行缺口性補貼，達產(chǎn)后停止。政府不應(yīng)承擔(dān)全部經(jīng)營風(fēng)險，不能包贏不包輸?？梢钥闯鲈擁椖坑肞PP模式運作，雖然政府前期投入1000萬元，但最終不僅收益3130萬元，還可有效控制運行成本，讓利于民，取得顯著的社會效益，最大限度保障公眾利益，實現(xiàn)政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。 （二）擬以PPP模式運作項目分析。2015年發(fā)改委統(tǒng)計了各主管部門上報的擬用PPP運作的項目，按照PPP項目選擇原則：1.經(jīng)營性項目優(yōu)先、準經(jīng)營性項目次之、非經(jīng)營性項目最后；2.投入大，超出政府財政承受能力；3.區(qū)域影響大；4.民意民生工程

19、。經(jīng)過初步篩選，我們認為以下項目適宜用PPP模式運作：石港船閘擴建3億元(水務(wù)局)、婦幼醫(yī)院1億元(衛(wèi)生局)有穩(wěn)定收入，通過讓渡經(jīng)營權(quán)，采用PPP模式中使用者付費方式；金湖縣應(yīng)急水源工程1.5億元(水務(wù)局) 、荷花蕩配套項目0.9億元(閔橋鎮(zhèn))、堯文化產(chǎn)業(yè)園10億元(旅游局)，這3個項目可采用政府付費模式；白馬湖水廠3.5億元(前鋒鎮(zhèn))、金湖西站2億元(交通局)、呂良古鎮(zhèn)2億元和呂良養(yǎng)老中心0.5億元及孫集老街1.2億元合并為一個項目，這3個項目因收入不穩(wěn)定，可采用可行性缺口模式；前鋒鎮(zhèn)白馬湖旅游開發(fā)5億(前鋒鎮(zhèn))，可結(jié)合市白馬湖PPP項目一起做，選擇參股到SPV公司，納入市白馬湖整體開發(fā)。我

20、縣可以從上述項目中選擇一個項目進行試點。五、如何加快推進我縣PPP項目落地從目前國家和省級公布的PPP示范項目來看，可供參考的案例不多，各地都在探索，主要原因是：1. 缺失操作技術(shù)指導(dǎo)；2. 缺乏政策法律支撐；3.項目盈利相對困難；4. 考驗契約精神；5.財政壓力風(fēng)險。我縣項目要在PPP模式上推進，需做好以下工作：(一）成立縣級PPP協(xié)調(diào)推進小組。政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，組成部門：發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、住建、環(huán)保、城管、水務(wù)、教育、衛(wèi)生、審計、監(jiān)察、法制等部門。在財政局設(shè)立PPP中心，制定具體工作實施方案，明確各部門責(zé)任分工、目標任務(wù)和實施工作計劃安排等。（二）厘清政府各部門在PPP項目中的職責(zé)。根

21、據(jù)PPP運作模式的特點看出，一個完整的PPP項目從項目的遴選、評估、論證、實施及監(jiān)督都離不開各部門的參與。各部門在PPP項目上應(yīng)是分工合作的關(guān)系，通過理順工作機制，破除各自為政，形成共推項目合力。各主管部門是項目發(fā)起人。根據(jù)縣十三五規(guī)劃及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選項目，進行項目策劃實施方案研究和編制，主要內(nèi)容包括：1、聘請專業(yè)咨詢公司；2、編制項目方案；3、開展項目前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容(項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資)；4、研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；5、設(shè)計項目主要商業(yè)原則；6、編制財務(wù)模型，進行財務(wù)分析；7、確定投資人入選方式和原則(確

22、定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù))；8、申請相關(guān)單位討論方案；9、實施方案公示和報批。社會資本也可向主管部門推薦合作項目。協(xié)調(diào)推進小組對主管部門申報的項目進行論證，發(fā)改委、財政部門聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)對發(fā)起的PPP項目，結(jié)合我縣經(jīng)濟發(fā)展和十三五規(guī)劃，分析該項目是否適合采用PPP方式，論證后報送縣政府審批認定，并向省級相關(guān)部門報送，申請入選省級PPP項目庫。財政部門負責(zé)建立健全PPP政策制度體系，推動項目實施；會同行業(yè)主管部門和第三方專業(yè)機構(gòu)和專家共同做好項目物有所值評價和財政承受能力論證工作；向省申報經(jīng)縣級批準的PPP項目入庫；規(guī)范PPP綜合信息平臺運行；調(diào)度資金確保SPV公司及時注冊；監(jiān)督SPV公司項目建設(shè)運行資金監(jiān)管；協(xié)助相關(guān)部門設(shè)計項目運行績效，并按績效撥付資金等。發(fā)改委負責(zé)做好PPP項目整體規(guī)劃、建