污水處理廠項目PPP實施方案

1、污水處理廠項目 PPP實施方案鄲城縣污水處理廠和中水回用及 配套管網(wǎng)工程PPP項目實施方案為加快推進(jìn)我縣市政公用領(lǐng)域和社會資本合作，助推污水處理廠和中水回用及配套管網(wǎng)工程項目盡快融資落地實施，特制定本實施方案。一、項目情況項目基本條件。郛城縣污水處理廠和中水回用及配套管網(wǎng)工 程項目，屬污水處理、垃圾處理領(lǐng)域類型。郛城縣位于山東省西南部，隸屬于中國牡丹之鄉(xiāng)荷澤市，全縣轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個省級開發(fā)區(qū)，1041個村（居），總面積1643 平方公里，總?cè)丝?124萬人。2014年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 292 億元，增長11.2%;完成公共財政預(yù)算收入21.4億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 21315元、農(nóng)民

2、人均純收入10620元，分別增 長9.9%和12.2%;全社會用電量 23.2億千瓦時；金融機(jī)構(gòu)存款 余額276.7億元、新增43.2億元，社會融資總量 170億元、新 增32億元。2014年12月被確定為山東省唯一的國家新型城鎮(zhèn) 化綜合試點縣，2015年6月被列入全國深化縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融 資體制改革試點縣，明確了要“因地制宜、突由重點，推進(jìn)管理體制和運行機(jī)制改革創(chuàng)新，拓寬市場化融資渠道， 使改革取得實效。重點推動采取 PPP模式建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目”。郛城縣專門聘請專家編制了郛城縣深化縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革 試點方案及相關(guān)規(guī)劃，為深化縣城基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改 革明確了具體任務(wù)和目標(biāo)

3、，提供了發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇。目前， 郛城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)框架已全面拉開，投融資體制機(jī)制日趨完善。本項目近期主要服務(wù)城區(qū)生活污水處理，城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口大約60萬人，近期污水排放量為：6萬m/dX0.8X (1+10% = 5.28萬m/d, 2020年可達(dá)10萬m/d,郛城城區(qū)周邊現(xiàn)有的污 水處理能力2萬噸，遠(yuǎn)不能滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。項目技術(shù)路線：針對郛城縣城區(qū)及工業(yè)園區(qū)的污水量和污水 水質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)條件、管理水平，來確定適應(yīng)力強(qiáng)、調(diào)節(jié)靈活、低 能耗、低投入、少占地和操作管理方便的成熟處理工藝技術(shù)路線。 根據(jù)污水處理廠進(jìn)生指標(biāo)的要求及郛城縣實際情況，參照近年來國內(nèi)外專家的論證與實際工程的運行情況

4、，CAST工藝是公認(rèn)的高效、簡化的污水處理工藝，是中小型污水處理廠的首選工藝。 通過對比，本工程中采用 CAST工藝合理可行。污水經(jīng)處理達(dá)標(biāo) 后經(jīng)取樣池和測流槽全部回用于生活、市政、環(huán)境等范圍內(nèi)雜用的非飲用水。因為它的水質(zhì)指標(biāo)低于生活飲用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但又高于允許排放的污水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，處于二者之間，所以叫做“中水”。將濃縮與脫水兩種功能組合在一個系統(tǒng)中進(jìn)行污泥處理，污泥首先進(jìn)入濃縮機(jī)， 在濃縮機(jī)入口處形成泥卷，污泥中的水通過重力進(jìn)入濾液池，轉(zhuǎn)豉內(nèi)的螺旋輸送機(jī)將濃縮后的污泥以一斜 槽被送至壓濾機(jī)進(jìn)行脫水外運。該工程建成后，可處理污水6萬 m/d,設(shè)計出水水質(zhì)達(dá)到 中華人民共和國地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

5、(GB38382002)中的IV類水標(biāo)準(zhǔn)，高于一級A標(biāo)準(zhǔn)。項目建設(shè)必要性分析：隨著改革開放的不斷深入，近年來，郛城縣的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均有了較大發(fā)展，由于公用設(shè)施的落后， 尤其是市政環(huán)保設(shè)施建設(shè)緩慢，目前郛城縣正受到城區(qū)污水污染的嚴(yán)重影響。未經(jīng)處理的大量工業(yè)廢水和生活污水直接排入城區(qū)溝 渠和河體，導(dǎo)致郛城縣河水質(zhì)常年處于超標(biāo)狀態(tài)，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)及群眾生活用水都造成嚴(yán)重危害。同時，隨著用水量及污水排放量的大幅度增加，如果不控制水污染， 將嚴(yán)重制約郛城縣的經(jīng) 濟(jì)和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展， 并給人民生活造成嚴(yán)重影響。本項目的實施，可使郛城縣城區(qū)的生活污水(包括居民排水，商業(yè)設(shè)施排水，公共設(shè)施排水)經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后排

6、入河道，將大幅度降低污水 的污染程度，從而減輕對水體的污染。郛城縣河流不僅承擔(dān)著郛 城縣全縣養(yǎng)殖、灌溉的任務(wù)，同時也是郛城縣的景觀河流，其水質(zhì)的好壞，直接影響到特興人民群眾的身體健康和正常的生產(chǎn)生 活。污水處理廠和中水回用及配套管網(wǎng)工程項目是水污染治理的 重要組成部分，本工程的實施對于促進(jìn)郛城縣經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā) 展，改善生態(tài)環(huán)境，提高人民生活水平和健康狀況均具有積極的推動作用。 因此， 污水處理廠和中水回用及配套管網(wǎng)工程項目的建設(shè)是十分必要的。前期工作。 該項目的可研、環(huán)評、土地、立項、規(guī)劃等各項前期手續(xù)均已辦理完畢，項目當(dāng)前處于施工前政府采購準(zhǔn)備階段。項目基本架構(gòu)。PPP合作基本結(jié)構(gòu)：對于污水

7、處理、中水處理廠網(wǎng)一體化等經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施， 對于雨水收集利用、水環(huán)境治理等缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠政府付費回收投資成本的非經(jīng)營性項目， 創(chuàng)新政府購買服務(wù)形式。為加快和推進(jìn)項目建設(shè)，擬采用建造- 運營 - 移交（BOT）模式完成建設(shè)并運營， 通過公開招標(biāo)方式選擇社會投資者進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)合作， 由社會投資者成立項目公司負(fù)責(zé)籌集資金完成建設(shè)并負(fù)責(zé)項目的整體運營與管理。合作各方基本情況： 本項目實施機(jī)構(gòu)為鄆城縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局， 并受縣政府委托參股建設(shè)運營。 鄆城縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局是我縣城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，建筑業(yè)

8、管理的行政主管部門，內(nèi)設(shè)辦公室、人事科、建管科、城建科、公共事業(yè)科等5 個科室，下轄市政、園林、自來水公司等18 個單位。社會資本合作方須具有雄厚了經(jīng)濟(jì)實力、 豐富的現(xiàn)代化企業(yè)管理理念以及先進(jìn)的行業(yè)技術(shù)操作規(guī)范。項目收益方案： 通過政府購買服務(wù)收回投資并獲得合理投資收益 , 政府付費列入財政預(yù)算按期支付。通過污水處理企業(yè)成本監(jiān)審、專家論證、集體審議等定價程序，按照測算運營成本為基本價格，采用競爭性報價，以低價中標(biāo)方式采購。收費和價格機(jī)制 ：根據(jù)國家發(fā)展改革委、財政部、住建部3部委日前聯(lián)合下發(fā) 關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知 （發(fā)改價格 2015 119號）精神，明確污水處理收費

9、最低標(biāo)準(zhǔn)?？h城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85 元，非居民不低于 1.2 元。已經(jīng)達(dá)到最低收費標(biāo)準(zhǔn)但尚未補(bǔ)償成本并合理盈利的， 應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢等進(jìn)一步提高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)。未征收污水處理費的市、 縣和重點建制鎮(zhèn)， 最遲應(yīng)于 2015 年底前開征， 并在 3 年內(nèi)建成污水處理廠投入運行。收費標(biāo)準(zhǔn)按國家規(guī)定的污水處理和中水回用價格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。 項目運營期內(nèi)受消費物價指數(shù)、 勞動力市場指數(shù)等因素影響成本增長超過5%時，可以按照程序申請調(diào)整服務(wù)費價格，具體調(diào)價方式在項目管理合同中雙方協(xié)商確定。逐步完善制定價格調(diào)整機(jī)制，廣泛接受社會監(jiān)督，保護(hù)消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。風(fēng)險分擔(dān)和收益共

10、享機(jī)制 ：項目在建設(shè)及運營期間主要有建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、回收風(fēng)險、金融風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政策法規(guī)風(fēng)險、 環(huán)境風(fēng)險以及項目缺省風(fēng)險等方面， 由合同約定各方的責(zé)任及承擔(dān)者， 風(fēng)險承擔(dān)者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。本項目風(fēng)險分配情況詳見下表：項目風(fēng)險分配基本框架表編號風(fēng)險種類風(fēng)險承擔(dān)方1組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險項目公司2施工技術(shù)風(fēng)險項目公司3工程風(fēng)險項目公司4投資估算風(fēng)險項目公司5資金風(fēng)險項目公司6市場風(fēng)險項目公司7政策風(fēng)險政府8財務(wù)風(fēng)險項目公司9/、可抗力風(fēng)險政府和項目公司共擔(dān)按

11、照互利互惠和風(fēng)險與利益對稱原則，通過合同約定合作各方的收益，實現(xiàn)風(fēng)險收益共擔(dān)。雙方本著合作伙伴的精神， 對項目未來可能由現(xiàn)的風(fēng)險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項目實際收益過高，意味著項目中公共利益被低估，在到達(dá)一定預(yù)期值后，雙方應(yīng)啟動談判，就合理分配超額收益進(jìn)行協(xié)商。可以通過縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)。反之，如果項目自投入運營后，因非主觀原因長期陷入虧損，經(jīng)營困難，在達(dá)到預(yù)期值后，同樣應(yīng)啟動談判機(jī)制。 可以通過延長特許經(jīng)營期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。 有關(guān)利益分配和風(fēng)險共擔(dān)具體方式條款， 在簽約談判以及正式合同協(xié)議中應(yīng)做詳細(xì)規(guī)定。 具體運作方式的選擇主要由收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、

12、風(fēng)險分配基本框架、 融資 需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。政府支持政策和制度環(huán)境： 鄆城縣被國家確定為縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點縣，縣政府專門成立了PPP辦公室，建立完善了政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。 逐步補(bǔ)充完善城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)的特許經(jīng)營制度， 制訂出臺配套財政扶持政策。 規(guī) 范招投標(biāo)、拍賣、桂牌由讓制度，確保PPP項目主體選擇的公平性。明確合作雙方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，對PPP項目價格管理、回報方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。建立政府保證制度，對PPP投資經(jīng)營者給予競爭保護(hù)， 在特殊情況

13、下的依法征收給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。 出臺投融資體制改革管理辦法， 構(gòu)建投融資管理制度體系和工作流程。 制定了部門投融資規(guī)章制度和PPP操作辦法，進(jìn)一步規(guī)范項目建設(shè)和運營流程。融資結(jié)構(gòu) 。 該項目總投資30742.23 萬元，其中工程費用21750 萬元，其它費用 1315.03 萬元，基本預(yù)備費 2277.2 萬元。政府出資 6148.45 萬元， 銀行貸款 17000萬元， 社會融資 7598.48萬元。融資方案結(jié)構(gòu)設(shè)計：采用PPP模式，要求社會資本在行業(yè)內(nèi)具有較好的信譽(yù)度。 在國內(nèi)銀行業(yè)融資具有一定的可靠性， 對融資機(jī)構(gòu)的吸引力較大， 具有融資可行性。 融資可行性一般按照項目投資的30%自有資金

14、和70%的信貸資金考慮一個平均利率，這個平均利息率與基準(zhǔn)貸款利率相比較， 并結(jié)合企業(yè)信用、 融資渠道等綜合因素進(jìn)行方案分析。 據(jù)測算， 本項目具有一定的盈利能力和償債能力，收益穩(wěn)定， 并能抵抗一定的風(fēng)險，因此項目對社會資本投資具有一定吸引力，項目具有融資可行性。由于污水處理的較強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品屬性， 國債和財政預(yù)算內(nèi)支出是第一投資主體， 同時發(fā)揮政策性銀行貸款作用， 資本性支出主要用于固定資產(chǎn)投入， 合同約定運營期滿后， 將該項目整體移交給縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。項目公司SPV股權(quán)結(jié)構(gòu)：縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局持股20%社會資本方持股80%。融資工作前期進(jìn)展： 該項目已完成前期各項手續(xù)， 且完成了財政可承

15、受能力論證和物有所值評價，正處于政府采購階段。二、項目可行性分析經(jīng)濟(jì)可行性分析： 項目年運營付現(xiàn)成本1070.63 萬元， 單位付現(xiàn)成本0.0783元/立方米，項目實施 PPP模式，在9%潤率條件下， 項目運營總成本3867.6 萬元， 單位運營成本0.2826 元/ 立方米。按照 1 元付費價格進(jìn)行預(yù)測，每年項目運營收入2180萬元。項目在25 年周期的凈現(xiàn)值為 1528.07 萬元，靜態(tài)投資回收期 19.36 年，動態(tài)投資回收期 20.8 年，內(nèi)部收益率為 5.47%，與銀行貸款基準(zhǔn)利率基本持平， 方案具有一定吸引力， 可行性強(qiáng)，故項目生命周期方案為 25 年較為合適；如果項目周期為 20

16、 年，運營期 18 年，則項目財務(wù)凈現(xiàn)值為 -649.49 萬元，內(nèi)部收益率(FIRR) 為 3.68%, 低于銀行貸款基準(zhǔn)利率，方案不具有吸引力和融資可行，故20 年期限不可取。環(huán)境影響評價： 通過本工程的實施， 將改善鄆城縣城區(qū)和周邊范圍內(nèi)城市居民區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生， 改變目前污水未經(jīng)處理直接排入河道的現(xiàn)象， 從而使流域河道的水質(zhì)得到保護(hù)。 不僅能完善整個地區(qū)的排水系統(tǒng)， 減少環(huán)境污染， 為實現(xiàn)人水合一的生態(tài)水利目標(biāo)，為人民創(chuàng)造一個良好的生活、工作、學(xué)習(xí)、休閑環(huán)境。還可促進(jìn)城市旅游事業(yè)的發(fā)展， 促進(jìn)國民收入， 從而對城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的間接經(jīng)濟(jì)效益。 社會影響評價： 城區(qū)污水處理工程是

17、一項保護(hù)環(huán)境的公用事業(yè)工程， 本工程是一項公益事業(yè)，它可以改善城市環(huán)境，提高人民健康水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生間接的和潛在的經(jīng)濟(jì)和社會效益。項目組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)： 由股東方、 融資方組成的管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)日常經(jīng)營工作， 通過董事會、 總經(jīng)理辦公會等處理項目公司10 / 139 / 13污水處理廠項目 PPP實施方案在開發(fā)建設(shè)和運營中的問題， 并在統(tǒng)一招標(biāo)、 公開信息方面提供保障。由股東方、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突， 進(jìn)行協(xié)調(diào)解決， 也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。項目對 關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知（財建 2015 29 號）相

18、關(guān)精神的落實與執(zhí)行情況：縣財政局已專門成立了PPP辦公室，是PPP項目行政主管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，縣發(fā)改局及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局針對適用于 PPP的項目進(jìn)行了策劃、 論證和儲備， 進(jìn)一步完善市政公用領(lǐng)域價費與財政補(bǔ)貼、土地等體制機(jī)制， 創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，維護(hù)市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。 各相關(guān)部門在項目審批等相關(guān)方面為推介項目建立綠色通道。 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)一步完善和落實市政公用領(lǐng)域特許經(jīng)營管理制度，拓寬社會資本的進(jìn)入渠道。政府方合作意愿： 鄆城縣作為全國縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點縣， 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面向社會資本開放， 鼓勵社會資本與政府合作， 以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化試點建設(shè)要求， 緩解財政壓力。

19、對社會資本的吸引力： 污水處理行業(yè)有一定的可持續(xù)的收益， 這對于追逐利益的社會資本是有一定吸引力的， 加上經(jīng)營服務(wù)收入、政府財政補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，保證了污水處理PPP項目的可行性。三、財政可承受能力論證鄆城縣 2014 年的公共財政預(yù)算收入45.19 億元，加上政府性基金收入7.32 億元， 合計 52.5 億元。 以近期財政收入基本不變來估計，該項目財政總支出 1.3 億元，占財政收入的2.47%，在財政承受能力范圍內(nèi)，項目適宜采用PPP模式。四、物有所值評價據(jù)本項目實際情況，邀請財務(wù)、工程技術(shù)、項目管理、財政金融、 法律等物有所值評價專家組成 7 人專家組， 在專家們分析判斷的基礎(chǔ)上， 通過

20、評分表形成專家意見。 該項目物有所值定性分析評價加權(quán)平均得分為 94 分，專家小組原則上同意項目通過物有所值定性分析，適宜采用 PPP模式。物有所值定量分析是在假定采用PPP 模式與政府傳統(tǒng)投資和采購模式的產(chǎn)生績效相同的前期下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（ PPP 值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷 PPP模式能否降低項目全生命周期成本。根據(jù)物有所值評價要求， 當(dāng)物有所值評價量值和指數(shù)為正的， 說明項目適宜采用PPP模式，否則不宜采用PPP模式。物有所值量值 和指數(shù)越大，說明 PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式實現(xiàn)的價值越大。通過PSC值和PPPs值的分析，計算得到項

21、目全生命周期PSC值和PPPs值，并進(jìn)行分析比較。具體計算由該項目物有所值指數(shù) 為29.26%,適宜采用PPP模式。五、項目前景項目實施時序安排： 該項目計劃 2015 年開工建設(shè)， 2017 年竣工；前景評估和總體規(guī)劃： 該項目建成后， 可以大幅度地減少向我縣河流及向沿線流域排入的污染負(fù)荷量， 減輕本縣及沿線流域的污染， 改善城市生態(tài)和人民生存環(huán)境， 對鄆城縣新型城鎮(zhèn)化試點縣建設(shè)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。 根據(jù)鄆城縣總體規(guī)劃污水管網(wǎng)的布局， 城區(qū)內(nèi)規(guī)劃的縣污水處理廠、 天源污水處理廠接納本規(guī)劃區(qū)的污水， 而且規(guī)劃區(qū)內(nèi)的污水基本上是城區(qū)生活污水， 不含有工業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)廢水， 本規(guī)劃區(qū)排水體制采用雨污