關(guān)于可供開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目的土地類型及相應(yīng)開發(fā)途徑的調(diào)研報(bào)告修改

1、關(guān)于可供開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目的土地類型及相應(yīng)開發(fā)途徑的調(diào)研分析養(yǎng)老地產(chǎn)從2013年以來逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)改革的重頭戲，推進(jìn)的節(jié)奏不斷加快，隨著建設(shè)用地的可利用空間逐漸收窄，如何更好地利用增量用地以及盤活規(guī)模較大、成本較低的存量用地（尤其是企業(yè)自有用地、工業(yè)用地等）來開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，成為希望進(jìn)軍養(yǎng)老行業(yè)的企業(yè)必須思考的問題。本文嘗試對可供開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目的不同土地類型及相應(yīng)開發(fā)途徑進(jìn)行淺要分析。 根據(jù)物權(quán)法和土地管理法的規(guī)定，我國土地分為國家所有和集體所有，其中城市的土地歸國家所有，城市之外的農(nóng)村土地歸集體所有，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元化土地所有制度。無論是國有建設(shè)用地還是集體建設(shè)用地，均可以利用作養(yǎng)老項(xiàng)目。具

2、體分析如下： 一、利用國有建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目國有建設(shè)用地的取得方式包括劃撥和出讓兩種。1、劃撥用地做養(yǎng)老1.1劃撥用地相關(guān)概念劃撥是符合一定條件的主體無償取得國有建設(shè)用地的方式。國家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項(xiàng)目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設(shè)的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，用地屬于公共管理與公共服務(wù)用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設(shè)單位可以通過申請無償劃撥的形式取得土地。一般公辦公營、公辦民營等非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地屬于劃撥性質(zhì)，地類為A6。政府為投資建設(shè)主體，持有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可享受民政系統(tǒng)按床位給予的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。一般政

3、府會通過公開招投標(biāo)等方式選定專業(yè)化的運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營和管理，運(yùn)營機(jī)構(gòu)享有一定期限的經(jīng)營管理權(quán)，通過收取租金及服務(wù)費(fèi)以及獲得慈善捐贈、政府補(bǔ)貼等方式取得收益。 1.2相關(guān)政策2015年2月3日十部委發(fā)布的關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過公開招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會力量來運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開展把專門面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織的試點(diǎn)工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)。北京市民政局2015年3月3日發(fā)布的關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的

4、意見中，確定了三種民資參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的方式，包括：采取單項(xiàng)服務(wù)外包、專項(xiàng)服務(wù)合作等方式，面向社會力量購買服務(wù)，分項(xiàng)目、分步驟地使用社會優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源；公辦民營、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要通過招投標(biāo)、品牌機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織開展運(yùn)營。1.3主要開發(fā)途徑我公司可以利用自身在建筑行業(yè)所積累的資金、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢，通過股份合作制、PPP（政府和民間資本合作，由政府出地，地上物業(yè)建設(shè)、經(jīng)營管理均由企業(yè)承擔(dān)，在約定時間內(nèi)將物業(yè)歸還政府）、BT（Build-Transfer，建設(shè)-移交）、BOT（BuildOperateTransfer，基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)）、公

5、辦民營等形式與政府相關(guān)部門合作，參與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)或運(yùn)營管理。 2、出讓用地做養(yǎng)老2.1出讓用地相關(guān)概念出讓是以招拍掛的公開方式或以定向協(xié)議方式有償取得國有土地使用權(quán)用于開發(fā)建設(shè)的方式，根據(jù)城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、國土資源部、監(jiān)察部關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知等法律法規(guī)，我國逐漸確立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓制度。 2.2相關(guān)政策2014年4月17日國土資源部辦公廳印發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見提出：營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計(jì)劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地有兩個或者兩個以上意向用地者

6、的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。同時鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補(bǔ)繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見還指出：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。2015年2月3日十部委發(fā)布的關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)

7、展的實(shí)施意見中明確提到：支持機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓(xùn)中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。北京市政府2013年印發(fā)的關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見中也明確鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見還指出：要依托中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、通州國際醫(yī)療服務(wù)區(qū)，統(tǒng)籌建設(shè)集老年產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、物流配送、展覽展銷等一體化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，依托國家和北京市可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，鼓勵建設(shè)一批功能突出

8、、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強(qiáng)的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)養(yǎng)老基地。制定優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域知名企業(yè)入駐，吸引上下游企業(yè)聚集，打造養(yǎng)老服務(wù)完整產(chǎn)業(yè)鏈；鼓勵競爭力強(qiáng)、有實(shí)力的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)走集團(tuán)化發(fā)展道路，扶持中小型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)連鎖經(jīng)營。2013年10月31日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的關(guān)于加快本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施辦法的通知第四條提出：社會資本投資建設(shè)的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)在限定地價、規(guī)定配套建設(shè)和提出管理要求的基礎(chǔ)上，采用招拍掛等方式供地。企業(yè)單位利用自有用地建設(shè)的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。小結(jié)：從以上政策內(nèi)容分析可以看到，社會資本投資建設(shè)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要類型

9、有以下幾種：1、企業(yè)自有建設(shè)用地（土地用途不限，但要符合規(guī)劃要求）；2、企業(yè)廠房（存量工業(yè)用地）；3、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓(xùn)中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；4、酒店、商業(yè)等商業(yè)設(shè)施或旅游設(shè)施；5、企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的學(xué)校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。以下做具體分析：2.3可開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目的主要土地類型及其開發(fā)途徑2.3.1利用企業(yè)自有用地（存量建設(shè)用地）開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目政策：對營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補(bǔ)繳土地出讓金

10、（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。企業(yè)單位利用自有用地建設(shè)的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：企業(yè)單位可以利用自有的建設(shè)用地來建設(shè)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，首先要符合規(guī)劃用途，先要在規(guī)劃部門調(diào)整規(guī)劃用途做A61機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地，然后進(jìn)行土地出讓。出讓方式：如果以企業(yè)單位自己或企業(yè)單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協(xié)議出讓方式供地；如果企業(yè)單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業(yè)單位出具證明即可。開發(fā)途徑：可與擁有土地的相關(guān)單位（尤其是國企）成立

11、合資公司共同開發(fā)、運(yùn)營養(yǎng)老項(xiàng)目，或者以租賃、收購?fù)恋氐刃问絾为?dú)進(jìn)行開發(fā)及運(yùn)營，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。 2.3.2利用存量或增量工業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：通過對北京市國土局土地利用處潘主任的咨詢，對于存量的工業(yè)/倉儲用地，包括

12、企業(yè)自有的、協(xié)議出讓的工業(yè)用地，拆除廠房后，建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目，可通過協(xié)議出讓的方式供地。對于存量的現(xiàn)有廠房，改造為養(yǎng)老設(shè)施，只需要規(guī)劃和民政部門批準(zhǔn)即可，不需要經(jīng)過土地部門。對于增量工業(yè)用地，不允許在招拍掛后改變工業(yè)用地性質(zhì)。對于具有歷史遺留問題的增量工業(yè)用地，可以先收儲，將用地性質(zhì)改為A61機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地后，再走招拍掛程序供地。開發(fā)途徑：通過將企業(yè)（尤其是國企）閑置的廠房、倉儲用地等存量工業(yè)用地用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)，也是一種有效降低開發(fā)成本的開發(fā)方式。公司可以收購企業(yè)自有的（協(xié)議出讓）工業(yè)用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調(diào)整指標(biāo)，則需要走協(xié)議出讓程序，如果在現(xiàn)有廠房基礎(chǔ)上改造擴(kuò)建，只需要

13、獲得規(guī)劃部門及民政部門批準(zhǔn)即可。2.3.3利用合適的商業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目 政策：鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：利用增量的商業(yè)用地做養(yǎng)老，主要是走招拍掛程序拿地，企業(yè)自有的存量商業(yè)用地做養(yǎng)老，屬于企業(yè)自有用地范疇，可以協(xié)議出讓，但以前經(jīng)過招拍掛拿的商業(yè)用地做養(yǎng)老，需要收儲重新走招拍掛程序。存量的現(xiàn)有商業(yè)設(shè)施，不拆除，只是改造成養(yǎng)老，只需要經(jīng)過民政和規(guī)劃部門批準(zhǔn)即可，不需要再走土地出讓程序。開發(fā)途徑：借鑒酒店式公寓的經(jīng)營管理模式開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫(yī)療、環(huán)境、交通等特殊的需要，這是

14、有別于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商業(yè)辦公用途立項(xiàng)，通過招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為出售+租賃+物業(yè)管理服務(wù)。一般按照酒店式公寓的（產(chǎn)權(quán)式酒店）形式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，物業(yè)持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產(chǎn)權(quán)證），也可持有通過租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業(yè)持有人需成立運(yùn)營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務(wù)，收取相應(yīng)的物業(yè)管理費(fèi)。需要注意的是，因?yàn)樯虡I(yè)用地的使用年限為40年，而物權(quán)法第149條規(guī)定:非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其它不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?？梢妼?/p>

15、于商業(yè)用地使用年限屆滿后的自動續(xù)期問題法律規(guī)定比較模糊。另外一個不利因素是，商業(yè)用地的日常生活成本較高，水電費(fèi)均按照工商業(yè)計(jì)價，這一定程度上抬高了開發(fā)企業(yè)的運(yùn)營成本。利用增量商業(yè)用地做養(yǎng)老，成本會比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹(jǐn)慎。但是如果收購成本低廉的商業(yè)設(shè)施做改擴(kuò)建，還是可行的，例如萬科的幸福匯，就是小區(qū)配套商業(yè)設(shè)施改造成的養(yǎng)老項(xiàng)目。 2.3.4對現(xiàn)有經(jīng)營欠佳的酒店項(xiàng)目進(jìn)行改造，開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目 酒店作為商業(yè)設(shè)施的一種，也可以作為養(yǎng)老項(xiàng)目載體之一。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：對于利用酒店、商業(yè)配套設(shè)施等改擴(kuò)建的養(yǎng)老項(xiàng)目，并不需要走國土部門的協(xié)議出讓或招拍掛流程，通過規(guī)劃部門

16、的控規(guī)調(diào)整及民政部門的許可即可。關(guān)于酒店用地的利用同上面敘述的商業(yè)用地一樣。凡是經(jīng)過招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質(zhì)后，需收儲重新走招拍掛出讓，如果是企業(yè)自有酒店用地，可以協(xié)議出讓。開發(fā)途徑：位處市區(qū)的酒店在地段、周邊配套等方面具有較大的優(yōu)勢，但目前酒店業(yè)市場普遍不景氣，如北京市60家五星級酒店2014年均出現(xiàn)虧損，空置率達(dá)40%。因此我公司可通過收購、租賃等形式整合相關(guān)酒店類資源開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，一方面可以解決老年人入住難的問題,另一方面也可以滿足老人對生活品質(zhì)的需求。目前已有一些酒店類公司依托自身的資源優(yōu)勢提供老齡服務(wù)，也有的將酒店改造為養(yǎng)老公寓以提供老齡服務(wù)，如北京九華山莊即依托豐富的酒店

17、管理經(jīng)驗(yàn)，將旗下部分酒店業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的功能。保利和熹會養(yǎng)老項(xiàng)目也是利用其西山林語小區(qū)配套酒店設(shè)施改造成的養(yǎng)老項(xiàng)目。萬科杭州隨園嘉木也是酒店改造成的養(yǎng)老項(xiàng)目。2.3.5利用旅游用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目旅游用地也是作為養(yǎng)老可以利用的土地類型之一。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：仍然是遵守以前經(jīng)過招拍掛的旅游用地做養(yǎng)老，改變土地性質(zhì)后仍然要招拍掛出讓，原來為企業(yè)自有或協(xié)議出讓的旅游用地，可以協(xié)議出讓。旅游項(xiàng)目房間設(shè)施改造成養(yǎng)老用房的，得到民政部門和規(guī)劃部門許可，可以不經(jīng)過國土局。開發(fā)途徑：此種模式依托特定地區(qū)本身具有的自然風(fēng)光資源或旅游景區(qū)資源，將其與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，設(shè)計(jì)適合老年人的旅游路線或

18、是在臨近環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景區(qū)建立養(yǎng)老社區(qū)、俱樂部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務(wù)，從其性質(zhì)來看多為經(jīng)營性（營利性）的模式。此模式用地性質(zhì)為旅游用地，通常是以旅游地產(chǎn)立項(xiàng)獲取土地。使用年限為40年。土地取得方式根據(jù)建設(shè)內(nèi)容的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，涉及老年住宅建設(shè)的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設(shè)用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)。盈利方式為租金+房價款+服務(wù)費(fèi)+物業(yè)管理費(fèi)?？蛻魧ο笾饕槍ι眢w健康且具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的老年人，使其有機(jī)會進(jìn)行候鳥式的旅游、療養(yǎng)。目前，杭州萬科的隨園嘉樹就是旅游用地做養(yǎng)老，但其拿地方式是招拍掛拿地模式（定向招標(biāo)）。2.3.6空閑的學(xué)校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資

19、源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門溝通政策落地結(jié)果：對學(xué)校、社區(qū)用房、或醫(yī)院等其他可以利用的社會資源，存量用房進(jìn)行改造利用，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需征得相關(guān)部門批準(zhǔn)（規(guī)劃、醫(yī)療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。但涉及到教育用地、醫(yī)療用地（凈地）轉(zhuǎn)變性質(zhì)建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的，根據(jù)其是否涉及到企業(yè)自有用地還是新增用地來操作，企業(yè)自有

20、的教育、醫(yī)療等，適用于自有用地協(xié)議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。開發(fā)途徑：可供利用來做養(yǎng)老的資源比較多，學(xué)校、醫(yī)院，社區(qū)用房，同時，公司也可以與相關(guān)企事業(yè)單位合作，以整合、置換、轉(zhuǎn)變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類培訓(xùn)中心、活動中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等資源進(jìn)行改造，用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)。但是這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，如果涉及相關(guān)用地開發(fā)建設(shè)，則需要分情況，涉及自有用地的，按照自有用地的政策規(guī)定，協(xié)議出讓。涉及公開市場招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。 二、利用集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目2.1相關(guān)政策2013年10月31日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的關(guān)于加快本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)

21、施辦法的通知第四條提出：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可采取占地方式，利用集體建設(shè)用地建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。第五條提出：由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以及社會資本在采用農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方式獲得的集體建設(shè)用地上投資建設(shè)的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，符合法定建設(shè)程序的，參照社會資本投資建設(shè)的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受建設(shè)及運(yùn)營期間的各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策。2014年4月17日國土資源部辦公廳印發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策：十八屆三中全會通

22、過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！翱s小征地范圍”就是在城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設(shè)用地，使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，可以采用只轉(zhuǎn)不征的方式獲得土地。目前國家正在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進(jìn)行縮小征地范圍的試點(diǎn)，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項(xiàng)目使用農(nóng)村集體土地的用地取得方式等事項(xiàng)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，對符合土地利用總體規(guī)劃及村莊

23、規(guī)劃的，試點(diǎn)城市允許除商品住宅外的非公益性項(xiàng)目使用農(nóng)村集體土地，突破了建設(shè)項(xiàng)目原來只可以使用國有土地的限制。使工礦、倉儲、商服、旅游類項(xiàng)目用地，退出征地范圍，只轉(zhuǎn)不征。各試點(diǎn)城市目前正在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，選取集體土地界線清楚、產(chǎn)權(quán)明晰并完成確權(quán)頒證的鄉(xiāng)村開展試點(diǎn)工作。在項(xiàng)目類型上各地主要選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉儲等非公益性用地。如天津市的6個試點(diǎn)項(xiàng)目除一個是倉儲外，其余都是工業(yè)項(xiàng)目。成都市選擇的 10個項(xiàng)目主要是旅游商業(yè)服務(wù)類的。且都是一些用地規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)布局比較分散的個體民營企業(yè)。2.2 政府相關(guān)部門解釋根據(jù)對北京市國土局耕保處的咨詢，對于國土資源

24、部辦公廳印發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。給予了相關(guān)解釋。 前半句“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”目前已經(jīng)在按照政策執(zhí)行，具體如下：2.2.1明確主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目的證照辦理及對外法律簽訂，即使民營資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合資運(yùn)營，民營資本為大股東，項(xiàng)目的主體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2.2.2在農(nóng)村集體用地上建設(shè)的養(yǎng)老項(xiàng)目，規(guī)模受

25、到限制，規(guī)模是按照本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員數(shù)來規(guī)劃床位數(shù)的，即服務(wù)的老人范圍的限定在本村集體內(nèi)或最多輻射到周邊區(qū)域，具體床位數(shù)由民政局及規(guī)劃部門確定。2.2.3目前農(nóng)村集體用地上僅能設(shè)立非營利性機(jī)構(gòu)。對于后半句“民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地”目前尚沒有細(xì)則可以執(zhí)行：該規(guī)定并沒有實(shí)際執(zhí)行，因?yàn)槊耖g資本舉辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主體并不明確，是指民間資本參與集體經(jīng)濟(jì)組織，還是指民間資本可以自己來辦養(yǎng)老，均不明確，同時由于目前土地?zé)o法流轉(zhuǎn)至民間資本名下，因此民間資本自己使用農(nóng)村集體所有土地來建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前還無法實(shí)施。從國土局耕保處了解到，北京大興今年要

26、開始試點(diǎn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。2.3主要開發(fā)途徑2.3.1企業(yè)與村集體聯(lián)合興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在此模式下，可以考慮由企業(yè)出資金，以租賃、入股、合作開發(fā)等多種方式取得土地，與村集體合作開發(fā)經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一方面可以解決村集體自身的養(yǎng)老福利需求，另一方面投資者也可自行對外經(jīng)營（規(guī)模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業(yè)管理服務(wù)，按照酒店式公寓的形式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，物業(yè)持有人成立運(yùn)營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務(wù)，收取相應(yīng)的物業(yè)管理費(fèi)。 2.3.2企業(yè)自行投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在此模式下，企業(yè)通過土地轉(zhuǎn)讓，支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)用獲得一定期限的集體土地使用權(quán)限進(jìn)行自行開發(fā)，村集體不直接參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，而只是作為集體建設(shè)用地使用權(quán)

27、的轉(zhuǎn)讓主體，收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。企業(yè)與村集體簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，取得土地使用權(quán)。但這種模式還需要一定的時間才能實(shí)行，現(xiàn)階段無法實(shí)施。2.4利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目的機(jī)會/優(yōu)勢及風(fēng)險2.4.1機(jī)會和優(yōu)勢首先，集體建設(shè)用地成本低廉，用地性質(zhì)不用改變。太申祥和、金手杖等養(yǎng)老項(xiàng)目均是利用集體建設(shè)用地做養(yǎng)老項(xiàng)目。第二，集體土地流轉(zhuǎn)即將開始試點(diǎn)，北京大興今年將開始試點(diǎn)，如果先期通過租賃或者合作方式把集體建設(shè)用地圈起來，進(jìn)行建設(shè)，等到集體土地流轉(zhuǎn)開始實(shí)行，可以協(xié)議方式獲得土地使用權(quán)。通過集體土地流轉(zhuǎn)可以增加建設(shè)用地的供給總量，通過協(xié)議出讓、招牌掛的方式可以使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的

28、利用。第三，由于企業(yè)在開發(fā)過程中既將農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)化為服務(wù)人員，完善了農(nóng)村景觀體系，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，同時還解決了當(dāng)?shù)卮迕竦酿B(yǎng)老問題，因此可以爭取讓村集體適當(dāng)降低土地價格，從而有效降低企業(yè)開發(fā)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的成本，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與村集體的合作雙贏。第四，農(nóng)村擁有良好的自然風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境，因此將項(xiàng)目設(shè)計(jì)為療養(yǎng)性、康復(fù)性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或租賃型養(yǎng)老公寓都較為適宜。2.4.2風(fēng)險首先：政策對于集體用地的規(guī)范還有待細(xì)化，意見在涉及利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，僅提到“依法使用”，并未給出更為明確的指導(dǎo)。根據(jù)國土局解釋，現(xiàn)階段還只能與集體經(jīng)濟(jì)組織為主體來開發(fā)建設(shè)非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且規(guī)模是受到限

29、制的，嚴(yán)格按照本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的老人來安排床位規(guī)模。同時，十八屆三中全會中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍在試點(diǎn)中，土地管理法等相關(guān)現(xiàn)有法律并未做出修改。集體土地的流轉(zhuǎn)還有待時日。第二，可以與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目。但是由于必須以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，雖然有協(xié)議約束，但很多方面可能會仍然受制于集體經(jīng)濟(jì)組織，另外，土地的使用權(quán)屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，這樣作為地上物的實(shí)際投資主體，開發(fā)商并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過合資合作的方式與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。開發(fā)此類項(xiàng)目（類似小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策風(fēng)險。第三，不建議租賃集體建設(shè)用地做養(yǎng)老，一方面是由于租賃期限受到限制，不利于運(yùn)營：中華人民共和國合同法第二百一十四條規(guī)定：租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。鑒于養(yǎng)老項(xiàng)目回收期普遍較長，因此租賃農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目面臨租賃期限屆滿后的續(xù)期問題，不利于企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營。另一方面租賃集體建設(shè)用地，很多時候需要與村鎮(zhèn)集體協(xié)調(diào)，容易由于地價增長造成糾紛。第四，需要注意集體建設(shè)用地是否已經(jīng)確權(quán)，四至范圍是否明確，確認(rèn)是否全部為建設(shè)用地，避免占用到耕地。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，相應(yīng)集體用地