畜禽養(yǎng)殖污染防治立法調(diào)研報告

1、xx市畜禽養(yǎng)殖污染防治立法調(diào)研報告市人大常委會法工委根據(jù)市人大常委會2019年度工作要點(diǎn)及立法計(jì)劃的安排，10月下旬，市人大常委會陽建民副主任帶隊(duì)開展xx市畜禽養(yǎng)殖污染防治立法調(diào)研。市人大法制委、城環(huán)委、市環(huán)保局等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和部分人大代表參加了調(diào)研座談會?，F(xiàn)將有關(guān)調(diào)研情況報告如下：一、當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖污染防治的立法現(xiàn)狀現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章主要對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的污染防治做出了規(guī)定，中華人民共和國水污染防治法第五十六條前兩款規(guī)定：“國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水

2、達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！保腥A人民共和國大氣污染防治法第七十五條規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)及時對污水、畜禽糞便和尸體等進(jìn)行收集、貯存、清運(yùn)和無害化處理，防止排放惡臭氣體?！保腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法第二十條第一款規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境?！焙偷谄呤粭l規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、處置畜禽糞便，造成環(huán)境污染的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款?！保腥A人民共和國土壤污染防治法第二十八條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府有關(guān)部門

3、應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對畜禽糞便、沼渣、沼液等收集、貯存、利用、處置的監(jiān)督管理，防止土壤污染?！保瑖鴦?wù)院2013年發(fā)布的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例，湖南省人民政府2017年發(fā)布的湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定。對于規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖包括散養(yǎng)戶污染防治的規(guī)定較少，中華人民共和國水污染防治法第五十六條規(guī)定：“畜禽散養(yǎng)密集區(qū)所在地縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)組織對畜禽糞便污水進(jìn)行分戶收集、集中處理利用?！保鲜…h(huán)境保護(hù)條例第二十一條第二款規(guī)定：“規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶應(yīng)當(dāng)綜合處理養(yǎng)殖廢棄物、養(yǎng)殖廢水等，防止污染環(huán)境；有污染防治需要的，應(yīng)當(dāng)建設(shè)相應(yīng)的雨污分流和糞污貯存、堆漚等污染防治配套設(shè)施?！保瑖鴦?wù)院辦公廳關(guān)于穩(wěn)定生豬生

4、產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的意見（國辦發(fā)201944號）規(guī)定：“對散養(yǎng)農(nóng)戶要加強(qiáng)指導(dǎo)幫扶，不得以行政手段強(qiáng)行清退。”，xx市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例第三十四條第一款規(guī)定：“城市建成區(qū)內(nèi)禁止飼養(yǎng)家禽、家畜；因教學(xué)、科研等特殊需要飼養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行圈養(yǎng)，并不得影響周圍環(huán)境衛(wèi)生。”。總體而言，對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治得規(guī)定比較系統(tǒng)、比較全面，而對于規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖（或畜禽散養(yǎng)）污染防治規(guī)定得比較少、比較粗糙，甚至在污染防治主體責(zé)任方面上下位法之間存在規(guī)定不一致的情況；對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治強(qiáng)制性規(guī)定較多，對規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖（或畜禽散養(yǎng)）污染防治主要采用引導(dǎo)性規(guī)定。二、立法的必要性和可行性畜禽養(yǎng)殖是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組

5、成部分，是農(nóng)村居民主要經(jīng)濟(jì)來源，是精準(zhǔn)扶貧的有效途徑。我市作為畜禽養(yǎng)殖大市，近年來，我市生豬養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，并成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最具活力的增長點(diǎn)，在保障城鄉(xiāng)畜禽產(chǎn)品供應(yīng)、提高農(nóng)民收入、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用。但由于我市生豬養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃，出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)的現(xiàn)象，部分地區(qū)養(yǎng)殖總量超過環(huán)境容量，因大量養(yǎng)殖廢棄物沒有得到有效處理和利用，致使畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境污染糾紛頻繁。畜禽養(yǎng)殖污染已成為農(nóng)業(yè)污染源之首。目前，主要存在以下困難和問題：1、畜禽養(yǎng)殖污染防治工作缺乏統(tǒng)籌性。畜禽養(yǎng)殖污染防治表面上是環(huán)境污染防治問題，實(shí)則是一個涉及畜禽養(yǎng)殖布局、畜禽養(yǎng)殖模式、畜禽養(yǎng)殖廢

6、棄物綜合利用、畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染防治的系統(tǒng)性問題，根據(jù)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例第五條的規(guī)定和湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定第五條的規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖污染防治工作既涉及到生態(tài)環(huán)境部門，也涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，既要求各相關(guān)部門分工協(xié)作，還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配合協(xié)助。目前，我市畜禽養(yǎng)殖污染防治工作統(tǒng)籌性不足體現(xiàn)在以下幾個方面，一是畜禽養(yǎng)殖信息共享機(jī)制不完善，畜禽養(yǎng)殖規(guī)模由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門確定，生態(tài)環(huán)境部門不能及時對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖進(jìn)行有效的監(jiān)督管理；二是許多從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的企業(yè)或個人在建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場或養(yǎng)殖小區(qū)時，未考慮畜禽廢棄物綜合利用，未配套建設(shè)畜禽廢棄物污染防治設(shè)施；三是過去存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門未統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖規(guī)

7、模補(bǔ)助獎勵與畜禽養(yǎng)殖污染防治的情況，生態(tài)環(huán)境部門未統(tǒng)籌考慮懲罰畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境與激勵積極治理畜禽養(yǎng)殖污染的情況。2、畜禽養(yǎng)殖污染防治過程存在“一刀切”的情況。一是體現(xiàn)在“禁養(yǎng)區(qū)”的劃定及其落實(shí)方面的“一刀切”，一些地方?jīng)]有按照規(guī)定劃定“禁養(yǎng)區(qū)”；一些地方的“禁養(yǎng)區(qū)”不是嚴(yán)格按照規(guī)范劃定；一些地方只劃定了“禁養(yǎng)區(qū)”而未按照湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定劃定限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)；一些地方把“禁養(yǎng)區(qū)”等同為“無畜禽區(qū)”，在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止一切規(guī)模、一切形式的畜禽養(yǎng)殖活動。二是在開展畜禽污染防治工作時不區(qū)分畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的“一刀切”，將規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖、散養(yǎng)視同為畜禽規(guī)模養(yǎng)殖，直接援引畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治的規(guī)定

8、對規(guī)模以下的畜禽養(yǎng)殖、散養(yǎng)進(jìn)行嚴(yán)格的要求和粗暴的管理，不利于規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖、散養(yǎng)的健康發(fā)展，甚至引起社會矛盾。三是畜禽養(yǎng)殖在污染防治方式上的“一刀切”，片面追求畜禽養(yǎng)殖廢棄物達(dá)標(biāo)排放，忽視了畜禽養(yǎng)殖廢棄物本身具有的綜合利用屬性，既不利于畜禽養(yǎng)殖污染防治效果提升，也造成潛在資源的浪費(fèi)。四是相關(guān)職能部門以行政懲罰手段代替行政管理形式的“一刀切”，認(rèn)為沒有行政處罰手段，就不能有效開展畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，重規(guī)制而輕指導(dǎo)服務(wù)。以上幾種形式的“一刀切”給當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖發(fā)展帶來困擾，影響畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的健康發(fā)展。3、對畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的認(rèn)定科學(xué)化、細(xì)致化不足。一是存在畜禽養(yǎng)殖在規(guī)模上“化整為零”的現(xiàn)象，以生豬養(yǎng)

9、殖為例，我省確定生豬規(guī)模養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)是年出欄量500頭，在一些生豬養(yǎng)殖高度集中的地區(qū)，可能單個養(yǎng)殖場都達(dá)不到生豬規(guī)模養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)，但由于這些生豬養(yǎng)殖場高度密集，又沒有對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用或無害化處理，其造成的環(huán)境污染非常嚴(yán)重。二是利用畜禽養(yǎng)殖“規(guī)?！币?guī)避畜禽養(yǎng)殖污染防治主體責(zé)任，一些原來被認(rèn)定為規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的，通過主動減小養(yǎng)殖規(guī)模到規(guī)模以下，規(guī)避畜禽養(yǎng)殖污染防治責(zé)任。4、現(xiàn)有有關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律法規(guī)規(guī)章或政策的貫徹落實(shí)不容樂觀。一是在處理畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的環(huán)境問題的過程中，對規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖無規(guī)可依，對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖有規(guī)不能依，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例作為行政法規(guī)，是國務(wù)院20

10、13年頒布的，因其中許多規(guī)定與現(xiàn)行相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)相沖突，而不能直接適用。二是一些畜禽養(yǎng)殖污染防治的制度、措施未全面落實(shí)，按照畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例、湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定等規(guī)定，養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)治理污染根本途徑就是要實(shí)現(xiàn)廢棄物無害化和綜合利用。但因畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)與服務(wù)未全覆蓋，對資源化、減量化、無害化的原則理解把控不到位，相關(guān)獎懲措施未落實(shí)，畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、勞動力缺乏等原因，導(dǎo)致糞肥還田、制取沼氣、制造有機(jī)肥等方式提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物的資源化利用率不高。綜合以上情況，當(dāng)前現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章主要對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的污染防治做出了規(guī)定，對規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖包括散養(yǎng)戶污

11、染防治的規(guī)定較少，在地方立法上存在與上位法需要協(xié)調(diào)、細(xì)化和補(bǔ)充的情況。隨著國家對生豬養(yǎng)殖的高度重視，在未來一段時間必將導(dǎo)致養(yǎng)殖污染防治的任務(wù)越來越重。為堅(jiān)決打贏生態(tài)環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，保障人民群眾身體健康，xx市畜禽養(yǎng)殖污染防治立法勢在必行。三、關(guān)于我市畜禽養(yǎng)殖污染防治地方立法的建議我市開展畜禽養(yǎng)殖污染防治地方立法，建議要突出以下重點(diǎn)：一是要始終堅(jiān)持市委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，遵循“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則，開展廣泛的調(diào)研、深入的論證、反復(fù)的修改工作。在立法中始終貫徹中央、省委和市委有關(guān)文件精神，將中央、國務(wù)院印發(fā)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(20

12、182022年)、中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見以及市委的有關(guān)精神和要求作為重要立法參考并融入具體條文。二是要按照全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議要求，對畜禽養(yǎng)殖污染進(jìn)行因地制宜的合理界定，協(xié)調(diào)污畜禽養(yǎng)殖染物達(dá)標(biāo)排放的一般規(guī)定與畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的特殊規(guī)定的關(guān)系。結(jié)合xx實(shí)際，區(qū)別對待畜禽規(guī)模養(yǎng)殖和規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖，進(jìn)一步明確和細(xì)化上位法規(guī)定，將規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖戶（生豬養(yǎng)殖500頭以下）納入調(diào)整對象，同時要求其配套環(huán)保設(shè)施、達(dá)標(biāo)排放、信息報備、廢棄物資源化利用等，并相應(yīng)設(shè)置法律責(zé)任。將相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中

13、關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染防治的制度、措施具體化、可操作化。明確禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)，促使我市畜禽養(yǎng)殖合理布局。進(jìn)一步明確我市各級政府、各部門在畜禽養(yǎng)殖污染防治工作中的職責(zé)。在立法過程中平衡好公共利益之間、公共利益與私人利益之間、私人利益之間等主體的關(guān)系，拓寬法律調(diào)控的手段，強(qiáng)化政府的防治責(zé)任，細(xì)化制度體系建設(shè)，強(qiáng)化法律責(zé)任。三是明確預(yù)防為主、防治結(jié)合、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、綜合利用、以獎促治的立法原則，立法結(jié)構(gòu)上包括總則、規(guī)劃與預(yù)防、利用與治理、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。采取“疏堵結(jié)合”立法思路，通過促進(jìn)我市畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物隨意排放，從根本上破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題。我市的畜禽養(yǎng)殖污染防治不能照搬照抄工業(yè)污染治理的思路，要充分考慮畜禽養(yǎng)殖行業(yè)及其廢棄物的特殊性。畜禽養(yǎng)殖廢棄物具有資源屬性，可以用來制造有機(jī)肥、